财政补贴落入谁家腰包？

顾惠忠

自来水、煤气等公共产品的频频涨价引来了老百姓的不满。老百姓埋怨道,公共产品怎能一有亏损就涨价?前些时候广州自来水涨价、南京煤气涨价,因为老百姓的不满而暂时流产。对此,政府也是一肚子苦水。公益产品成本与价格背离,政府的财力有限,公益企业的亏损,政府没有能力包揽。

于是,除了公益产品成本是否合理以外,又一个问题自然地摆到了人们的面前,政府对公益企业的财政补贴是否合理?财政补贴落到了谁的口袋里?

财政补贴到了股东的口袋里

近年来,一些地方在财力有限时,吸引民间资本、外国资本,或通过上市筹集公益企业投资资金。这些投资者不同于政府,往往有着较高的回报要求。上海市宝山区内有一家英国独资水厂。这家成立于1997年,自有资本金2190万美元、贷款510万美元的水厂,其投资者要求的年回报达15%,公益企业充其量只是微利企业,而这个企业的投资回报率远高于水厂10%的平均回报率。

这两年,这家水厂每年的项目利息473万美元,年投资回报192万美元,两者相加达投资额的24.6%。如此高的回报从哪里来?厂家的做法是,在水价上做文章,其与自来水公司的结算价高达1.5元1吨,而自来水公司民用水的售价只有0.6元1吨。同样在上海,有两家上市的水厂,凌桥股份与原水股份。原水股份自1992年9月成立以来,共在证券市场筹集资金11.392亿元。原水股份为获得配股资格,使每年净资产收益率保持在10%以上。

同时,为向股东分配1.14亿元的股利,就连年提高水价,与自来水公司的结算价从1993年0.32元1吨,到近年变成0.738元1吨。凌桥股份自成立以来,与自来水公司的结算价一直保持在1.3元左右1吨。两家上市公司的水价都高于自来水公司的零售水价。由此造成水厂赚钱,自来水公司亏损。而水厂赚的钱,全都进了股东的腰包。换个角度说,政府给自来水公司的亏损补贴,实际上部分给了属于少数人的股东。

财政补贴沉淀在公益企业

不管是自来水厂,还是煤气厂,大多由政府投资,项目完成后,以行政划拨方式交给企业。企业的财务制度规定,从营业收入中提取固定资产折旧费,为以后的设备改造筹集资金。

总投资12亿元、1997年建成的上海石洞口煤气厂,一年提取固定资产折旧费1亿元。这家以重油、轻油为生产原料的煤气厂,生产1立方米煤气的原料成本为0.66元,完全成本为1元左右,而上海民用煤气的销售价为0.9元1立方米。本身是亏损性生产,也就没有足够的利润支持折旧费。如此,其折旧费实际由财政补贴承担。

据有关方面的统计,1996年至1998年,上海市煤气公司共提取折旧费7亿余元。照理,这笔费用应用于企业改造。但实际运作中,企业改造费用仍靠国家投资,造成财政补贴的折旧费未被真正利用,而是沉淀在公益企业里。既然如此,公益企业就没必要提取固定资产折旧费,财政更不应变相支付公益企业固定资产折旧费。这两年财政对上海煤气行业的补贴为每年4亿元左右,若煤气公司将沉淀的7亿元折旧拿出来使用,就可在大约两年的时间内不需财政补贴。那么,折旧费沉淀在企业里又作如何处置的呢?据了解,一些企业将折旧费挪作他用,自谋福利,甚至借给他人使用,造成其流失。

财政补贴被重复投资

在上海,煤气已严重过剩,日供气能力达1000余万立方米,而日均需求量仅500余万平方米,即使春节最高峰时也仅800余万立方米。因此,前文提到的石洞口煤气厂,设计生产能力每日210万立方米,而1997年投产后,生产任务每日仅40万立方米,连设计能力的1/5都不到。

与石洞口煤气厂几乎同时建设的东海平湖油气田,去年12月每日供应天然气80万立方米,而需求量不足25万立方米。于是,有关方面就将天然气掺混为人工煤气。如此,使掺混煤气的制造成本大幅度提高,据浦东煤气制造公司成本情况显示,掺混煤气的生产成本高出一般煤气生产成本49%。显然,严重供大于求加剧了企业生产成本,也就进一步加剧煤气生产企业的亏损。

近年,煤气企业是上海公益行业中的亏损大户,以前每年财政补贴为4亿元,而政府给建委系统的财政补贴每年也不过4亿元。显然,若在石洞煤气厂与东海平湖油气田之间只上一个项目,上海的煤气就不会严重过剩,煤气行业的亏损就不会如此严重,财政补贴也就不需那么多。财政补贴的改革范例还是在上海,不同的财政补贴方式制造了不同的景象。

1996年前,上海人抱怨最大的公益企业是公交,政府最头疼的公益企业也是公交。老百姓对乘车难怨声载道,政府对每年拿出10亿多财政填公交亏损窟窿也感难以承受。从这一年起,上海对公交实施财政补贴方式的改革,同时打破公交垄断局面,提供适度竞争。在财政补贴中,政府将“填窟窿”改为“修路”。取消对公交企业亏损的补贴,切断企业躺在政府身上吃饭的依赖思想,在推动企业树立市场意识、竞争意识的同时,给予车辆更新的低息贷款,减免营业税、养路费等数项财税优惠政策,以此抵冲公交企业的政策性亏损。

如今,在上海的街头放眼望去,公交车多为豪华的双层车、漂亮的流线型空调车、方方正正的单接车,上海的公交线路已发展到1080多条,为改革前的3倍。方便、快捷、舒适是上海人对公交车的最新评价。据有关方面提供的数据,上海前3年的公交改革中,公交企业累计添置新车8300多辆,占全部营运车辆的55.33%,在更新车辆的20多亿元投资中,只有10%的资金由政府拨款。此外,政府通过减免税费6亿元左右,填平了公交企业的政策性亏损。上面的事实告诉人们两个概念。

其一,政府对公益企业亏损的财政补贴,钱是到了公益企业的账上,实际上是贴给老百姓的,但种种原因,老百姓并没有完全享受到财政补贴;其二,财政补贴也有一个效益问题,若每一笔财政补贴都贴在刀口上,贴得合理,就不需要那么多财政补贴,政府的压力就会减轻不少。所以,政府对公益企业的财政补贴方式需要改革。当然,这要与公益企业的体制、机制改革齐头并进,就像上海公交改革一样。

总而言之,公益企业合理地亏损,财政对其合理地补贴,此后,让消费者合理承担其亏损,老百姓应该不会有怨。最新的消息说,上海自来水行业在水价未提价的情况下,实现了扭亏为平。对老百姓来说,这无疑是个好消息。□