中国工业盐管理体制改革的现状和问题

卢希

盐与人们的日常生活密切相关，例如食用盐；同时又是基础工业、特别是化学工业(烧碱和纯碱)的原料，例如工业盐。对于后者，中国历来重视其管理。建国以后，一直实行计划管理体制。1990年国务院颁布了《盐业管理条例》；1994年颁布了《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》；1996年颁布了《食盐专营办法》。随着我国经济体制改革的逐步深化，工业盐能不能放开?工业盐管理体制如何适应社会主义市场经济的要求?是继续实行计划管理体制，还是逐步向社会主义市场经济体制过渡?由此，产生了一系列的矛盾和问题。

一、

在中国，中央政府对盐实行官营专卖自战国时代就开始了。从那时起，盐税一直是官方聚敛民财、充实国力的支柱税种。盐的专卖就是建立在食盐专营基础上的。盐之所以重要，一是人的生存离不开盐；二是盐税是当时的支柱税种。

历史上盐的主要用途是食用。中国建国初期的1950年，食盐占总产盐量的88.9％，工业盐仅占6.2％。1987年工业用盐量已超过食用盐量。1992年工业用盐已达1458万吨，占总产盐量的63％。到1994年，仅烧碱、纯碱行业用盐就占总产盐量的66.7％，食盐仅占25％。随着中国工业的发展，盐的用途在构成上发生了巨大变化。同时，国家工商业的发展也使盐税不再是支柱税种。

按既有法规，盐的生产经营实行计划管理，生产纳入国家统一计划，无论是国有盐场还是集体盐场，所产的盐都必须交盐业公司销售，私营企业和个人禁止办盐场，盐价由国家物价主管部门统一制定。

对盐业的计划管理是通过轻工部门，具体由中国盐业总公司实施，即中国盐业总公司及各地的盐务管理局(或盐业公司)代表政府行使盐政管理职能。同时它又是一个企业(地方为盐业公司或盐务局，一套人马，两块牌子)，负责盐的经营与流通。它掌握着盐政执法权，负责研究和提出有关政策、法规，实施盐政管理，对盐的生产、销售、运输进行监管；同时，它又掌握着制盐企业的经营权，盐销往哪里，销售给谁，都由它说了算。

盐场没有经营自主权，不能销售，不能结算，只管生产。盐场不知道盐销给了谁，不知道售价多少，更不知道收回多少货款。有的虽然实行盐碱直供，盐场只能按计划调拨，企业间不能直接结算，必须到盐业公司结算。

用盐企业必须按盐业管理部门规定的渠道、结算价格和计划去采购；盐的生产企业凡是不按计划生产、销售的盐都按私盐查处；盐的运输实行准运证和准运章制度，由盐业管理部门核发。

盐价的构成较为复杂。1994年12月盐价改革前，工业盐的价格有出场(厂)价、分配价、批发价、零售价四种形式。分配价中含：出场(厂)价(盐场可得到的货款)、盐业发展基金、盐税、中央平衡差、筑装管理费、中国盐业总公司服务费。集运费在分配价外收取。批发价中还含有地方的各种费用，如地方平衡差、地方盐业发展基金等等。销售费用、包装费用在价外收取。不同的地区，盐的价格和收费的数额有所差异。

在税收上，盐也是极为特殊的，1994年税制改革前只征收特种税——盐税。

二

中共十四大后，经济体制改革的力度进一步加大，国家取消了烧碱、纯碱的指令性计划，将其推入市场。

进入市场的两碱企业开始考虑如何适应市场，如何增强自身竞争力，如何提高经济效益等问题。而两碱的原料——工业盐仍处在计划经济的“保护伞”下。

1993年，中国经济发展一度过热，货币发行量过大，通货膨胀压力较大，物价指数便成为政府和全国人民关注的焦点。这一年，盐业又获丰收，连续几年的丰产，盐的库存量大幅度上升。同年8月，国家物价主管部门在全国盐超产、积压严重的情况下，提高了工业盐价格，盐价平均提高60元/吨，涨幅达39％以上。国家提高工业盐价格，原意是想解决因原材料价格上涨，盐的生产成本上升，造成盐场效益下降、亏损的问题。但新的盐价使两碱企业无法承受。一是自身无法消化，这将使两碱行业年成本增加支出约9.6亿元，而1993年两碱行业的利润约3.4亿元；二是若价格向下游工业转移，将会引起玻璃、陶瓷、造纸、肥皂、纺织、农业、医药、有色、冶金、电力、军工等下游行业和产品的连锁反应，增加通货膨胀的压力，不利于国家控制物价指数；三是盐碱产品已接近国际市场价格，难以通过提高产品价格将其转移。故两碱企业拒绝执行，新的盐价未能到位。两碱企业、协会和化工主管部门开始向国务院及有关部门反映这一问题，并呼吁放开工业盐价格。

盐碱两个行业的价格之争自此拉开了序幕。盐方的利益表现为盐业全行业的利益；碱方的利益表现为两碱企业的利益。

1994年，国家为了适应计划体制向社会主义市场经济体制转变的要求，对税制进行了重大改革，实行了以增值税为主体的流转税制度。按照税制改革精神，取消产品税，改征增值税。对于盐业，取消了盐税，改征资源税和增值税。由于增值税的计划及税负问题使盐碱行业的价格之争演变为价税之争，并开始激化。盐业部门认为，税改后的税负高于税改前的盐税，超出的税负应由用盐企业承担；化工部门认为，根据国家税制改革的精神，增值税为价内税，应采用倒扣的方法计划，不能因税改而变相涨价。

除上述解释之外，就是国家税务主管部门内部对此也有另外一种解释，他们主张以1992年为基准测算，两碱企业的税负下降6.2亿元，盐的税负上升4.75亿元，故拟将盐业增加的税负，通过价税联动向两碱企业转移。据化工部门测算，两碱企业减少税负4.8亿元，再考虑1993年烧碱的产品税从15％降到12％，减少税金1.5亿元，扣除这一因素，实际降低的税负为3.3亿元，抵不上盐业顺加过来的税负，若再加上1993年8月盐的提价将要增加成本9.6亿元，两碱行业将不堪重负。再者，这相当于在1993年8月后，在不到半年的时间内又一次提高了盐价。两碱企业当然无法接受。

国务院有关部门和化工部门都提出，海水是取之不尽、用之不竭的，海水是流动的，不会因采盐而使资源枯竭，建议不征或少征资源税，以此降低盐业税负。而盐业部门的主要精力放在落实盐价上，寄希望于国家在制定盐价时，将税负顺加到化工及其他下游产品。经过有关部门协调，将北方海盐的资源税由25元/吨降到20元/吨。虽然资源税略有下降，但总的来看，盐的税负是上升了。税改前，盐只征收盐税15.4元/吨；税改后，工业盐的资源税和增值税合计平均为54元/吨，每吨盐的税负比税改前提高了39.5元，两碱用盐约1600万吨/年，增加税负约6.3亿元。无论是对于盐业还是对于碱业，谁都难以承受，谁也不愿承担。为此，工业盐价格一直确定不下来，盐碱之间无法结算，盐业无法开票收回货款，两碱企业无增值税票而不能抵扣，盐、碱企业的生产经营都受到了影响。

在这期间，两碱协会、化工主管部门和盐业部门多次向国务院及有关部门反映这个问题。

为了尽快解决盐碱之间的价税矛盾，国务院有关部门着手进行盐价改革。同年12月，国家计委下发《关于改革盐价管理的通知》，出台了新的工业盐价格，简化价格构成，取消分配价，适当打紧了经营费用，将筑装管理费、集运费、中国盐业总公司服务费等商品流通费并入批发价。但有的费用由价内打到了价外，不含税盐价略有下降，资源税有所降低，但含税盐价还是提高了，相当于又一次涨价。这次盐价调整并没有从根本上解决盐碱之间的价税之争，盐碱企业间仍未能结算。

在价值规律的作用下，过高的工业盐价格，刺激了小盐场的发展，小盐场负担小、用工机制灵活、成本低、产品价格低。在市场竞争中则把大盐场推到了不利的位置，盐业公司坚持要按国家定价销售，而市场则不接受这一价格，调拨计划就难以实现，大盐场受到了小盐场强有力的挑战。与此同时，国家实施环保措施关闭了一批小造纸企业，两碱市场出现疲软，再加上盐碱之间的价税矛盾尚未解决，导致两碱企业拖欠盐款达30多亿元，制盐企业也遇到了较大的困难。

1993年8月和1994年12月，在原盐供大于求的情况下，国家物价主管部门两次提高工业盐价格，都受到了两碱企业的抵制。山东、四川、江苏、天津、湖北等地多次发生盐场停止向两碱企业供盐的事件。为避免企业停产，一些两碱企业曾试图从外地盐场或与盐业部门合资办的盐场购盐，但都遭到盐政管理部门的查扣。

1994年1月18日，山东省盐务局组织全省性的盐政大检查，重点查处私贩、私销盐。对省内欠款较多的五家两碱大中型企业停止供盐，如省盐政执法人员在潍坊化工厂门口设岗查盐，工业盐不允许进厂。几家企业的库存盐告急，随时都有停产的可能。经省经贸委出面协调后，才恢复了工业盐供应。

1994年，武汉葛化集团公司没有按省盐务部门的计划购置价格较高的调拨盐，而是从山东、青海与本地盐业部门合资建设的盐场购盐，而被湖北省盐务局以私盐查扣，并要罚款1400多万元，迫使葛化集团公司与省盐务部门对簿公堂。

三

在国务院有关部门进行工业盐管理体制改革期间，盐业管理部门多次向国务院领导和有关部门反映，要保留现行的工业盐计划管理体制。1994年10月，中国盐业总公司在筹备“全国盐业运销会议”之机，起草了《工业盐计划管理暂行办法》，对工业盐计划管理做了更为严格的规定，准备在会上抛出，试图重新树立计划管理的权威。

盐业部门为什么不愿意放开工业盐?一种说法是，会冲击食盐市场。因为食盐实行专营，如果工业盐不实行专营，就会有人用工业盐当食用盐销售，一些不法商贩就会以土盐、劣质盐充作食用盐销售；同时，会冲击我国的碘缺乏病防治工作。因为工业盐放开后，无碘盐会冲击食盐市场，所以防治碘缺乏病工作就会受到影响。

据了解，在全国查处的以工业盐充、劣质盐充食盐销售的案件中，都与两碱企业无关。而在查处的案件中，大部分是盐业部门的某些人与不法商贩相互勾结、狼狈为奸。

另一种说法是，制盐企业生产环境艰苦，经营困难，亏损严重，包袱沉重，需要计划管理体制来保护国有大制盐企业。

既然制盐企业困难，为什么不能放开盐场的手脚，让盐场成为适应市场的法人实体和市场竞争主体，实现自我经营、自负盈亏、自我发展、自我约束?为什么不可以在现行的盐价中利润向盐场倾斜，提高盐的出场价，适当降低中间环节的流通费用呢?

国家物价主管部门1993年8月制定的工业盐价格，以山东潍坊盐为例，每吨工业盐分配价为209.71元，其中出场价120元，上交盐业公司10元，实际盐场可得110元，其他均为中间环节收取的费用和基金。这次调价，每吨盐上涨了63.38元，在提高的差价中，其中44.3％给到了盐场，55.7％为盐业的中间环节所得。并规定工业盐批发价中的流通费用为69元/吨。另外，价格中还规定了中国盐业总公司服务费每吨工业盐0.6元(此前为每吨工业盐0.2元)，若再加上食盐的服务费，仅此一项，每年即可收1800万元左右。在1994年12月制定的工业盐价中，盐的中间流通费用仍保留了59元/吨。

据反映，辽宁省食盐的出厂价与零售价价差很大，加碘大粒食盐出厂价为266.6元/吨，而销区零售价为800元/吨，流通环节价差533.4元；粉洗盐出厂价为317.6元/吨，销区零售价为1200元/吨，流通环节价差882.6元。据了解，精制加碘食盐的出厂价一般在360～440元/吨，城市零售价在1400～1700元/吨，价差近千元，中间环节获利较大。制盐企业普遍反映“产盐不如管盐，管盐不如卖盐”。

某省物价部门在1995年4月制定的工业盐价格中，规定“在出场价内每吨收取销售服务费6元，上缴省盐业公司统一使用”，还规定“在出场价内收取每吨4元‘盐价补贴资金，由省盐局收取、专户储存”，“其支出须省物价局同意”。还有一些地区也有类似的规定。

1994年国家经贸委在某省调查盐碱问题时，发现省盐业公司每年要划600万元给有关权力部门。在调查中还了解到，当两碱企业拖欠部门盐款时，盐业部门先把自己的那一部分费用留足，余下部分再给盐场。

1995年5月18日，原国务院副总理朱■基召集有关部门研究工业盐管理问题，朱■基指出：“工业盐管理总的指导思想是要按照社会主义市场经济的原则进行改革，引入竞争机制，不能再搞计划经济的一套。”针对当时大型制盐企业的实际困难，朱■基提出三条原则意见：1在保护大盐场的同时，也要支持小盐场发展，要引入竞争机制；2两碱企业年需1500万吨工业盐，由大盐场提供1000万吨左右，采取订货会的形式，场厂挂钩，产需直接见面，减少中间环节，地方不得加价。其他500万吨可由小盐场供应。少部门零散户所需的工业盐，由盐业销售部门负责供应。大、小盐场的供盐数量不定死，可根据情况进行调查；3小盐场的价格放开，大盐场实行保护价，由供需双方协商，允许上下浮动。

按照这一精神，国家计委、国家经贸委几经协商，本着积极、稳妥、慎重的原则，既要按照市场经济的要求，实行政企分开，引入竞争机制，又要考虑大制盐企业当前面临的困难，采取过渡性的保护措施，使其逐步进入市场参与竞争，提出了“改进工业盐供销和价格管理办法”的建议，得到了国务院的批准，并于1995年11月正式下达了《国家计委、国家经贸委关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》。这一文件明确规定，“将现行工业盐的计划分配改为在国家总量计划指导下的合同订货。即，改变现行两碱企业只能按照计划分配的数量到指定盐场(厂)‘一对一采购的办法，由中国轻工总会和化工部每年联合组织订货会，盐碱生产企业双方直接见面，双向选择，签订合同，直接结算”，“取消现行的工业盐准运证和准运章制度，盐碱双方根据签订的合同向运输部门申请运输计划”；“对大制盐企业进行订货数量和价格的保护”，“两碱企业要根据国家确定的目标数量即每年至少要向大制盐企业订1000万吨的工业用盐”，“国家对这1000万吨工业盐制定保护价”；1000万吨以外的“两碱工业用盐可向小盐场直接订货，价格由双方协商”。在工业盐管理体制改革的同时，要求有关主管部门管好管住食盐市场，并提倡有条件的盐碱企业联合，风险共担，利益共享。

至此，工业盐管理体制改革取得了突破性的进展，历时二年多的盐碱价税之争得到了缓解。

在有关部门制定工业盐保护价时，盐业部门又提出，1994年12月国家物价主管部门制定的价格是“不规范的”、“不完全的”，没有包括企业内部发生的部分费用，出场价仅相当于一般企业的车间成本，要求重新核定。

1995年11月底，由原轻工总会、原化工部联合组织的1000万吨工业盐订货会如期举行，但盐的价格迟迟不予公布。直到订货会开幕的当天下午，国家物价主管部门才公布1996年度1000万吨工业盐保护价，保护价以中准价为基础，上下浮动8％。制定的保护价高于1994年12月制定的盐价，也高于这以前盐碱企业的实际成交价格，最高的每吨盐高出实际成交价60多元，超出了两碱企业的承受能力。如大连化学工业公司，按保护价，将增加2000多万元成本，而该公司1994年的盈利才有300多万元。价值规律这只“无形的手”左右了订货会，盐价过高，两碱企业消极观望、不订货，制盐企业又不能自己调整盐价，只好干坐在“保护圈”内，小盐场则异常活跃，大有把两碱企业推向小盐场之势。1996年11月召开的1997年度1000万吨工业盐订货会，国家物价主管部门依然在会议开幕的当天才公布保护价。保护价仍维持1996年保护价的水平。参加订货会的代表们对国家物价主管部门的价格政策反映强烈，认为不符合实际，不符合价值规律，难以执行。

在两年的订货会上，对于保护价，盐碱企业之间都形成了一定的默契，会上签订的合同价格是给政府部门看的，实际执行时价格另议。河北省的一些盐场还自定了一项给用盐企业增加10％路途损耗的规定，相当于降低了盐价。

在1997年度订货会之前，盐业部门还提出，订货会实行履约保证金制度，每成交1吨工业盐，盐碱双方各向其管理部门交纳1元的履约保护金，遭到化工部门的反对。于是，由盐业协会出面(不属于行政行为)，在盐业内部实行履约保证金制度，制盐企业签订的合同，每吨盐需交纳1元的履约保护金，按预分计划交纳，否则不得参加订货会。将来如违约，企业将被扣没履约保护金；履约企业每年返回同期银行利息，本金结转下次订货会；下一年度不参加订货会，则归还本金。参加订货会的制盐企业都交纳了一定数量的保证金。制盐企业对此反映较大。

盐、碱企业参加会议的代表叹息，政府定价为何不能实际一点?工业盐何时才能真正走入市场?

四

1995年以来，工业盐管理体制改革取得了一定的成效，盐碱企业联合也取得了较大的进展。但改革的阻力重重。

——拒不执行工业盐供销管理体制改革的精神。由于1990年颁布的《盐业管理条例》带有浓厚的计划经济色彩，虽然国家计委、国家经贸委下发了关于改革工业盐管理体制的文件，但未及时对《盐业管理条例》进行修改，少数地区就以此为据，对盐业进行管理。如北京市发布政府令规定“对工业用盐实行计划管理”，由市商委指定盐业公司统一经营。据反映，北京平谷化工总厂因盐业公司供应的盐到厂价格每吨高达830元，比自己到外地采购的盐每吨420元高出410元，他们与外地盐场直接见面签订合同，但在执行中多次被北京市盐政部门查扣和处罚，不但影响了企业正常生产，而且也不利于企业降低生产成本，增强竞争力。首钢等几家工业盐使用大户也遇到类似问题。

工业盐供销管理体制改革中明确规定“取消工业盐准运证和准运章制度”，但少数地区仍紧紧抓住工业盐运输“准运证”和“准运章”的特权不放，仅仅换一种说法。如江苏省规定“对工业盐运输实行‘工业盐承运证制度”，由盐业主管部门“核发‘工业盐承运证”，并在证上“加盖‘江苏省盐务管理局两碱工业盐承运专用章，实行一车(船)一证制”。四川等地也对工业盐运输实行“放运证”、“盐运专用章”及“出场调拨证”等管理手段。

——曲解工业盐供销管理体制改革的精神。将对工业盐的改革解释为对“两碱用盐”的改革；对其他工业盐“由盐业公司组织供应”变为由盐业公司“专营”，甚至在同一企业内的用盐还被分成“改革了的盐”和“未改革的盐”两部分，实行不同的价格政策和管理办法。

在工业盐供销管理体制改革中，国家考虑到大制盐企业当前困难较多，采取稳妥逐步放开的过渡性办法，规定对大制盐企业进行订货数量和价格的保护，两碱企业每年至少要向大制盐企业订1000万吨(约2/3)的工业用盐，并没有地域限制。而江苏省则规定“省内享受定点供应的两碱企业每年必须从江苏省盐业公司订足2/3国家规定的保护价工业盐”，否则，“也不得订购属1/3非保护价的工业盐”。

在工业盐管理体制改革中还存在的矛盾和问题，只有通过深化改革才能解决。可喜的是，工业盐管理体制改革受到了盐碱企业的欢迎，深得民心，维护了盐碱企业的利益。1000万吨工业盐订货会在连续召开了三年后，1999年已完成了它“过渡期”的使命，国家已不组织订货会，工业盐的订货已开始转入盐碱企业间的正常订货。

(作者单位：国家经贸委)