论产权与政权关系的制度重构及其在中国的实践

丁栋虹

产权（Property Right）与政权（Political Power）是社会经济体系的两大基本制度，其相互关系的制度重构属于制度变迁的核心内容。在我国，从农村到城市，有关产权制度的改革已经进行了20余年，虽然取得了很大的成绩，但至今尚没有建立起一套规范、有序、清晰的现代产权制度架构，有关产权的经济与政治纠纷不断涌现。在由政府主导型经济向市场主导型经济过渡尚没有完成的现实背景下，任何经济资源的产权界定和现代产权制度的理性架构都不能自我完成，而是客观地与政治权力的作用交织在一起。

一、产权与政权的并列

社会权力分列是社会经济主体对各种社会资源进行控制的基础。我们不可能设想一个权力不分列的社会：权力不分列的社会是一个无法控制、无规则的社会，是根本不可能存在下去的。在社会各种权力的分列中，产权与政权的分列属于核心内容。

要实现产权与政权分列，以下几个方面是必需的：

其一，产权与政权主体必须分离。一方面，产权的主体是个人。现代产权制度的基础是自然人产权，以个人主体为原则。个人主体原则既反对所有现存的特权，也不承认政府有权限制有才华的或幸运的人所可能获得的成就与财富。在个人主体原则下，适应商品经济发展的现代产权制度主体地位的确立、现代产权制度观念的形成，是一场深刻的社会革命，其基本特征是所有公民在经济和政治领域享有完全的平等权利。另一方面，政权的主体是政府。社会的公共事务必须要有权威方面出面管理，这就会出现作为政权拥有者的政府阶层。在某种程度上，市场经济中的政府是自愿合作的一种形式，是人们挑选来实现某些公共目标的组织方法，因为人们相信，通过政府是实现这些公共目标的最有效的方法。在计划经济体制下，政府类同上帝的角色，于社会生活的方方面面无所不及；在市场机制条件下，现代政府经济职责的基本特色是：积极不干预和积极干预。前者体现在积极不干涉企业、市场和个人本身，后者体现在积极干涉企业与企业、企业与市场和个人与个人之间的关系。

传统国有制经济在实践中存在的重要问题之一就在于“政权与产权合一”。理论上，国有制产权归全民所有，实际上，则转化为政府官员真实所有，即政权所有。有一个例子可以说明。据《中国机电报》1998年6月25日报道，当年4月，河南省新乡市政府号召“全市上下积极行动起来，迅速形成一个拍卖高潮”，并于4月3日发布公告，决定对该市所属国有企业面向社会公开出售（拍卖）国有产权。4月17日，在未事先征求企业职工代表意见的情况下，市体改委主任即率队到河南第一工具厂宣布，市政府决定对该厂实行公开拍卖。当此事引起该厂职工强烈不满，并通过职代会请愿时，该市一位负责人称：你们企业好比我手中的杯子，产权是我的，不是你们的，我想送给谁就送给谁，我想卖给谁就卖给谁，我想把它摔了就把它摔了，你们职代会无权干涉。由此可见，以产权主体与政权主体分离为基础的权力分化，是我国社会经济改革与政治改革深化的重要内容。

其二，产权主体与政权主体市场地位与力量必须平等。从本质上讲，市场规则的存在不仅意味着产权主体与政权主体本质上是两个平等、独立的民事主体，而且意味着产权主体与政权主体是两个独立的经济利益主体，对产权主体外来的影响、干涉与负担实际上意味着产权主体作为独立的民事主体与利益主体受到了侵犯。为此，产权主体与政权主体的相互关系应该建立在相互契约的原则基础上，契约受到侵犯的情况理应受到法律的追究。我国现实的情况是：产权力量过于薄弱与政权力量过于强大并存，导致以政权侵犯产权为主导的以权谋私、腐败泛滥、瓜分国有财产的权钱交易行为盛行。我国经济和政治体制改革不断深化的过程，必定是一个不断提高产权主体地位、以平衡产权主体与政权主体地位的过程。

其三，必须由产权主体主导市场经济。计划经济是由政权主体主导的经济，市场经济则是由产权主体主导的经济。现代市场经济的基本特征是“小政府、大社会”，实质就是政权主体无论是在数量上、还是在其耗费的代价（即政府成本）上，都应尽可能地减少与降低；相应地，产权主体无论是在数量上、还是其在社会经济生活的主导性影响上，都应不断扩大与提高。从计划经济向市场经济的转型过程，本质上，就是经济主体从政权主体向产权主体转换的过程。产权主体的兴起，将构成一个社会有力的中产阶级。这种中产阶级的存在，无论对社会的稳定，还是对国民经济长期健康发展，都具有决定性的重要影响。与此对应，我国既有的制度变迁还没有实现市场主体从官员向企业家的置换，社会的产权力量还十分微弱，既没有形成个体的力量，也没有形成群体的集合力。一个重要的有关事实就是，作为现代经济火车头的企业家在我国社会阶层结构中的比例极低：西方经济发达国家高级企业管理人才占人口总数的万分之七，我国只占百万分之三。

二、产权与政权相互保护

谁来保护产权，谁来保护政权？换句话说，除了产权和政权本身，有没有理性的第三者来保护它们？答案是：产权与政权作为社会的两大基本制度，需要相互保护，也只有相互之间才能提供切实的保护。

其一，政权保护是产权有效性的基本前提。不论是公共的财产还是私人的财产，财产本身都是由政府创造的一种权威形式，产权的权威从法律上说来源于政府的授予，并且得到其他人和组织的认可：只有当最高政治权力机构（如国家）认可并强制实施某人的独占权时，才能产生真正法律意义上的产权。在产权依赖于最高行政权力保护的条件下，当最高行政权力衰弱乃至崩溃时，例如社会变革促成旧政权的垮台时，经常会造成财产的强盗行径和不法行为。在产权需要政权保护的具体内涵方面，首先是要建立相应的社会制度，这包括保护人权、保护私有财产和保护契约制度；其次是保护币制，即货币制度。列宁有一句名言：“摧毁一个社会最有力的办法是摧毁其货币”。按照弗里德曼的说法，通货膨胀是未经适当补偿而把私有财产没收为公有财产：“凡是其货币收入刚好赶上通货膨胀的步伐然而被推升到较高纳税等级的人，可以说未经正当手续而被剥夺了财产。”因此货币制度的稳定性是产权制度稳定性的重要基础。

我国产权制度建设及运营过程中出现的诸多问题，包括财产侵蚀、产权不稳定、产权投资理性预期收益较低等等，与产权制度缺乏政权制度有效的保护有着根源性的联系。据《中国青年》1998年第1期报道，19年前，一位15岁的河南农民李绍申走上了荒凉的猫垛山，他用生命与热泪同荒山战斗了整整19年，植树近千亩，然而可恶的盗贼却将已绿化的荒山毁于一旦，让孤立无助的主人呼天抢地、妻离子散、欲哭无泪。问题更加严重的是，政权在未能有效保护产权的情况下，还常常干涉非政权的社会团体和个人对产权的自发保护。例如，以王海为首的一批志士自发下海，以打假为业，有力地起到了保护生产者和消费者的作用。但据《钱江晚报》1998年6月20日报道，全国打假办一位负责人却宣称：王海们无权打假，任何企业、公民和个人都无权打假。

其二，政权保护产权是历史发展的结果。政府的职能是确立和保护产权，但是谁也不能担保政府一定会认识到，保护那种能激发起效率的所有权并扼杀那种阻碍全面增长的财产所有权，正是他们的利益所在。在专制统治的历史条件下，如果封建国王从售卖专属权利中获得的短期利益超过重新组织经济结构所可望获得的长期利益的话，即使这种专属权利可能会阻碍创新、生产要素流动，并因此而限制增长，他还会从事售卖。在封建社会解体后，欧洲不同民族国家的产权结构发展在很大程度上取决于国家的财政状况和财政政策。而在现代市场机制的条件下，确立和保护产权成为政府的基本职能之一。在现代社会里，产权的排他性为什么需要靠政府的保护来实现呢?这是因为由社会拥有一个大规模的武装而不是由许多小规模的私人武装来防御对资源的侵占将会实现规模经济。大多数经济学家赞同，在200多年的时间内，美国从一个殖民地发展成为世界经济的帝国，先进的产权制度与政权制度是其两根支柱。其产权制度与政权制度的基本特点是：具有高度的相互支持性、历史稳定性和发展性。一部200多年前制定的宪法，高瞻远瞩地从根本上规定了美国产权制度与政权制度的基本原则，即相互兼容、保护的大方向，并使后代人能够根据发展了的情况不断进行修正。

其三，政治制度的改革与优化是产权制度改革与优化的前提条件。良好的政权制度保护是产权制度改革顺利推展的基础，政治改革的核心内容就是要从制度上实现政权对产权的保护。产权制度改革不是社会主义国家进行经济改革的专利，实际上，西方市场经济国家对产权制度的变革更加频繁和剧烈，这从80年代初期西方世界兴起的民营化浪潮中可以看出。但西方市场经济国家这种产权制度剧烈的变革过程，并没有影响其政局的稳定性：在一定程度上，政权制度的稳定架构是产权制度改革处乱不惊的重要原因。东欧及俄罗斯改革的一个重要进展也是出现了一种全新的政治架构，使经济改革的思路大为开阔，可供选择的手段大大丰富。更重要的是，新的政治架构为消化和吸纳经济改革政策的消极后果提供了较多的回旋余地，创造了宽松的环境，如由于社会矛盾带来的罢工、示威、游行等等，只成了社会集团表明其政见的一种方式而已，只要多数选民支持政府的政策，政策就可以延续，社会集团的活动不再对社会具有那么大的破坏力，从而保护了产权改革与产权制度。

政治制度改革的严重滞后是我国目前产权制度改革难以突破的主要约束要素。我国现行政治制度的弊端可以有多种分析，但一个重要缺陷无疑是：这种计划经济时代建立起来的以政权主体要求为导向的政治架构与市场经济时代日渐兴起的产权主体的要求有很大的相背性，主导改革“就上不就下”的措施选择范围十分狭窄，改革行动呈现“上头热、下头冷”、改革结果呈现“雷声大、雨点小”的基本局面。近20年来以国有企业改革为核心的城市经济改革的虽取得了一定成绩，但仍存在着很多问题。同时，没有一种新的政权制衡结构，产权多元化和市场化就意味着全民的财产被官僚个人化、私有化，“穷了寺庙，富了方丈”，国有资产的大量流失为此作了很好的注脚。没有来自政权集团之外的独立集团的监督和舆论监督，承认个人利益和个人财产必然导致以权谋私和腐败的泛滥，这种矛盾在既有的政权结构中是无法解决的。

其四，稳固的产权基础也是政权稳定的社会基础。产权经济学家坚信，一个人只有成为特定产权的所有者，才能成为相应政权的拥护者；一个社会只有建立稳固的产权基础，才具有稳固的政权基础。西方政治家和学者认为，人们赞扬所有权，因为所有权是社会上一种安定的力量。美国参议员麦克律德曾这样力言土地所有权对社会安定的影响：“土地占有者在本质上即是法律与秩序的保守者。他们的利益全在已建立的制度上。他的田宅、他的谷物、他的家畜，在每一次叛乱爆发时，都将遭到掠夺。他很少发动革命，并可认为是革命的反对者。为着财产的安全，他需要和平。至于没有财产的个人，相反的，对政治的纷乱或推翻现在制度很少关切。他在个人方面，没有任何物件可以损失。在一个完全新的方法下，他或许可以获得一点什么。”就此，美国参议员托马斯·哈特·本顿也有这样一段演讲：“租佃制对自由不利，租佃制是支离社会秩序、泯灭国家之爱、削弱独立精神的温床。事实上，佃农没有故乡，没有家庭祭祀，没有门神可供奉。”

在中国漫长的历史进程中，土地兼并一直使产权的拥有不断发生更迭：在每一个王朝初期，大多数土地在国家所控制的自耕农手里，国家有较为稳定的收入，从而有较为安定的国势；尔后，随着朝代的更替和土地的兼并，人口和土地日益集中到新的地主豪绅集团手里，这正应了《袁氏世范·治家》载：“贫富无定势，田宅无定主，有钱则买，无钱则卖”和顾炎武《天下郡国利病书》关于“千年田，八百主”的描述，也突出刻划了中国封建社会产权界定缺乏稳定性的历史状况。结果，产权与政权必然发生矛盾，农民不是饮气吞声而死亡，便是挺身而起，武装暴动。这种产权基础的丧失无情地打碎了皇帝们企求长治久安的政权的努力，一次又一次无情地把旧王朝打个粉碎。

其五，以重新分配和界定产权为内容的有效的产权制度改革是保持政权稳定的基本条件。在东欧和俄罗斯，通过国有财产平均分配、证券私有化、货币私有化等手段，经济生活已相对独立于政治生活运作。在我国，既有产权制度改革的方向与策略不是以建立自然人产权主体为导向的，而是以国家控股下的法人股份化为主要方向。这种法人股份化为主体的产权制度改革以企业重组和职工下岗为主要措施，很容易导致城市工人大范围失业和贫困，尤其是企业职工对原有虚置性的国有财产产权的进一步失落，从而加剧了社会矛盾，甚至引起社会动荡。同时，由于自然人产权制度界定的不到位，财产化投资渠道狭窄，导致社会存在大规模的游资。大规模社会游资的流动必然会冲击正常的生产流通秩序，甚至引发金融风险。就此看，稳定我国社会经济和政局形势，促进社会经济发展，问题不在于要不要进行产权制度改革，而在于如何进行产权制度改革。我们能不能从意识形态的束缚中解放出来，摆脱对自然人产权化的产权制度改革的某种虚幻的恐惧，理性地重构产权主体基础，将是我国社会经济和政局形势从暂时稳定走向持久稳定、从静态稳定走向动态稳定的关键所在。

三、产权下政权相互制衡

产权与政权作为社会的两大基本权力制度，在现代社会，本身都不是一种绝对的、无约束的权力。但是谁来对它们进行制衡呢？从现代政治制度来讲，存在政权内部的权力与权力之间的相互制衡；从现代产权制度来讲，其市场运作与市场竞争本身就是一种相互制衡。但除此而外，产权与政权之间的相互制衡更具有普遍性和重要意义。产权与政权之间不仅存在相互保护，也存在相互制衡，这是一种权力之间的辩证关系及其在制度上的理性构造：

其一，政权主体通过对产权的部分分享来制衡产权。现代财产权力都是一种相对的权利，而不是一种绝对的权力。当一物客观地、合法地为某人占用时，为满足其个人的使用而排斥了所有其他人的权利，那么这种权利是绝对的；传统社会封建帝王的产权多是一种绝对产权，它不受外在制约，严酷的时候可以达到主宰他人的生死、以他人作殉葬品的地步。而当人们对物的控制未达到绝对的程度，权利便是有限的或者是受限定的，便是一种相对权。现代社会中，产权总是受到政权控制和限定的约束，也就是说，在产权制度的构造中，非产权主体的外在存在(如国家和社会)也掌握了一部分财产的权力，即存在产权分享，并以此对产权的使用加以约束。在西方市场经济国家，政府分享掌握的重要正式财产权力主要有治安权、征用权、征税权、支出权、独占权。

其二，产权主体也通过对政权主体的投票行动而制衡政权。在传统社会里，一个通过政权影响和命令别人的人，并不需要产权保护他。制度主义经济学的一个基本的思想是，现代产权的出现和实施实则为弱者提供了对住房、收获物等等物质的安全拥有：一方面，产权本身是对政府权力的一种剥夺，另一方面，产权是保护弱者对抗强者的一种手段。历史事实也表明，产权的出现开始就是作为对抗国王通过军事权力对财产物无限占有的权力。产权的创造，一方面使国王专横的物质权力成为有限的君主权力，另一方面，使产权成为宪法的权力。在产权对抗与分享政权的基础上，一个社会经济上的财产权力分布与其政治性质有很大关联，哈灵顿这样指出过：“土地财产的百分数，决定了国家主权的性质：假定单独一个人是唯一的地主，他就是大君主，政体就是绝对的君主专制；假使土地为少数人所占有，这就是寡头政治或称为混合的专制；假使全国人民均为地主，那就是民主政治了。”在现代市场经济与民主政治的条件下，作为产权主体的公民经常通过分享如下基本权利实施对政权的制衡：1公共事务的决定权，包括选择公共权力的行使者、共同体内的利益分配和决定资源的增益。2担任国家公职的权利。3对国家权力的监督与制约权，包括罢免权、对法律的复决权和请愿权（批评与建议权）。4公民的联合行动权，包括政治结社权、发表政治见解权和游行示威权。5知政权，即获得政治生活信息的权利。

其三，通过经济改革，强化产权利益和造就产权主体是对政权进行有效制衡的社会条件。东欧及俄罗斯经过改革后，社会产权主体得以建立与兴起，并依靠党派制约、新闻监督、司法独立等手段的调整和牵制，政策和官员远比经济更为发达和更为稳定的东亚模式下廉洁得多。我国现阶段大量的企业职工，在岗时由于公有制下“产权虚置”的约束，曾经积极偷懒，两权分离的企业改革导致产权主体地位的进一步失落，引致对政治的“冷漠感”，对空洞的政治说教越来越反感，并产生逆反心理。一朝下岗成为股民而回归其产权主体地位后，他们便一改往昔的消极，而成为当今社会最忙碌的人，积极关心企业的经济形势，关注整个国家的经济与政治大事。这种情况充分反映了产权利益的建立与产权主体地位的回归是政治关注与政治制衡的基本前提。

四、产权与政权相互融合

产权与政权之间不仅存在相互分列，也存在相互融合。正是由于这种融合性，才实现了权力制度相互之间的协调和促进社会经济发展的最终目的：

其一，政权制度建设的出发点和归宿是体现和实现产权主体的要求和利益。产权作为一个法律上的概念，作为一种“人”的属性，人的需要是作为政权实施主要形式的法的依据，是法的出发点，也是法的目的，法的归宿。根据比尔德的研究，美国宪法不是所谓“全民”的产物，而是希望从中获得利益的一个利益集团的产物。美国宪法制定者之所以能够跻身于世界著名的政治活动家之列，主要就是由于他们承认经济利益在政治上的力量，并且巧妙地加以运用，从而把一个新的政府建立在唯一可以稳定的经济利益基础之上。从这个角度出发，一个法制社会的法律制定者，应该主要是产权所有者。英国在大卫·李嘉图的时代，仅有地主才能做议会的一份子，而普鲁士占有土地的贵族派，很长时间中都在德国具有政治上的影响。在美国，所有参加大陆会议的成员都是有产者；在建国后，并严格规定了为了获得某种政治地位，一个人必须具备的相应财产条件：美国1787年通过的西北法令规定，在西部新州内，将政治权利同土地所有权紧密结合，州长必须在新州内拥有1000英亩以上的土地不动产，各级官员的任职资格为500英亩地产，议会代表资格为200英亩，即使普通公民也必须是具有50英亩土地所有权的男性。

在现代经济社会中，有产阶级的企业家是国家的根本，特别是在中国这样一个封建意识及传统深厚、经济不发达的国家，企业家的实业经营及其进取精神更显可贵和值得肯定。正如中华书局创办人之一的陆费逵所说：“实业家努力进取，以充裕其生计。夫财为万事之母，无财则百事俱废。”在此基础上，企业家参政议政是保证国家经济与社会发展政策具有实用性和先进性不可或缺的重要措施。但是，中国的企业家还没有真正进入参政议政的轨道上来，至今还是受政策施行影响的客体，还不是影响政策制定的主体；改革的部分演进也只是使企业家可以议政（如进入政协），但还不可以参政（在人大代表中的比例十分有限）。在此制度架构约束下，我国的制度变迁迄今没有明确规定企业家阶层的法律地位：法律上，有阶级的划分，如资产阶级、无产阶级，也有职业的划分，如工人、农民、知识分子和干部，但没有根据所有权和经济职能进行的阶层划分，如雇主和雇员的划分，董事、经理和雇员的明确划分，许多社会成份是相互重叠的，内涵也很模糊，也就谈不上赋予明确的权利和地位，以及其参与法律事务上的保障。我国企业家参政权的严重不足与企业家作为发展与改革主体的地位极不相称。

其二，现代产权制度的建立与发展也迎合了政权制度的经济要求。一方面，降低市场交易费用水平是现代政权制度建立与运作的基本要求。在产权排他性的基础上，要使市场机制有效运转起来，交易者必须对所要交换的物品有明确的、专一的和可以自由转让的所有权，否则，为分配财富进行谈判的费用将非常之高。这里，所谓明确财产所有权，其目的就是确定规章制度，降低社会内部“交易费用”的水准，从而增加经济余额。这些规章具有双重性质：1在一些所有权尚未明确规定的领域，进行新所有权的分配。分配新所有权的做法简化了交往方式，因此节省了人力和社会财富，从而可以利用这些财富进行其他活动，以便提高社会的收益。2这些规章的实施，是通过强制人们遵守某些公共准则，以简化交易和谈判中的交往。与不存在任何规章制度的情况相比较，这些规定能减少企业活动的组织费用及运转费用。另一方面，由于现代经济的基本主线就是寻求促进经济发展，尤其是在一个发展中国家，促进财富增长（而不是单纯寻求财富分配）是现代政权制度的理性标的，因此，现代产权制度从作为促进经济发展的根本要素这个角度也迎合了现代政权制度的理性目的。

由上述的分析可以看出，我国的制度变迁，无论是在理论上，还是在实践中，都既是经济的，也是政治的；我国经济体制改革历史任务的顺利完成，理性地要求相应的政治体制改革的配套进行。当前，政治体制改革相当程度的滞后已经影响到了经济体制改革（包括产权制度改革）的顺利进行。从产权与政权相互关系的角度指导我国的制度重构，必将会带来一个清晰、稳定的经济与政治的双重制度架构。

（作者单位：上海财经大学工商管理学院）