乡村“三提五统”的理论、政策与实践

张岸元 白文波

“农民问题始终是我国革命、建设、改革的根本问题”，当今几乎所有有关中国农村经济问题的讨论，都由于这一政治方面因素的考虑，而不能完全在经济层面上进行。有关农村经济的各项相关政策，总是强调政治后果先于强调经济后果。效率与公平，合理性、可行性和可操作性，发展与稳定长期混为一谈。诚然，实践中的政治和经济是无法断然分开的，但这并不妨碍在理论分析中将政治与经济进行严格界定。事实上，如果不能在政治和经济两个不同层面上讨论问题；如果做不到就政治谈政治、就经济谈经济，那必然导致思维的混乱。可以认为，大包干以后之所以国家在涉及农村经济方面不再有具重大影响力的新政策出台，很大程度上受限于这种思维的混乱。

关于“三提五统”的争论，是上述思维混乱的一个典型。长期以来，“三提五统”和其他由农民交纳的农业税、行政事业性收费以及农民承担的劳务并称为“农民负担”，同属急待“减轻”之列。毫无疑问，农民目前在收入分配中不公平的地位值得任何有良心的人同情，应该引起关注中国经济进一步发展的人士的高度重视。但是在研究有关农民负担问题时，我们必须将“农民负担”和“农民负担沉重”区别开来。后者完全是基层，特别是乡镇一级政府的低效、腐败之产物(欺上瞒下、腐化骄奢、巧立名目、搭车收费)，亦即完全是政治问题，只有通过政治手段才能解决；而前者则完全是农村现有产权安排的必然结果，是经济问题，只有从经济方面来改变。

从制度经济学的角度来看，各项农民负担的存在大多有一定合理性。根据诺思的国家理论和中国现有的农村土地制度，国家和集体作为经济利益主体参与农民收入分配，是天经地义的，根本谈不上什么“负担”。可以肯定地说，世界上还没有哪个国家的农民不交农业税；没有哪个国家的农民免费使用水电；没有哪个国家的农民无偿耕种不属于自己的土地。

一、“三提五统”的经济租（Economic Rent）本质

“三提五统”中的所谓“三提”，是指农户上交给村级行政单位的三种提留费用，包括公积金、公益金和行管费。“五统”是指农民上交给乡镇一级政府的五项统筹，包括教育费附加、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。“三提”和“五统”一般各占“三提五统”总额的50％。

有关这些具体的收费名目，是不能仅仅从字面上加以理解的。比如许多地方农村每户一册的《农民负担监督卡》中，居然明文向十几岁的未婚男女，七八十岁的老翁老妪按人头每年征收15元的计划生育费。又比如虽然各地的“基干民兵”早在十年前就已销声匿迹，但民兵训练费还是按人头每年05元照收不误。更有甚者，许多地方为了“监督农民负担”，根据“省、市有关文件精神”，竟然开征什么“监督农民负担监督费”。

这种文字表述的荒谬提醒我们，具体地去区分那每一“提”、每一“统”是没有意义的。我们应该关注的是乡镇政府、村委会参与农民收入分配这一事实本身。对这一事实的一般质疑是，在国家已经征收了农业税的前提下，乡村两级凭什么再去“提统”。你不能说你需要这笔收入，所以你就可以向农民索取，那是强盗逻辑。你应该给农民个说法，说明你参与收入分配的理由。

本文认为这一理由就是中国目前在农村实行的土地集体所有制。只要土地集体所有制存在一天，“三提五统”就有理由苟全一日。

土地对于农民来说是安身立命之本。1949年以前，中国共产党就是靠宣传“耕者有其田”，允诺给农民一块属于他们自己的土地，从而换取了广大农民的支持，最终赢得了政权。但解放后不久中国共产党却带领农民走了社会主义道路，进而干脆搞人民公社、大跃进。直到1978年，全国各地陆续推行家庭联产承包责任制之后，才正式给予了农民土地的“使用权”，而土地所有权则一直保留在集体手里。在这种两权分离情况下，如果坚持认为任何产权的主体都不能虚置的话，那就得为这种土地集体所有权指定一个切实的代表，无疑该代表应该是基层乡政府、村委会。

资本主义条件下的土地所有权和使用权分离，李嘉图认为必然会引起“潜在的土地使用者对土地出价及支付地租”。马克思也指出“私有制下土地所有者会要求土地所有权在经济上有所实现，这种实现的形式就是地阻”。社会主义公有制条件下也不会有例外，同样是两权分离，土地集体所有权的代表——基层乡镇政府、村委会有理由去要求这种实现，他们有权向土地使用权的拥有者——农民征收经济租。该经济租的表现形式就是“三提五统”。当然，由于这种经济租是在公有制集体土地所有权条件下发生的，因此和纯粹地租有所不同，也绝对不含租佃的意味。

正是因为“三提五统”的这种内在经济租本质赋予了它以合法性，使它在实际运动中能那么不拘泥于外在的具体表现形式，以什么样古怪的名目征收都无所谓，至于征收后用来干什么，农民也无权过问。

作为经济租，其租金水平又是如何决定的呢?从均衡的角度来看，在土地资源和劳动力资源具有同等稀缺性的条件下，在一个功能完备(完全竞争)的市场中，土地和劳动力将通过市场自动达成均衡。均衡点的租金水平是符合帕累托效率(Parato Efficience)的最佳租金水平。如果土地资源相对于劳动力资源稀缺(人多地少)，或者由于某种外来强制性因素使劳动力不能自由流动，无法自主选择进入或退出农业劳动力市场例如强制性户籍管制，非农部门对农业劳动力流入存在岐视，则市场的完备性就会被损害。土地所有者和土地使用者在租金选择问题上将不会处于均等的地位，租金水平完全由土地所有者根据其垄断地位的强弱决定。

认识到“三提五统”的上述本质其及水平的决定，可以肯定，目前中国农村的利益分配格局，完全是中国目前农村的人地比例、现行土地制度、乃至限制劳动力流动的户籍制度(户籍制度在“三提五统”的具体征收中发挥着重要作用)的必然产物。既然人地比例作为客观因素，短期内无法改变，那么我们若要减轻农民负担即改变现有利益分配格局，就必须从土地制度、户籍制度着手。

有些对农民充满廉价同情的人总是试图绕开土地制度和户籍制度去讨论农民负担问题。比如有人建议对“三提五统”实行“费改税”(由国家出面，开征某一名目的数额相当于“三提五统”的税收，然后将这笔税收返还给乡村两级使用)，他们认为这样一来，就取消了基层直接参与农民收入分配的权力，从而遏制了农民负担不断加重的社会现象。

应该认识到，这种费改税建议既缺乏理论依据又没有操作可能。从理论上讲，只要乡、村两级掌握土地所有权，他们就必然会去寻求经济意义上的实现，国家动用日常行政手段去干预这种实现是不合情理的。我们完全可以设想这种费改税实行之后不久，乡镇政府就会忘记“三提五统”已由国家财政征收并返还给了他们，又去开征新的什么“三提五统”。从操作上看，在农业税、农林特产税、耕地占用税都已开征的情况下，国家也没有可能耗费有限的政治资源，去当既得罪农民又得罪基层的“二传手”、“多事者”。

二、政策与实践中的问题

有关“三提五统”的实际征收一直极为混乱，直到1991年底，国务院《农民负担费用和劳务管理条例》颁布以后，局面才有所改观。该条例明确规定“三提五统”的征收标准是“以乡镇为单位，不能突破农民上年人均纯收入的5％”。从此这个“5％”成了各级政府谈起农民负担问题的口头禅，农民也多少将之视为自己的护身符。

但是，该标准作为政策来执行，内涵显得过于丰富。这些内涵及其指导下的实践至少有以下几方面值得商榷。

第一，“5％”的征收标准肯定了“三提五统”实行“分成制”而非“定额制”的征收原则。而分成制的经济效率恰恰值得怀疑。

所谓分成制，指土地所有者和土地使用者按某一固定比例对收获量进行分成，所有者每年获得固定比例于产量的经济租。而定额制指土地所有者每年只从土地使用者手里征收固定数额的租金，该租金与产量波动无关。也就是说，分成制下的农民负担是有弹性的，而定额制下的农民负担是刚性的。“5％”标准征收的“三提五统”属于分成制。分成征收可能带来的最大好处在于实际征收额原则上将随“农民上年人均纯收入”的变动而波动，减轻了欠收年份农民的负担，使得集体和农户共同承担了产量风险，有利于农村的稳定，因而从政治上看是可取的。而从经济角度看则未必，分成制的经济效率相当让人怀疑。从中国目前“三提五统”的征收实际来看，分成制操作上的缺陷显而易见。农民上年人均纯收入的统计工作大多由县级统计部门和乡镇农经站承担，主观随意性大。许多地方政府实际上是根据自己的“提统”总目标除以人口，再除以5％，倒过来来“指派”农民上年人均纯收入。从这方面看分成制明显劣于定额制。

事实上，根据调查，鉴于在农民收入核定过程中众所周知的上述弊端，定额制早有取代分成制之势。比如安徽某县在1997年制定的有关“三提五统”的征收实施细则中就明确指出“对于所有农民人均纯收入超过2000元的乡镇，一律按每人每年100元的标准征收，不再核定纯收入”。这是政策总是滞后于实践的又一明证。

如果我们放弃了效率可疑的分成征收改为定额征收，那么多少可能卡住些乡、村两级乱收费的口子。随着未来农民收入的提高，定额的“三提五统”在农民收入中所占的比重将逐步下降。以货币计算的征收额的实际价值也会随着中国经济增长过程中必然重新出现的通货膨胀而贬值。这些都将自动地增加农民收入，使农民得以分享整个国家经济增长的好处。

第二，条例中未明确规定征收的期限及征收对象，易在实施中引起混乱。

关于征收期限。目前大部分地方“三提五统”的征收是在夏秋两季农民取得收入以后，直接由农经站扣除。这种做法比较合理也方便操作。但也有一些地方是在年初一次性预收(农民称之为“上打租”)，更有甚者，某些地方干脆先到银行贷款垫付，而后连本带息再摊到农户头上。因此有必要对“三提五统”的征收期限和征收方式做统一规定，以保护农户利益。

关于征收对象。按前面的分析，既然“三提五统”的本质是经济租，体现着乡村两级和农户基于土地使用权而产生的关系，那么它的征收对象就应该是土地，而不是人。问题是在实际操作中，各地指定征收对象的标准五花八门。有完全向土地征收的，也有完全按人头征收的，有按“人七地三”比例分摊的，也有按“人三地七”比例分摊的。一般“如果人多地少，则大家都争地，因而负担按土地分摊的比例较大”。最常见的做法是各乡镇将总的收入目标分解到各村，各村再把该村应征额的一半摊到土地上、一半摊到人头上，最后根据每户劳动力数与承包土地数计算出每户应缴纳的“三提五统”量，并以户为单位征收。

需要强调的是这里指的劳动力数，并不是指从事农业生产并从土地取得收入的劳动力数，而是指户籍登记的劳动力数。只要你被指认为农民，你飞到天涯海角都得参加户籍所在地的“三提五统”之人头平摊。对于那些早已脱离农业生产进入城市的农民来说，一纸户籍不仅注定了他们从生到死有农民身份，而且注定了他们这辈子取得的收入都要被家乡的老爷们“统筹提留”，去为“稳定这一大局”作贡献。此一点可以认为是该政策执行中最黑暗的一面。在清政府实行“摊丁入亩”将人头税改为地头税200多年后的今天，中国基层人民政权还在按登记的人头收费，这无论从哪个角度都说不过去!

第三，以乡为单位，核算人均收入，再按人均5％的标准征收，没有考虑到农民贫富差距的影响，“不符合公平税赋、合理负担的原则和共同富裕的方针”。实际上是“穷村帮了富村，穷户帮了富户，是劫贫济富”。

三、对策

当前，中国社会和经济发展处在一个极为关键的历史时期。就农村而言，可以考虑：首先，从改革“三提五统”入手，将现有的“三提五统”全部摊入土地、水面、草场、山地，并明确以之作为“三提五统”的单一征收对象。彻底放弃原来就无法限制农民流动、却给农民带来极大精神伤害的户籍制度，使农民真正享受到国民待遇。

其次，取消名义上的“三提五统”，由国家按“每亩每年若干元的标准”制定定额的经济租金Ⅰ和经济租金Ⅱ。租金Ⅰ的水平约相当于目前“三提五统”水平，仍由目前掌握着农村土地所有权的乡村两级直接征收使用。

第三，租金Ⅰ作为两权分离情况下的经济租是所有实际使用土地的农户必须交纳的。而租金Ⅱ是由农户自主自愿选择缴纳。农户在选择交纳租金Ⅱ若干年(30年?)后，将获得由国家代表集体赠予的土地所有权，并从那时起免交租金Ⅰ以及耕地占用税。

第四，以上政策应和现有土地承包合同相衔接。在这一过程中，土地所有权的赠予、继承权的确认都应严格和计划生育政策挂钩。

第五，租金Ⅱ的具体水平、交纳的年限，视农户的支付能力、支付意愿、国家财政状况以及政府对这一进程进展快慢的期望来决定。

上述政策实施之后，短期内“三提五统”的总量将被固定，农民负担日益加重的趋势将有所遏制。长期来看，辅之以基层行政改革、基层民主制度建设，则农民负担问题将伴随着农村土地问题一并得到解决。

（作者单位：张岸元：南开大学经济研究所，白文波：滁州市委办公室）