单位制向社区制的回归

华伟

中国城市社会控制方式的转型，在20世纪上半叶主要是从传统社区向法定社区（市政层级）演变，在20世纪下半叶则经历了一个否定之否定的过程，先是由以法定社区为主转向以单位体系为主，然后又开始由单位制向社区制回归。

1949年以后城市社区与单位的关系，大体上可分为三个阶段：50年代是第一阶段，在这个阶段中社区与单位齐头并进，法定社区（市政层级）从区一级延伸到街道一级，控制力大大加强；单位制度从党政军机关扩展到所有国营和集体性质的基层企事业法人，单位社会逐步形成。六七十年代是第二阶段，通过社区单位化和单位社区化的双向发展，单位社会进入全盛时期，法定社区沦落到城市社会的边缘地位。八九十年代是第三阶段，城市中的单位社会逐渐萎缩、瘫痪乃至濒于解体， 社区组织重振旗鼓、 面貌一新、 日益壮大， 开始向主导地位回归。

进入80年代以后，社区的概念重新获得确认并逐步被官方文献所采用。90年代初，政府主管部门正式提出了社区建设的思路。临近世纪之交的时候，随着单位社会的迅速瓦解，各项社区发展和社区工作陆续提上议事日程并取得了初步成效，社区建设愈来愈成为城市发展的重中之重。

一、法定社区组织的巩固和延伸

中共接管大城市后，宣布废除保甲制度，对基于保甲编成的区级建制进行了合并改组，并重新配备了行政干部。经过几次反复后,区的行政地位最终确定为一级政府。1949年6月17日《天津市人民政府关于变更区街组织的指示》说：根据“市级为城市工作之基本单位”与“警政合一”之原则，兹特决定“各区政府改组为区公所”。1950年8月北京市也制定了《区公所试行组织条例》。同年11月13日政务院公布的《大城市人民政府组织通则》则又将区公所改回为区政府，其第一条规定：区人民行使政权的机关为区人民代表大会（或代行其职权的区各界人民代表会议）和区人民政府。

中共对城市社会的掌控远远超过国民党统治时期，除进一步加强了区级组织外，更重要的是通过种种措施，将社会控制和市政管理深入到城市社会的最基层。

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在军事接管完成后，中共通过“镇反”等政治运动，对城市中所有的传统社区组织和民间势力进行了摧毁性的打击。以上海市卢湾区五里桥街道为例，在全街区38000余人中，有1324人被作为反革命分子和刑事犯罪分子逮捕，占居民总数的3.2％。当事人回忆：“记得有几次大搜捕、大扫荡，当天逮捕的犯人临时集中在……大厂房里，犯人坐在地上满满一屋子。” 这种强烈的冲击和震撼既能让人瞬时麻木，又具有深远持久的威慑力。

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中共对城市社区实施社会控制的重心是在街道。国民政府曾经试图在街坊一级建政，由于资源、时局和理念诸方面的原因，以失败而告终；而中共则成功地把自己在城市中的政权组织延伸至街道。尽管在最初几年中，各城市的市政当局各行其是，没有形成一个统一的模式。

在1954年以前，全国各城市的街道组织包括三种类型：一是设街政府，为城市基层政权，如武汉市、大连市、郑州市、太原市、兰州市、西宁市。二是设街公所或街道办事处，为市或市辖区的派出机构，如上海市、天津市，以及江西、湖南、广东、山西等省的一些城市。三是“警政合一”，在公安派出所内设行政干事或民政工作组，承担有关工作，如北京市、重庆市、成都市。 1954年12月31日，全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》，统一规定：10万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；10万人口以下5万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关；管辖区域一般应当同公安派出所的管辖区域相同；街道办事处共设专职干部3人至7人。

中共在50年代中期决定把基层政府建在市辖区而不是建在已有一定组织基础的街道，主要是出于向苏联学习的考虑。从理论上说，苏维埃制度是以生产单位为组织细胞而不是以基层社区为组织细胞；从实践上看，苏联把基层政权设在区级，中国便照猫画虎地也设在区级而不是街道。彭真在1953年6月8日写给毛泽东等的报告中谈了主管当局在此问题上的看法：“目前各城市的街道组织很不一致。在基层政权方面，除少数城市在公安派出所内设民政干事，领导居民工作外，有的城市在区人民政府之下，成立了街人民政府，并召开过街人民代表会议；有的城市在区人民政府下设立了街公所或街道办事处。……城市街道不需要再建立一级政权。因为城市的许多工作都是需要集中统一处理的，不宜分散进行，如街设街政府，就很容易政出多门。随着国家工业化和向社会主义的过渡，工人阶级以外的街道居民将日益减少，街政权将更不需要，更不应当建立。但由于我们现在的工业还很不发达，同时还处在向社会主义过渡的新民主主义社会阶段，即使在现在工业较发达的城市中，仍有很多不属工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民，这种人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。为了把街道居民逐步加以组织并逐渐使之就业或传业，为了减轻现在区政府和公安派出所的负担，在很多城市中除建立居民委员会外，还需要设立市或区人民政府的派出机关，我们的意见是设立街道办事处。”

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1949年底至1950年初，城市中的保甲组织撤销后，取而代之的是防护队、防盗队、居民组等名目不同的居民组织。1950年3月，天津市最早建立了称为居民委员会的组织。同期，武汉市部分街道建立了居民代表委员会和居民小组。在1952年开展的“民主建政”运动中，有些城市在街政府下设闾，有些城市由公安派出所按户籍段组织了各种不同的居民组织。有些城市成立了大型居民委员会，有些城市成立了小型居民委员会，有些城市仅有居民小组，有些城市并在居民小组之上还设有中心小组。

彭真在上面提到的报告中说，我们搜集了各城市的材料和意见加以研究后，认为街道居民委员会的组织是需要建立的。它的性质是群众自治组织，不是政权组织。居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作，但它在组织上并不是基层政权的“腿”，不应交付很多事情给它办。 1954年12月31日，全国人大常委会据此通过了《城市居民委员会组织条例》。到1956年，居民委员会在全国绝大多数城市普遍建立了起来。

彭真把居民委员会的性质定为“群众自治组织”，然而，居民委员会之所以能够比以往的闾邻、保甲组织更有活力，在社区控制上发挥了更大的作用，恰恰在于它具有“政权组织”的性质，充当了基层政权的“腿”，办了基层政权交付给它的很多事情，根本的原因是其经费来自国库。《城市居民委员会组织条例》规定：“居民委员会的公杂费和居民委员会委员的生活补助费，由省、直辖市的人民委员会统一拨发，标准由内务部另行规定。”1955年12月21日，内务部和财政部联合发文，对居民委员会委员的生活补助费做出具体规定，并进一步明确了：“居民委员会的经费，由省、自治区、直辖市人民政府统一拨发，在地方预算的行政管理费支出乡镇行政经费项下列支。” 在实际运作中，居民委员会的“行政管理”属性也就很清楚了。

二、单位制对社区的蚕食

单位制度源于根据地时期形成的对“党的革命队伍”的特殊管理体制。所谓“革命队伍”是以中共党员为核心的公职人员群体，根据地党群团体、军队、政府机构和公营企事业是“革命队伍”一元化组织的不同职能部分。“革命队伍”中的成员一律实行供给制，其范围逐渐扩展到衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各方面，依照个人职务和资历定出不同等级的供给标准。供给制使个人的私生活空间极其狭小，物质生活和精神生活都完全依赖于“公家”的分配，几乎没有任何选择的余地。 一个人只要参加“革命队伍”中任何一个单位，便成了“公家人”的一分子。

中共夺取全国政权后，在革命干部中实行多年的供给制逐步改成了工资制（毛泽东对此很不情愿，“大跃进”和“文革”时期曾两度想要恢复供给制），但由“公家”把“公家人”“包下来”的基本原则与精神，却通过单位制度的普及而得到进一步的发扬光大。为什么中共要把“革命队伍”中的一种特殊管理制度在全社会推广，路风作过以下的分析：⑴由于国家一方面尽力消灭市场关系并用行政手段控制资源的分配，另一方面又强迫企业承担起劳动者永久性就业和福利的责任，因而造成劳动者对就业场所的全面依附，其实质是个人对国家的依附。⑵决定新中国国家组织过程的政治结构和原则使法律没有成为国家管理社会的主要手段，因而在实现了公有制基础上被纳入行政组织结构的经济组织成为国家对社会进行直接行政管理的组织手段。⑶由于同样的原因，当在国家政治生活中居于绝对领导地位的党组织延伸到一切社会基层组织之后，劳动者的就业场所同时成为他们参与政治过程的主要场所。⑷对于个人来说，就业场所的党组织和行政当局不仅是劳动过程的管理者，而且在政治上和法律上都实际代表了党和政府。在社会生活受到国家行政权力全面控制的条件下，离开就业场所党政当局的认可和证明，个人的许多社会活动就无法进行（例如婚姻登记、户口登记、工作调动等等）。当社会上的各种就业场所逐一被纳入计划经济体系后，单位社会（亦称总体性社会）就形成了。

在单位社会中，身份制、单位制、行政制是三个相互关联的核心因素。 单位社会中的每一个城市居民都有自己的一份档案，档案上都列有成分一栏，成分为干部、工人、军人和学生的属于单位体制内的一员，其他成分的城市居民则被打入另册。根据彭真的观点，街道办事处所管辖的“工人阶级以外的街道居民将日益减少”，在1953年，这种人口在有的城市中还占到60％，而在“三大改造”和“大跃进”运动之后，在单位体制以外的城市就业人口已经所剩无几。这样一来，城市法定社区组织的作用与单位组织体系相比，就越来越微不足道了。

三、社区单位化

50年代末至60年代初，在“大跃进”高潮中，中共曾尝试在城市社区中也建立政社合一的人民公社组织。

1958年12月10日中共八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》指出：人民公社在城市中也在开始进行一些试验。城市中的人民公社，将来也会以适合城市特点的形式，成为改造旧城市和建设社会主义新城市的工具，成为生产、交换、分配和人民生活福利的统一组织者，成为工农商学兵相结合和政社合一的社会组织。1960年3月9日，中共中央下发《关于城市人民公社问题的批示》，批示称：中央认为对于城市人民公社的组织试验和推广，应当采取积极的态度。

天津市河北区鸿顺里街道率先成立了全国第一个城市人民公社。自1958年6月至1960年3月底，全国25个省、市、自治区共建立598个城市人民公社，公社人口达1800多万，其中河南省各市的公社人口占城市总人口的90％以上，黑龙江省占98％。 大多数城市人民公社建在街道一级，少数城市建在区一级。例如，天津将103个街道办事处合并改建为52个城市人民公社。武汉市将市辖区改为城市人民公社，若干街道办事处合并为一个分社，若干居民委员会合并为一个管理区。 上述中央批示转发的哈尔滨市香坊人民公社的情况也是建在区一级，下设管理区和居委会。公社党委会和公社委员会是在原香坊区委和区人委的基础上，吸收了几个国营大厂的领导人组成的。有关该公社情况的报告起草人认为，城市人民公社的首要作用是在辖区内组织生产大协作，其次是发展社办工业和集体生活福利事业。 然而，当时的街道办事处的行政级别只是科级，市辖区的绝大部分也不过是处级，而辖区内的国营大企业不乏厅局级单位，街道和区级领导机关根本无法对其协调，某一个“条条”上的企业领导人也无法支配和指挥另一个“条条”上的同级别企业，让城市人民公社在辖区内“组织生产大协作”是完全不切实际的，因此很快便放弃了。

同年5月11日，中共中央批转了《北京市委关于城市人民公社工作问题的报告》，指出：北京市委的报告对目前正在发展城市人民公社的地区有普遍指导意义。报告中提出的先组织生产，后组织生活；政社合一迟一步正式提出；暂不和大工厂、机关、学校合并组织等，都是重要的步骤和政策问题，希望各地认真研究。 至此，城市人民公社的主要任务便明确为组织职工家属和其他闲散人员参加生产和福利事业。北京市委当时提出的口号是“变消费城市为生产城市”，要求实现“人人都劳动，户户无闲人”。

组织城市人民公社，就是要消灭城市社区中残存的单位体系外的一些死角，使城市社会彻底单位化。在“大跃进”高潮中，城市人民公社通过实行党的一元化领导，大量兴建社办企事业，组织家庭妇女就业，使街道居民也跻身于单位体系之中。而且，城市人民公社与农村人民公社一样，还是政社合一的社会组织。

上海市五里桥街道于1958年12月建立党支部，1960年建立党委，随着街道党委—居委会党支部组织网络的形成，1960年4月开始试办城市人民公社，专职干部增加到39人（包括党委办公室7人）。1960年，北京市将小学、幼儿园、副食店、地段医院等由区下放到城市人民公社管理，公社自己也兴办了一批工厂、食堂、服务所、托儿所。公社的行政干部由街道办事处时期的7人增至70～80人。公社党委下设党办、组织部、宣传部、监委、团委、妇联，公社委员会下设工业办、财贸办、城管卫生办、行政办，从这些设置可以看出，街道在转为公社的同时已经从区政府派出机构变成了基层政府机构。“大跃进”失败后，各地的城市人民公社于1962年先后撤销，下放的和社办的企事业绝大部分都收归区属，重新恢复的街道办事处也再次明确是派出机构，街道社区的单位化转型半途而废。在单位社会中，所有的单位均隶属于“条条”和“块块”，但以前者为主要隶属关系。中央政府的“条条”是各部委及其主管的企事业单位，省、市、自治区政府的“条条”是各厅局及其主管的企事业单位，市政府的“条条”是各委办局及其主管的企事业单位。本来，市辖区和街道两级是以抓“块块”工作为主的；但在“大跃进”运动之后，区政府分别接受了下放的市属企事业单位和上抽的街道办企事业单位，也建立起自己的“条条”，并把区属各单位的工作放在远比街道工作更重要的位置上。这样一来，只有街道办事处没有自己的直属单位，只能把所辖居民委员会的社区管理作为自己的主要职责。

四、单位社区化

“单位社区化”有两层意思：一是单位和社区在城市地理空间上的重叠，二是通常所说的“单位办社会”，用单位的多元化功能取代了社区功能。

吴缚龙认为，中国城市社区可以分为四类：传统式街坊社区、单一式单位社区、混合式综合社区、演替式城乡边缘社区。 后两类社区在80年代以后才成气候，第一类社区是历来就有的，60年代和70年代主要发展的是单一式单位社区。

单一式单位社区（居民区）的形成最初是受前苏联的影响。1957年5月，全国设计工作会议要求：“今后尽量利用中等城市，有些城市考虑只放一两个工厂，这样不仅分布均匀一些，而且可以不必急于进行城市规划和规模大的城市建设。” 后来又提倡大庆的“干打垒”精神，让单位因陋就简地自行解决职工居住问题，并代行城市政府的规划和建设职能。单位与城市社区在空间上的重叠，大至整个市区（例如大庆石油管理局和大庆市、铜川矿务局和铜川市），中至市辖区，小至街道办事处和居民委员会辖区。由于大庆石油管理局是副省部级单位，大庆市只是地级市，前者在很长一个时期中把后者视为自己的一个主管后勤工作的职能部门。在一些大型企业中甚至设有公安分局和派出所，直接行使社区政府的治安管理职能。更多的企业中设有家属委员会机构（简称家委会），在单位居住区中行使类似于居委会的职能，与居委会同样列入街道办事处的隶属序列；不同之处在于，居委会干部从街道领取补贴，家委会干部则通常是企事业单位的正式干部。

政府把所有的社会资源集中到自己手中，这样就断绝了社区自行发展的可能性；而政府又把自己掌握的资金最大限度地投入了直接生产部门，极不愿意向城市基础建设和生活福利事业投资，这就必然要导致“单位办社会”，以填补“政府空位”。本来应当由社区承担而在中国的单位社会中由单位承担起来的职能主要包括：职工住房、各种生活福利、养老保险、医疗保险和卫生防疫、托幼机构、子弟小学、班车服务等。

根据李路路等研究，在住房制度改革以前，城镇住房投资90％以上由各级政府解决，但由政府房管部门直接管理的公房不到25％，75％以上都已分配到各个单位管辖；即使直属房管部门的住房，由于历史原因，实际上也已由单位自行调配，其搬迁空出来的房子通常由本单位的人填补，无须房管部门过问。 根据1951年制定的《劳动保险条例》，职工的社会保险包括养老保险、医疗保险、工伤保险和女工生育保险，实行劳动保险基金制，由企业缴纳保险金，由独立于企业外的工会主办，基金的30％由全国总工会掌握用于全国或地区性调剂，70％由企业留作直接支付。而1969年2月财政部军管会《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》规定：“国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险基金”，“企业的退休职工、长期病号和其他劳保开支，改在企业营业外列支”。 这样一改，社会保险就变质为单位保险。

“文化大革命”进一步强化了单位社会，城市社区组织更趋削弱。大规模的知识青年上山下乡和城镇闲散人员下放农村运动，使社区组织失去了大部分管辖对象。街道办事处和党委也被“造反”和“夺权”，基本上陷于瘫痪。上海五里桥街道仅留3人处理日常事务，新成立的权力机构街道“革命委员会”相继被造反派、工宣队、民兵营和军队把持，而且时间都不长，主要工作已由对居民事务和经济事务的管理转向开展接连不断的政治运动，如“斗批改”、“大批判”，以及动员居民到农村安家落户，动员知识青年上山下乡等。按朱健刚的说法：“革委会虽然名义上管理整个街区，但实际上无论从政策资源和人力资源上都已经失去对整个街区的制度化权力的控制，在‘抓革命的过程中，街区的权力伴随着街区内大部分事务的转移转向了单位内部，街区权力在单位之外呈现出几近真空的状态。”

五、单位社会的萎缩

“文化大革命”结束后，街道“革命委员会”被撤销。1979年7月1日通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，重新确定了街道办事处的性质，1980年1月8日，人大常委会确认《城市街道办事处组织条例》继续有效。在此前后的一段时间里，城市社区组织的作用开始显现出来。例如，1980～1982年间，有5万多赴新疆生产建设兵团的上海知识青年返沪，成群结队到市委、市政府请愿，高峰时期少则三四千人，多时达到九千余人，一时给市委、市政府造成很大压力，主要靠街道办事处和居民委员会干部走家串户，做家长工作，再通过家长做知识青年的工作，才缓解了这一社会问题。

在城市社区重新获得活力的同时，单位受到了两种不同趋势的推动，一种趋势令单位相对独立于国家，使其在社会生活中发挥更加重要的作用；另一种趋势令个人相对独立于单位，使单位的覆盖面和功能减少。总的说来，单位社会是在逐渐萎缩，并已濒于解体。李路路指出：改革开放以来中国社会结构变化的双重奏表现为，传统体制内的制度化规则变化强化了人对单位的依附，传统体制外的变革则不断冲击着单位制在全社会的垄断和优势地位。单位社会内部出现了以下的变化：⑴单位对国家的依赖性、服从性有所减弱，自主性有了较大增强。⑵单位之间的收入和资源占有情况的差距迅速扩大，有的还表现得极为明显。⑶虽然个人有了较大的流动权力和自由选择的自主权，但是，在很多方面个人实际上更加依赖自己的单位。在社会差距越来越大，而且这种差距在很大程度上是以单位为边界时，单位就具有了更为重要的意义，例如住房、收入和福利等对个人来说是至关重要的社会资源。

60年代初曾经中断的社区单位化趋向，在80年代获得了新的推动力。为了安置回城知识青年，几乎所有的街道办事处都办起了合作联社。街道再次创办了大批集体企业，街道经济成为街道工作正常运转和事业发展的重要财源。以杭州市下城区武林街道为例，1991年区财政拨给街道行政事业费24.46万元，实际支出97万元，街道自补72.54万元，占74.28％。1989年12月修订的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，新增了“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业”的条款。这样一来，在国家部委直属、省属、市属、区属企事业单位外，又出现了街（街道办事处）属和委（居民委员会）属企事业单位。

在单位社会巩固和扩展自身的同时，它也持续受到一波比一波更强烈的冲击与震撼。第一波是单位体制外组织的萌生，第二波是单位成员向体制外流失，第三波是单位职能向社区的转移，第四波是单位自身大量破产、改制，导致单位社会的最终解体。

70年代末、80年代初，上千万知识青年返回城市，60年代中期的婴儿潮也陆续进入就业年龄，使政府面临严重的就业压力，原有的单位体制根本无法将其全部容纳。迫于形势，国家放弃和部分放弃了一些社会资源的独占和直接支配，因而体制外的“自由流动资源”产生和发展起来。个体、私营、中外合资、外资独资企业从无到有、从小到大地发展壮大，与国有和集体企业已经三分天下。显然，在体制外企业中是无法克隆单位制的所有特征的。

由于体制外企业比国有和集体单位更具活力，提供了更多的个人发展机会，工资待遇也更高，因而对后者的成员产生了巨大的吸引力。人力资源的流动主要包括两类，一类是直接跳槽、辞职下海，另一类是“身在曹营心在汉”，在体制外从事第二职业。这两种类型的人员流动通常都伴随着技术专利、诀窍和其他有形无形资产的泄溢。精英人才大量向体制外流失，老弱病残则滞留在单位内享受劳保和福利，使单位背上越来越沉重的包袱。此外，每年有几百万的退休职工从单位回归社区，这种自然减员也使单位的社会人口覆盖面下降，控制能力减弱。

以往，单位同时兼有生产职能、职工生活职能及大量社会政治职能，是一个职能和设施相对完备的、能满足其成员各方面需要的社会复合体。单位的多元化职能形成了对城市社区内部分化和一体化趋势发展的严重障碍，单位缺乏对社区的认同感，社区也因之缺乏整合效应，使社区的发展活力降低。在改革进程中，“单位办社会”已被完全否定，许多过去的单位职能正在向社区移交。其中最重要的两项改革措施是：住房商品化和重建社会保障体系。劳动和社会保障部副部长王东进最近透露，截止1999年10月底，全国参加养老保险的职工已达到9325万人，比去年底增加849万人；退休人员增加到2896万人；总计达到了1.22亿人。 上海、北京等老龄化程度较高的城市，离退休人员均已达到200多万人。 一旦退休金发放全部从单位移交社区，将会使退休职工与原单位的关系完全断绝，而使社区组织得到相应的扩充与完善。

到90年代中后期，大批国有企业陷入困境，亏损面超过一半，许多企业资不抵债，事实上已经破产，失业和“下岗”职工多达上千万，由国家“包下来”、“管起来”的单位体制再也无法延续下去了。官方不得不先后提出“抓大放小”、“有进有退”、“有所为有所不为”的口号，鼓励国有企业破产、转制、变卖。一方面是民营企事业的蓬勃兴起，另一方面是国营企事业的“非单位化”和成建制地撤销，单位社会的逐渐萎缩和彻底瓦解就只是一个时间的问题了。

六、社区建设任务的提出

早在30年代初，吴文藻等就将社区概念引入中国的社会学研究，社区研究随即成为中国社会学的主流。1952年院系调整取消社会学后，社区以及社区发展也就不再被人提及，使中国在其后几十年中与这方面的世界潮流完全隔绝。1979年中国社会学恢复后，费孝通等再次推动了城乡社区研究以及社区概念的普及。

80年代初，民政部门提出“社会福利社会办”的口号，开始与“社会福利单位办”的模式分道扬镳。 1986年，北京市民政局制定了《北京市发展社区福利网络三年规划》。1987年9月，民政部在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会，对社区服务的内涵作了定义，提出了社区服务的发展方向。这样，社区概念逐渐被政府部门、各级领导人和全社会广泛应用。

1991年5月31日，当时的民政部长崔乃夫在听取基层政权建设司汇报工作时指出，基层组织建设应着重抓好社区建设。7月5日，他在中国社会工作者协会成立大会上致词，再次强调要“重视社区建设”。1992年10月，中国基层政权建设研究会在杭州市下城区召开了“全国城市社区建设理论研讨会”。自此以后，“社区服务”的提法进一步延伸扩展为“社区建设”，社区建设基本上就相当于国际上所流行的社区发展概念。

1999年初，民政部在全国选择北京市西城区、南京市鼓楼区、杭州市下城区等8城市的9个区为城市社区建设实验区。有关人士指出，这是对城市基层管理进行改革的重要举措。民政部基层政权建设司也已改名为基层政权和社区建设司。

在90年代，社区服务和社区建设受到朝野各界的普遍关注，成为中国社会发展的重要议题，乃是人口、家庭和社会结构的变化使然。

中国正在迅速地走向老龄化社会。1982年人口普查，60岁及以上人口占总人口的7.6％； 1995年全国1％人口抽样调查，60岁及以上人口占总人口的10.2％；65岁及以上人口的占6.7％。城市尤其是大城市的老龄化问题更为突出，1995年时，60岁及以上城市人口约占全国城市总人口12％，上海市65岁及以上人口就已接近全市人口12％。据上海市和北京市的调查，需要照料的老人约占老人总数的13％左右。 从另一方面看，中国的家庭结构正在趋于小型化，家庭户均人口1982年为4.41，1990年为3.96，1996年更减至3.7，而且核心家庭的比例已接近75％。 独生子女政策的长期实施势必会出现“4—2—1”模式，一对夫妇照顾4位老人和1个孩子，难免顾此失彼、手忙脚乱。与家庭小型化同时出现的是住宅单元化和商品化，过去几户至十几户共住四合院式的住宅越来越少见，邻居之间由于不再是一个单位的同事而彼此陌生化。这种种变化使得传统的家庭照顾和邻里照顾日益成为不可能，社区照顾和社区服务成为不可缺少的替代方式。

单位体制逐渐解体后，原来“单位办社会”所负担的多元化职能必然要回归社区。据朱健刚调查，在企业改制过程中，从单位溢出转移街道的社会功能就有30多项。 与此同时，单位体制外的社会空间急剧膨胀，个体户、私营企业都需要社区来管理，外来民工、流动人口更给社区工作带来许多新的难题。城市化进程的加深与市民生活水平的提高，也向增强社区功能提出了新的要求。大量的旧区改造、新区建设和城市文明观念的传播，需要社区组织对市民进行广泛社会动员。市民物质生活水平的提高，要求提高社区生活质量，满足市民对社区安全、社区服务以及社区环境的需求。市民的阶层分化和贫富差距拉大，要求社区关注都市贫困问题，发挥社区中各方面力量来救济穷人、伤残人和有特殊困难的人群。 社区发展已经成为人们无法回避的挑战。

七、社区发展新动向

在过去的十年里，中国城市社区发展取得了长足的进步。这里着重考察社区服务、社区教育、社区治安、社区医疗卫生和社区保障这几个方面的新进展。

1鄙缜服务

民政部长多吉才让在1994年12月召开的“全国社区服务经验交流会议”上指出：社区服务业主要由社区福利服务业和便民利民服务业组成，其主要服务内容是：面向老年人、残疾人、优抚对象提供社会福利服务；面向社区居民提供便民利民服务；面向社区企事业单位和机关团体，开展双向服务。 面向特殊人群的社区服务也叫社区照顾服务，面向社区全体成员和法人机构的社区服务也叫社区发展服务。

社区照顾服务在改革前一直是民政部门的职责，但在1983年4月召开的全国第八次民政工作会议提出社会福利事业“国家可以办，社会团体可以办，工厂机关可以办，街道可以办，家庭也可以办” 的思路后，社会力量开始介入。80年代中期，北京市就提出了街道建立“一厂（福利工厂），一院（敬老院），一所（伤残儿童寄托所），四站（老年人活动站、精神病人工疗站、老年人综合服务站、烈军属服务站）社会福利网络”的要求。 进入90年代后，为老年人服务的敬老院、老年人公寓、康乐家园和为少年儿童服务的托儿所、幼儿园、小学生午餐点（小饭桌）等，有许多已经是民办经济实体。

社区发展服务主要包括5个系列：⑴社区公益服务系列，如“保洁、保绿”等；⑵文化体育服务系列，如文娱设施、图书馆（室）、体育锻炼场所等；⑶居民生活服务系列，如便民小吃店、食品杂物店、洗衣店、理发店、家用电器修理点、修鞋点、自行车集中看放点、电话传呼点、供奶站等；⑷家务劳动服务系列，如家庭保姆介绍、代买菜、洗衣、打扫卫生、送煤（气）上门、看护病人等；以及以及新近发展起来的⑸社区中介服务，如婚姻介绍服务、法律服务、“社区综合服务呼叫网络” ——通过呼叫计算机主机和终端机与家庭中的电话联网，形成信息网络系统，服务内容包括包括家政、维修、票务、治安、医疗等。政府已在社区发展服务方面投入了很多的精力和资金，但今后主要还是民营经济和民间社团大有作为的一个领域。

目前民政部门在发展社区服务方面的重点工作是成立社区服务中心。据民政部统计，截至1997年底，全国已建成区级社区服务中心745个，街道社区服务中心3385个（街道总数是5678个），居委会社区服务站（分中心）435427个；按照《民政事业发展“九五”计划和2010年远景目标》，计划到2000年建成社区服务中心7000个，2010年达到1.4万个。 属于民政系统管辖和统计范围内的社区服务人员，截至1997年底，全国有专职服务人员575130人，其中专业技术人员和专业管理人员203716人；兼职服务人员604560人；社区服务志愿者5476790人。

社区服务业的市场就业潜力巨大，是今后加快城市化的一个重要发展方向。据国家统计局北京美兰德信息公司1998年6月在北京、上海、广州、成都、西安、沈阳和青岛7城市的抽样调查，需要家电维修、上门送保、家庭保洁、家庭教师等17项服务的家庭占家庭总数的70％，仅7城市中就有707万个以上的家庭对社区服务有较强的需求，而且一个家庭往往需要多种服务，累计可以提供2000万个临时就业机会，目前的空缺超过1100万个。依次类推，全国数百个城市所需要的社区服务，将会提供十分广阔的就业新空间。

2鄙缜教育

社区教育在中国的兴起则是以80年代中期上海开始出现社区教育委员会为标志的。1986年8月，普陀区真如中学在全市率先创立了“社会教育委员会”。1988年3月，闸北区新疆路街道和彭浦新村街道分别成立了由街道牵头的“街道社区教育委员会”；4月，长宁区成立了区一级社区教育委员会和11个街道、镇的社区教育委员会，形成了区、街道两级开展社区教育的格局。至1990年5月，上海市所有的区和140多个街道（镇）都建立了社区教育委员会。

国人对于社区教育的认识，大体上跨越了三个台阶。第一个层次的认识可以《一种新型教育模式的探索》一文为代表：“所谓社会教育是以一个街道（镇）、一个区为范围，成立社区教育委员会，将这个社区内的机关、企业、学校等组织起来，共同来关心青少年的教育并支持社区内的各类学校，为他们提供多种帮助，而学校则发挥自己的智力优势，积极参加社区内的精神文明建设，实行双向服务，起到既办好学校，又服务于社会的作用的新型教育模式。”主要着眼点是社区和学校的“精神文明建设”，实现“学校、家庭、社会德育一体化”，以及动员社区内的厂矿企业、事业单位、社会团体和个人“捐资助学、集资办学”。

第二个层次的认识是把社区教育理解为面向社区内所有人的社会教育、职业教育和终身教育，重点是正规教育体制以外的各种教育方式。1993年3月，普陀区东新村街道举办了上海市第一所社区学院；1994年3月，长宁区周家桥街道创办了第一所“外来人口学校”；5月，徐汇区成立了“个体户家长学校”；6月，南市区小东门街道建立了“街道社区教育中心”。这些教育机构面向社区全体成员，在办学方向上是培养社区发展需要的应用性人才；在教学内容上是多重性的综合教育，具有兼容普教、成教、职教的性质；在经费来源上不依赖政府拨款，主要依靠创办经济实体、社会赞助和部分有偿教育；在管理体制上实行校务委员会领导，校务委员会成员全部在本社区内的知名人士中推选；充分利用社区内已有的智力资源和教学设施，开展社会化教育工作。 至于社区老年人学校、老年大学一类的终身教育机构，正在几乎所有的城市中蓬勃发展。

第三个层次的认识是把正规基础教育体制也纳入社区化管理的轨道。1998年初，北京市朝阳区进行了基础教育社区化改革试点，八里庄、六里屯地区原有的8所中小学重新组合，建立了东方德才学校。该校包括四个小学部、两个初中部、一个高中部和一座社区教育中心。小学、初中教育合一，原有两所中学并入新学校后，干部、教职工减少25人，全年减少人员经费22万元，全部用于教育设施建设。 1999年11月，北京市西城区月坛街道的10所公立学校和1所民办学校组成月坛社区小学教育集团，实行资源共享、横向交流的合作方式。社区内各小学将联手建立学校管理研究中心、教科研研究中心、教育活动协作中心、现代教育技术研究中心。教育集团还计划用1至3年的时间建立绿色教育中心、科技活动中心、体育活动中心、教师活动中心等9个中心，中心不仅面向社区全体学生还面向全体居民。此举旨在淡化学校边界，打破资源分割局面；依托社区、服务社区，打开校内校外教育壁垒；在提高学校教育质量的同时提高社区的全员素质。

但从全国范围来说，社区教育目前还没有覆盖到基础教育这一块。基础教育基本上是与社区脱节的，搞得好的地方也不过刚刚开始实行“校务公开”。日本的学区和基层社区是重叠在一起的。美国的学区是一种专门设立的地方行政区划，由选民直接选举学区领导成员，负责监督管理区内各基础教育机构的工作，也就是说，基础教育体制完全是社区化的。近来，美国还把社区化管理原则落实到每一个学校，在芝加哥市，每个公立学校都是由一个委员会来管理的，委员会的成员有6名由家长选出的代表，2名社区居民选出的代表，2名教职员工选出的代表再加上校长。委员会行使类似董事会的职能，它雇用校长（订一份任期4年看业绩表现的合同），制定学校工作改进计划，制定学校预算并使之符合学校工作改进计划的要求。 显然，中国的社区教育还有很长的路要走。

3鄙缜治安

中国的警察制度主要借鉴日本，一贯注重社区治安，在这方面也有许多独到的经验。进入90年代后，中国警方在实践中探索创新的同时，适当吸取发达国家警察机关对街区治安控制的经验，目前已基本确立城市社区警务的基本构架：以指挥中心为龙头，以110报警服务台为纽带，以派出所为基础，以治安卡点和群众治保为辅助，统一指挥，信息共享，各警种配合，快速反应的动态控制体系。

哈尔滨市建立了称为“3113”制的新型社区警务体制，即把三个派出所辖区划分为一个警务区，在每一个警务区设立一个刑警中队和巡警中队，由户籍警、刑警、巡警“三警”共同承担确保社区安全的责任。这一体制的主要特征是将刑警和巡警从区公安分局向社区层面下放，在警务区的范围内形成侦破、防范和管理、治安巡逻控制的综合能力。哈尔滨市共设立了33个警务社区，社区警力比改革前增加了32.3％。在1998年6月于吉林市召开的全国派出所工作改革经验交流会上，哈尔滨市的社区警务体制得到公安部认可，并准备在全国范围内推广。

提高公安派出所的效能是加强社区治安的基础，落实责任区民警责任制则是派出所改革的核心。1998年，吉林市公安局依据刑事发案、行业场所、企事业单位和实有人口多少的不同情况，将派出所和责任区划分为治安复杂、比较复杂、比较平稳三种类型，确定了不同类型责任区的管辖实有人口标准，将全市184个派出所划分为1234个责任区，其中市区派出所划分622个责任区，比改革前增加了295个。在此基础上，再将市区两级公安机关精简的275名干部和市里增编的80名民警以及分配到市局的军转干部、大中专毕业生充实到派出所，使市区派出所警力增加了19.1％，从而保证了“一（责任）区一警”。同时，按照属地管理原则，将市区两级治安部门直管的262家企事业单位下放了260家，使派出所管人、管事、管地相结合，责、权、利相统一。通过责任区民警动员和组织，在全市建立起4支群防队伍：一支是2945人的专职有偿治安联防队，一支是1987人的厂街治安联防队，一支是4528人的“三老义务巡逻队”，一支是1332人的行业场所保安员队伍，群防力量比改革前增加了41％。

派出所的警务工作，本来只对区公安分局负责，与街道办事处无直接隶属关系。上海市于1990年成立中共街道党工委后，派出所所长成为党工委的成员；实行“两级政府，三级管理”体制后，警署署长（派出所改组为警署）又成为街道社会治安综合治理委员会的成员，其工作考核须由街道党政领导会签，这些组织措施必然促使派出所（警署）的工作向着社区治安的方向倾斜。

4鄙缜医疗卫生

1977年，世界卫生组织（WHO）通过了“2000年人人享有卫生保健”的目标，次年又提出“实现这个目标的基本途径是初级卫生保健”。世界卫生组织认为，居民80％以上的健康问题可以在基层社区解决。 与发达国家自觉重新找回社区医生不同，中国在社区医疗卫生方面的尝试，最初是被逼出来的。自80年代以来，大城市中的基层医疗机构就面临着严重的生存危机。北京市宣武区的一次居民卫生需求表明，这个区3个部、市级大医院的门诊量，已经占去全区418家医疗机构门诊量的一半多；所有的街道医院都日益门庭冷落，每个医务人员的日门诊量平均只有4人次；许多企事业单位的医务所更是形同虚设。有鉴于此，1996年2月的全国卫生工作会议把开展社区卫生服务定为卫生改革的重要内容。此前，天津、上海、北京、山东、哈尔滨、深圳、保定、攀枝花等省市已经开展了这方面的试点，其中山东省济南市这一工作动手较早，进展较快。

济南市比较规范地开展社区卫生工作，是从1995年开始的，市卫生系统提出了社区卫生服务的“六个确定”。包括确定服务模式：以居民个人为中心，以家庭为单位，以社区为范围，实行集预防、保健、医疗、康复、健康教育“五位一体”综合功能的基本卫生服务；确定服务载体：依托原有的街道居委会医疗预防保健网为，以一、二级医院为主体，三级医院和预防保健机构为指导，建设社区卫生服务网络，在街道设立社区卫生服务中心，在居委会设立社区卫生服务站，原则上每1500～2000人配备一名全科医生、半个或一个护士；确定服务方法：以社区卫生服务中心和服务站为联络点，分片包干，服务到人，实行全方位、连续性健康服务，联络点上的服务与随叫随到的入户服务相结合，逐步扩大比较稳定的与家庭或个人的保健合同关系。

1996年7月，天津市委、市政府在全国率先作出《关于发展社区卫生服务的决定》，将社区卫生服务纳入市、区社会经济发展整体规划和文明小区建设规划，列为各级领导干部任期内政绩考核的重要内容。1998年10月，中央精神文明建设指导委员会办公室、卫生部等在天津联合召开“发展社区卫生服务，树立行业文明新风”现场经验交流会。此时，天津市已形成以公立一级医院为主体的社区卫生服务站、团队组合、社会参与三种类型并存的社区卫生服务网络，设有全科医疗站和其他社区卫生服务方式的居委会达1185个，占全市居委会的72％；设全科医疗站132个，投入医生1323人；已建立健康档案的家庭92万余户，居民229万多人；签订家庭保健合同23570户。一个家庭每年只要交10元钱，与社区卫生服务签订保健合同，就能得到便民、优质、廉价的服务。

卫生部提出的发展社区卫生服务的总体目标是：到2000年，基本完成社区卫生服务的试点和扩大试点；2005年，各地基本建立起社区卫生服务体系框架；2010年，在全国建成完整的社区卫生服务体系。 从全国范围来说，目前城市社区卫生服务的覆盖面还很小，这主要是因为以单位为主体的医疗保险制度改革严重滞后。

5鄙缜保障

包括养老保险、医疗保险在内的社会保障制度从单位转向社区的改革方向已经确定，但具体措施尚未或刚刚起步，各地区各城市的进度不一，差别很大。

1998年，上海市采取两项养老保险制度的改革措施，一是养老金结算办法由差额结算过渡到全额结算、全额拨付，实行收支两条线；二是养老金发放由单位发放改成社区发放。上海市劳动和社会保障部门计划用三年时间，通过建立和健全具有社会保障待遇发放、各类政策和帐户查询、各项业务代理代办及特殊困难人群的优抚帮困等多项功能的服务网络，初步构建起全方位、一体化的市—区县—街道三级社会保障社会化管理体系，在全市离退休人员中基本实现养老金的社区发放。

截止1999年6月底，全国实行养老金社会化发放的离退休人员有1039万人，社会化发放率为36.65％，社会化发放率达到50％以上的省份只有8个。劳动和社会保障部要求到2000年底，全国离退休人员养老金社会化发放率达到80％以上。目前企业养老保险基金差额缴拨的做法还比较普遍，有的地区名为全额征缴，实际上把企业缴费在帐上走一圈仍返还给企业，由企业发放养老金；有的实行个人帐户后，仍由企业管理、记录，社保机构未能真正负起养老金发放的责任。 问题的症结在于，社会保险机构尚未在社区一级建立和健全起来，从单位化管理向社区化管理的转型还远未完成。

八、街道管理体制改革

随着城市街道办事处辖区范围内各项社区职能的蓬勃发展，原来的街道管理体制越来越显得与之不相适应。1985年10月，上海市选择黄浦区广东路街道等3 个街道为试点，开始进行街道管理体制改革。1995年5月，上海市又在10个区的10个街道开始进行“两级政府，三级管理”的试点。此外，北京、济南、南京、杭州、西安、成都、重庆、哈尔滨等城市也紧随其后，在80年代和90年代分别进行了一轮或两轮不同程度上的街道管理体制改革。 街政改革的主要内容是：打破条块分割，向街道下放权力；建立街道财政；开展社区共建；面向社区发展调整党群社团的组织与功能。

1毕蚪值婪湃

根据1954年颁布的《城市街道办事处条例》，街道办事处只有三项任务：⑴办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；⑵指导居民委员会的工作；⑶反映居民的意见和要求。在街道范围内的其他政府工作，是由市和市辖区的派出机构通过“条条”来施行的。在五六十年代，街道范围内属于“条条”管理的机构主要是“三所一场一院”：粮管所、房管所、派出所、菜场和地段医院。到80年代，增加了工商所和环卫所，“三所”变成了“五所”。但工商所起初并没有完全按地域划分，而是按专业划分，区工商行政管理局下辖三类所：个体所、企业所和市场所，其行政权力由区工商局直接授予，街道只负责对辖区内工商所给予支持和配合。此外，还有司法助理和计划生育专干，他们在街道工作，但人、财、物和业务管理都由区的有关部门垂直领导，街道无权过问。

80年代中期，首轮街政改革时下放到街道的权力包括：⑴必要的行政领导权。街道辖区内的“五所一场一院”等机构实行“条块结合”的双重领导体制；⑵监督、检查、制约权。街道辖区内的一切企事业单位在安全、消防、计划生育、市容、卫生等地区性的工作方面，接受街道的监督和检查；与居民生活有密切关系的商业网点和幼托等公益福利设施的撤并、开歇、迁转要事先征得街道同意；辖区内的城市规划编制和改建方案要听取街道的意见；⑶执法权。辖区内的各种违法违章事件，街道有权责成有关执法机关进行处理和必要的处罚。

90年代中期，上海市明确规定街道是市政“三级管理”中的一级，进一步授予街道下列权限：⑴部分城区规划的参与权；⑵分级管理权，对依已有法规可管理的事项，实现条块分别放权，明确责任；⑶综合协调权，凡专业性强的管理事项，由职能部门直接下放给条块中的机构管理，接受街道统一协商，如公安治安、户籍管理，工商市场管理等；⑷属地管理权，街道可以对政策稳定、管理要求明确的事项实施直接管理，如环境卫生、社会救济、社会就业、计划生育、粮籍管理等。

北京市从1999年开始实施新的街道管理体制，主要的改革措施可概括为“一收二放”。“一收”是回收街道企业经营权。街道办事处与街办经济实体脱钩，街道干部统一吃“皇粮”，街道经费全部由财政拨款。“二放”是下放综合管理权和专业管理权。街道辖区内的环境卫生、园林绿化、违章建筑、无照商贩、违法占路等现象的执法管理将由街道负责，对辖区内的施工扰民、污染源处理街道有监督检查权。市容、房管等原来实行双重管理的部门改由街道直接管理；公安、工商、税务等实行垂直领导的部门，其工作接受街道统一部署协调，负责人任免必须征求街道意见。今后逐步做到街道与专业部门的站所对应设置，健全和完善以派出所为主要承办机构的治安防范体系，以工商所、税务所为主要承办机构的市场秩序管理体系，以环卫、园林、房管、规划等部门为主要承办机构的市政监察体系，以民政、劳动等部门为主要承办机构的社区社会化服务体系，而由街道办事处总揽全局，以总负责人的身份来指挥这些体系发挥作用。

2苯立街道财政

街道一级设立财政，在80年代中期就已提出设想并进行了试点。例如北京市在街道建立财政科，实行“划分收支，定收定支，分级包干”和“定收定支，节余留用，超支分成”两种财政体制；设置街道税务所，实行双重领导、以区分局为主的体制。 但在多数城市，进入90年代后才开始这方面的试点和推广。

截止1995年，武汉市汉口的3个城区41个街道中，有37个实行了街级财政体制，覆盖率为90％；其中28个街道建立了财政所，建所面达68％。在收入划分上，将街道经济的税收和有利于街道征管的小税划给街道。办事处、居委会所办企业及所属“三资企业”、挂靠企业、私营企业、个体工商户所缴纳的增值税25％部分、营业税、企业所得税、个人所得税、房产税、印花税、车船税、屠宰税、税款滞纳金等属于街道辖区内征收的税收划给街道；对于辖区内集贸市场的税收，凡街道自办的属街道，区办的属区。在支出划分上，将街道办事处人员经费、公用经费、计划生育经费以及青教、文化、司法等专项事业费属于街道正常支出划给街道。在街道财政试行阶段，大的支出项目仍由区财政承担，支出的难点如抚恤救济、公费医疗、统筹医疗未下放街道。在推广阶段，有的区将公费医疗、统筹医疗分别按享受者人均80元和120元的标准下放给街道。在分成比例上向街道倾斜，调动街道多收多超的积极性。江汉区实行收入超基数分档分成，超额10％部分区、街五五分成，10％～20％部分四六分成，20％以上部分三七分成，1995年全区街道实现的超收分成收入占街道财政支出的33.07％。

但是，由于街道还没有取得一级财政的法定地位，街道不能设立街级金库，具体操作上采取的是收入全额上解和支出下拨的“收支两条线”，街道之间收入混库现象比较普遍。现行基层税务机构不是按街区划分，而是按经济区划设置，一个街道财政所要了解自己收入的入库情况，一般要与三四个事务所保持经常性的联系。这些都影响了街道财政体制的正常运转。

3笨展社区共建

社区共建，最初叫联片共建，是指在一个居民区、一个“窗口”（如一条街、一个广场、一个风景点等）或一个街道的辖区范围内，由街道牵头组成由各界参加的领导小组，统一协调有关部门及区域内各有关单位，共同参加社区建设的各种联合活动。开始，各地开展的共建仅限于军民一对一的“对子”共建，后来相继出现了厂居、厂校、楼群等众多的共建对子，社区共建也就逐渐由点联成片，由居民小区扩大到整个街区。

上海市五里桥街道的城区管理委员会成立于1995年12月底，由办事处、条上各部门、街区内企事业单位和社团、居委会的代表和有名望的居民代表组成。所有的委员均为兼职，中共街道党工委书记兼主任委员。得到市、区政府承认的街道城区管理委员会的权限有：⑴工作建议权，根据政府部门或社区成员的提议，商议本社区管理事项，提出建议；⑵配合协调权，对政策的贯彻作出配合的具体决定；⑶检查监督权，设立监督员，监察行政权力行使。从权限上看，城区管理委员会很像是街道上的“小政协”。

如果说城区管理委员会基本上还是一个虚的架构，在它下面以居委会辖区为单位的社区事务协商会议却是比较实在的。居委会范围内的各方面代表与街道官员、居委会成员一起签订“社区共建协议”，并商议解决一些具体问题。例如在朱健刚列席的铁一居委会社区事务协商会议上，出席者议决，为了方便居民存放自行车，由物业公司出地皮，异型钢管厂出钱，共同修建一个新的自行车棚。

4钡髡党群社团的组织与功能

现行政治体制下，中共党组织仍然是各级权力机构的核心，在街道也不例外。过去，街道党委是由各居委会党支部和直属党支部选出代表，在街道党代会上选举产生的。街道辖区内的条上机构和企事业单位的党组织与街道党委没有关系，而且街道党委的选举方式与街道办事处作为一级派出机构的委任方式也不相称。1989年以后，各大城市的街道党委陆续改组成党的工作委员会，定为区委的派出机构，不再由街道党员代表大会选举产生，警署署长等条上机构的负责人也被任命为党工委的成员。相对于街道党委，街道党工委的成立强化了整个社区权力结构的行政中枢。

1997年7月，中共上海市委下发《关于加强和改进社区党建工作的若干意见》。法轮功事件后，中共总书记江泽民于1999年9、10月间，在不到一个月的时间里两次视察上海等地的社区党建工作。上海社区党建的基本思路是：针对在街道辖区内无上级主管部门的新经济组织大幅度增加，各类社会团体、中介机构等组织不断涌现的新情况，扩大基层工作的覆盖面，探索党员分类管理的新办法，改变过去以条为主、条块分割的局面，形成条块结合、分级属地管理的组织网络。上海市虹桥街道虹储居民区党支部将小区内403名在职党员全部编入“在职党员联系册”，逐一记录他们参加居民区活动的情况，定期向其所在单位党组织反映，并吸收在职党员担任楼组长、“五大员”以及社区党建研究会、居民区议事会成员。金陵东路街道设立了“下岗党员联络站”和“外省市来沪工作党员联络站”，定期组织这些党员参加组织活动。

1996年，共青团中央联合民政部、国家工商行政管理局联合开展了创建“青年文明社区”活动。这项活动以城市社区（街道、居委会）为基本工作范围，以青年为主体，以社区团组织建设为基础，以提高社区文明程度为目标。团中央要求在社区建立团委或团支部，把流失的团员找回来；建立青年工作委员会，把社区青年工作资源整合起来；建立社区少工委，把少年儿童在社区组织起来；建立由社区志愿服务站、社区家政服务站、社区文化广场等组成的社区青少年服务中心和由青少年维权受理站、社区就业培训学校、青少年读书站组成的社区青少年活动中心，努力做到社区和青少年双向服务的统一。参照新加坡执政党开展社区服务的经验，共青团组织的作用开始转轨变型，从过去的阶级斗争先锋队，转向“用我们的爱心和双手共建温馨美好的家园”的理念和“青年志愿者社区行动”，为社区青少年提供心理咨询、婚恋服务、技能培训、就业指导、法律援助、失足青少年帮教等服务项目。

改革开放以来，随着社会的进步和自治的发展，城市社区内的各类社会团体不断增加。据了解，上海市普陀区民政局登记在册的社会团体已达89个，经常参加社团活动的有近5万人，分布在经济、科技、文化和体育等领域。上海市五里桥街道除了有共产党组织外，还有12名九三学社和致公党的成员，分布在卫生和教育科研系统，全部为在职成员。他们原来与街道没有什么关系，只是在“二级政府，三级管理”的改革中，本着属地化原则，被纳入了街道成立的“各界联谊会”。

有论者指出：发展社区慈善组织，调动社区资源，直接为本社区的公益事业和建设服务，是一条有着巨大潜能的途径。 街道社区的设施服务与居民的志愿性服务相结合，是城市社区公益事业的最佳形式。和发达国家以及台、港、澳地区“义工”在社区中的作用比较，中国大陆的社区慈善不过是刚刚起步。社区慈善机构作为中介组织，存在隐蔽的集中权力，有利于补救政府部门机械分工导致权力分散的弊病。发展各项社区服务和社区建设，涉及政府民政、公安、文化、卫生、体育、劳动等许多部门，任何部门都没有权力也不可能统揽起来。社区慈善组织以解决社区居民普遍关注问题为宗旨，具有较强的综合性和社区整合功能，可以担负社区中的系列服务。此外，很多事情由慈善组织出面比政府出面更易被人接受，事情会办得更好。美国联合劝募协会就是这样一种慈善组织。其分支机构遍布全美各州的每个城市，一直深入到社区；而每个社区的协会又相对独立，向所在社区负责。社区慈善机构的发展，将会更有效地为城市中处境不利的人群提供各方面的帮助。

可以预期，在单位制向社区制的转型完成以后，确立社区自治体系，将会成为21世纪城市社区发展的一个核心环节。（作者单位：北京市体改委）