房改：走出迷局的选择

任　波　康伟平

“最后一次”卖房

----坐落在北京二环路北中轴路上的某中直机关直属事业单位的一栋宿舍楼，竣工已经一年多了，仍然空空荡荡。晚上，来来往往的过路人看着黑洞洞的窗口大惑不解：这样好的地段的公房怎么总是没人住呢？

----原因很简单：分不下去。起先是为排队顺序，是让干部先挑房，还是干部群众一块儿大排队？再后来过渡到具体细节，如大学生加不加分？夫妻同在一个单位加不加分？上夜班加不加分？千辛万苦，三易其稿，终于搞出了一个分房方案。为了体现“民主”，方案交由职工代表大会表决，没想到居然被否决了……

----这不是昨天的故事，而是发生在2000年春天的现实。在朱镕基总理1998年3月郑重宣布“从当年下半年起停止福利分房”近两年之后，北京和国内其他一些地区仍在重演当年福利分房时期的“争房”闹剧，福利分房的末班车一再晚点，仍然无法驶进站台。

----问题当然还不仅于此。与大量抢搭末班车的“准福利分房”相并行，至少在公有单位密集度最高的北京，理应享受公有住房分配权的众多无房户虽然在理论上听知了未来“货币补贴”的可能性，但至今没有窥见希望的曙光。纵使在已经初步完成公房出售、落实住房补贴的地区或单位，买下公房的个人距离合法租售自己拥有“产权”的住房也还差距甚远。

----这曾经是多少中国人的梦：工作一生，拥有一套个人住房。这个并不奢侈的梦，本来是不具意识形态上的争议性，完全可以兑现的。早在1980年4月，邓小平就以关于住宅问题的一番讲话，明确了中国住房改革商品化、货币化的方针。18年以后，新上任的总理朱镕基在全国人代会上阐述施政纲领，正式将“住房商品化”列为新政府的五大近期改革目标之一，并明确规定了时间表，可谓痛下决心。

----又有两年过去了。两年中，政府精简机构、军队撤出商海，这些看似难度相当大的改革都已经取得了决定性拓进；而住房改革，特别是公房林立的首都北京的住房改革，仍然是步履蹒跚，困难重重。

----到底是为什么，跨出改革的这一步，让本来已经把自己奉献给国家的中国人圆上个人住房梦，竟然如此艰难？

欲说还休1988

----作为官方正式文件，在中国实行住房商品化政策的决定是在1980年6月，中共中央、国务院批转的《全国基本建设工作会议汇报提纲》中提出来的。这个时间，与当时在中央1号文件支持下轰轰烈烈推进的农村联产承包责任制改革正相同步。

----当然，城里的事情要比乡下的事情复杂得多。事涉城里人重大利益的改革，又关乎分配制度改革的关键性部分，路不可能走得太快。

----试点在进行，方案在研讨。国务院房改领导小组于1986年成立。到1988年初，终于正式颁发了《国务院关于在全国城镇分期分批地推行住房制度改革实施方案的通知》（国发[1988]11号文件）。在这个文件中，住房商品化的目标再次被确定，操作方案是两步走：起步时提租发补贴，资金主要来自原有建房、维修资金；第二步再把补贴理入工资，进入企业成本或列入财政预算，租金逐步提到商品租金水平。

----通向目标之路已经相当明晰，经过计算的方案在理论上完全可行。当时全国一年用于住宅投资的资金是300亿元，而所需的补贴也是300亿元，资金上并无缺口。当然，理论总是灰色的，现实生活要繁复得多。因为各单位之间、各省市之间住房资源分布并不平衡，提租补贴之后，资金的转化和循环就会很难维持。而要实行统筹，住房资源多的一方便会反对。

----方案制订的参与者之一、后来担任过国务院房改办主任的张中俊回忆说，在当时，国务院主管领导已经认识到，对于部门、单位、人群之间权与利的调整，需要适时采取一些过渡性措施。但未及调整，1988年下半年就出现了高通胀，零售物价指数涨幅高达18.5％。面对如此形势，实施“提租补贴”的第一步改革更显困难。

----于是，“有关部门否定了国发11号文‘提租补贴方案，提出‘甩包袱折价出售公房的‘新思路。”谈及这一段历史，如今已近古稀之年的张中俊显出遗憾之情。

深圳早班车：租售补一步到位

----此后，中国房改的故事可以从两条线索观察。一是深圳，一是全国其他地区。

----80年代的深圳，始终站在中国改革的潮头，住房改革也不例外。1987年初，这个新兴的特区城市开始进行住房制度改革试点。到1988年6月，市政府出台了《深圳经济特区住房制度改革方案》，同年10月开始实行。

----与1988年初的国务院11号文件原则相一致而又更为大胆，深圳的房改从一开始便采取了全统筹的办法，而且以售房为主要特征，提出 “大步提租、鼓励买房”。与此同时，政府将财政中原来用于住房建设的一块拿出来作为房补，完全随工资走，有工资就有房补。最后，房补随着工资制度改革顺理成章地纳入工资。

----深圳市住宅局房改处处长孙利平告诉记者，深圳市房改确实抓住了时机。1988年的深圳城市规模还不大，房价低，工资也很低，房改时公务员人均工资只有200多元，深圳一般企业职工的工资是公务员的两倍。因此，给公务员发放房补很顺利。

----从1988年开始出售住房至1992年，深圳已有公房的存量基本被消化，共收回1.35亿元。深圳住宅局为此建立了一个住房专用基金，滚动至今已达到25个亿。

----截止到1999年底，深圳市人均居住面积已达15.4平方米，居民的住房自有率已达到90％以上。

十年房改负重行

----或许是因为只有深圳如此年轻没有历史负担，1988年以后，全国其他多数地区的房改都在沿着另一条路径且走且停。

----1988年，在原有的“提租补贴”文件被否定之后，以无补贴方式折价出售公房的主张曾占了上风，但没有形成正式文件。尽管如此，在当时的大环境下，这一选择被视为一条可以走得通的路，在不少地区曾有实行。据不完全统计，1988年全国出售旧公房654万平方米，平均每平方米售价仅65.7元。部分城市为配合出售旧公房，还实行了“提租不补贴”的办法。

----北京的行动相对迟缓但也有所改变。90年代初，北京市房改办采用了所谓“小步提租不补贴”的方案，同时以优惠价格出售公有住房，以及建立住房公积金以扩大住房资金来源。

----现任北京市房改办副主任苗乐如认为，“小步提租不补贴”是对“提租补贴”方案的修正。既然改革开放以来国家为职工支付的工资逐渐体现了其劳动价值，国家和个人就都应为住房承担一点。

----这个思路当然言之成理。问题是国家承担的部分只要隐在房价之中就只是“暗补”，不能流动；而且，这种“暗补”仍然与单位所有制的住房体系相挂钩。各个单位实力不等，建房地段不同，所以仍是资源不均，分配不公，“几家欢喜几家愁”。

----在这种缺乏统筹的格局下，公房租金的增幅极为有限，始终远远追不上市场价格，以低租金享有福利住房便魅力不减。1992年，受“房地产热”的冲击，全国房价猛涨，坐落在不同地段的各单位公房无形中增加了“级差地租”带来的差异，公房本身租售价的差距进一步拉开了。优惠售出公房的价格虽然远低于商品房，仍然有很多人根本不愿意买，觉得买不如租。

----也有相当一部分公房以很低廉的价格售出了。从1992年到1999年，北京市售房先后经历了多次调整，特别是在1994年以后，每年都依据成本价略有增加，但却始终远低于市场价。国务院曾几次制止低价出售公房，仍难改变公房出售同样变成一种准福利的事实。因为卖房过于便宜，许多单位事实上只出售了住房的使用权，规定购房者不仅不能自行租售，而且在调出后要回卖给单位。与此同时，低价售房回收的资金越滚越少，无法维持循环。据北京市房改办方案处处长程建华介绍，北京市房改办因而认定了一个“三加一标准”——售三套房盖一套房，解决一位无房职工的住房问题。由是，准福利模式便按此价位循环。而“房地产热”之后铺天盖地涌现出来的大批商品房则价位居高不下，形成积压。

----北京是有些代表性的缩影，表明房改自1990年以来毕竟在往前走，但也走得极难。

----有学者测算，全国福利性住房的规模在1978年为24亿元，1988年增至155.6亿元，至1995年跃升至1556亿元。 与这一数字相对照，全国至1998年底积压商品房在8000万平方米以上。

----如果把福利分房本身称为包袱，在整个90年代，在商品房迅速发展、城市地价飚升的大背景下，这个包袱越来越沉重了。

路径选择：渐进？激进？

----中国要不要搞住房改革？回答始终是肯定的。如何改？当实践者在实践层面摸索之时，有些经济学者也在理论上进行了反复探讨研究。一些相对细化的书面方案出炉了。1998年3月，朱总理正式宣示了新政府全面推进这一改革的决心。

----然而，决心总要接受现实的碰撞，而且在现实中兑现。

----眼前的现实是相当严峻的。在中国改革已经进行了20年之后，个人、单位和国家之间的利益关系已经相当复杂。相对“富起来”的那一部分人不但在量上迅速扩大，而且绝不仅存在于私有部门。在都市房地产市场经历了多年活跃期之后，公有住房因其所处地段、建筑标准，已经具有极不相同的价值含量，且因其与价格高昂、大量积压的商品房并存，在“公房私有”过程中对公平性形成尖锐挑战。

----与10年前的情形相似却又更为细化，此时的房改之路如何走，还是有两种不同思路。

----一种被称为“全面改革”的思路，主张公房的租、售、补严格由社会统筹，全面改革、一步到位。这意味着公房与商品房价格并轨、打破单位所有制，统一调配已有住房和包括拟建房的资金在内的增量部分，以比较激进的方式，实现住房商品化、货币化的目标。

----这种思路是以计算为基础的。据介绍，将历年建造的公房折算成货币资金，量化给每个职工，就可以把新老房子的售价和房租提高到成本价水平，每个职工都能用这笔资金抵交购房款或抵交房租，不足部分个人再掏钱。显见，这种方案的实质是以对存量住房进行公平再分配的方式，一次性解决历史上住房实物分配中的不公平问题。

----还有一种被视为“渐进改革”的主张，提出“新房新制度，老房老办法”。在这里，全部已建或在建公房均被称为“老房”，而“老办法”则指在住房单位所有制的既有框架下，继续按照国家的规定逐步提租，按便宜的“房改价”售房；未来拟建新房则按市场价格出售；对无房和缺房职工发放补贴。与此相配套，条件成熟时将开放已出售公房的二级市场，按优惠价买下住房“产权”的公职人员在进入市场售房后须补足差价，此时， 其实际房价真正与市场价格靠拢。

----这一思路的支持者指出，前一种思路需要的财政补贴量大，筹集和转换资金难度大，企业和地方政府将难以承担。另外，“全面改革”必须打破单位所有制的界限，对职工的住房利益进行重新调整，触动太大，容易引起混乱。

----这样的两种思路在新方案的制定过程当中被比较和讨论。最终，1998年7月，由建设部牵头起草出台的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号文件），是一个以“新房新制度，老房老办法”为主旨的指导性方案。渐进，在中国总是更容易被接受。

老房：最后一顿晚餐

----北京城西三里河路8号的国家建设部是幢老式的七层楼房，大楼配楼四层几间并不很起眼的办公室，就是中国新一轮房改的参谋部所在地了。从1998年3月开始，原直属国务院的房改领导小组办公室整班人马划归建设部，新机构的名称为“住宅与房地产司（房改办）”。

----因为总理有话在先，更因为住房改革关乎众人切身利益，新机构一直是新闻界关注的热点。而因为住房改革过于敏感，新机构更多的时候只能保持缄默。该做的事几乎是通宵达旦地进行。尽管朱总理关于1998年下半年起停止福利分房的指令没有实现，但从这年7月起，全国范围内房改的速度确实大大加快了。最主要的标志，就是主管部门明令规定，在去年底停止福利性或准福利性分房。

----问题是有令难行，而且法不责众。因为所有的在建房按规定均属于可由单位优惠出售的“老房”，众多有条件建房的单位便选择了以“对策”应对政策。主管部门提出的所谓“老房”的开工截止期不得一改再改。先是被推迟到1999年年底，后来，在北京地区，准福利的最后一次低价售房可延至2000年底；甚至到2001年，也只是售价略有提升。事实变得有些滑稽：只要在1998年底之前动工的建筑均属于老房，“最后一顿晚餐”既丰盛又漫长。

----接下来是各个地区“因地制宜”相应编制自己的方案，而中央机关房改方案制定改由国务院直接领导。做出这一安排的原因是“需要中央机关的房改起到表率作用”，带个好头——中央机关在某种意义上正是住房福利化程度相对较高的部门，也是占有住房资源相对较多的部门。

----实际上，中央机关的新方案在国务院7人小组的领导下于1997年下半年就由国家计委开始起草。1998年3月，方案交由建设部房改办起草，国管局、直管局、计委、财政部、银行、军队等各个部门都有参与。1999年8月16日，《在京中央和国家机关进一步深化住房制度改革的实施方案》颁布实施，前后历时将近两年，相关的配套文件今年3月才基本出齐。

----在中央机关的房改方案出台之后，北京市在1999年9月以此为参照，制订了本市的实施方案。

房价“双轨制”

----原则有了，具体细节仍然要反复推敲。在北京地区，“房改房”（老房）的租售价格以及无房户（或未达标户）的补贴标准，都是由建设部房改办、中直机关、国家机关及北京市的房改部门共同磋商确定的。

----争议点曾集中在新房的购买标准上，这关系到未来补贴的标准。“有些部门想定得高一点，以机关单位居多，他们考虑到自己能拿得起，想多发点补贴。有些部门又希望不要定统一的标准，尤其是企业，怕发不起补贴。”直接参加了方案制定的建设部住宅与房地产司副司长侯淅珉告诉记者。

----联合方案小组反复斟酌，在北京市三环路和四环路之间选了几个小区，取了平均价——4000元。这个价格同时成为公房二级市场出售价格的调节线。对无房职工和住房未达标职工的补贴额也依此设定。

----在此期间，“老房”的售价也被确定了，沿续北京过去数年改革中标准价加成本价的一套计算办法，每平方米定为1485元。后来又出台了新规定，但新规定的实施则一推再推。目前确定的时间是：从2000年4月1日起，北京市内所有公有住房每月每平方米使用面积的租金从1.30元提高到3.05元。从2001年起，公房出售的成本价将提高到1640元。

----因为不考虑级差地租，也不去评估不同房改房的建筑成本，各单位售出的公房本身就包含着当年福利分房时同样存在的巨大不公平。价格畸低的房改房对于大量积压的商品房是一种嘲弄。据北京市房地产管理部门权威人士介绍，今年北京市商品房的平均价格是4160元。房改房的价格仅与此相比，就已经与市场价差了两倍多。而那些以其先天优势占据好地段的房改房，与同地段商品房差价可能达六至八倍。

----方案小组设计的下一步是使房价在二级市场上相对到位。1999年11月7日，北京市出台《已购公有住房和经济适用住房上市出售管理办法》，北京市房地产二级市场正式启动。从11月15日开始，各区县的房地产交易所开始办理上市买卖手续。但是直到现在，二级市场堪称有房无市，处于低迷状态。

----房改房上市出售单价超过限价，房主需要交纳为数可观的一笔税金。其流动性标志着“公房私有”的真正完成，也可促使商品房价有所回落，房价“双轨制”逐步靠拢。由于种种原因，这一设想至少在目前看来还很难成为现实。

----除此之外，“渐进方案”还在另一极离目标尚远：无房或未达标房的补贴从何而来？明确由财政拨款的公有单位固然好办，但由于单位所有制的壁垒没有打破，存量不均而又不能调剂，那些逐渐脱离财政襁褓却又与公有部门联系甚密的事业单位，那些长期贡献现在却大幅亏损的国有企业又该怎么办？

----好在一切都走得甚慢，看见图纸的可以等房，看不见图纸的也可以期待新政策。更重要的是许多人渐渐明白绝对公平根本不可能，干脆考虑如何多挣钱去买商品房。改革22年，这个社会的心态已经变了。

贵州：有恒产者有恒心

----“渐进改革”思路在现实中且行且止，而提出于1993年、在1998年无缘成为主流的“全面改革”的思路，仍然在某些局部付诸实践。似乎有些凑巧，当年这一思路的主要呼吁者之一是郭树清。这位有着英国剑桥大学教育背景的经济学博士曾就职于国家体改委，1998年，他从国务院体改办副主任一职调任贵州担任副省长。从此，住房制度的“全面改革”在贵州推开。

----以1998年12月31日为分水岭，贵州省结束了实物分房，开始进入货币化分房时代。此前进行了极为细致的算账工作：为职工算账，具体到算出每一个职工该得到多少补贴；同时为每一处房产算账，根据其坐落位置、新旧程度、折旧年限、房屋设施等情况，算出其市场价值，包括房屋本身的价格和所含地价。然后，让职工自由选择：是买下现住着的旧房呢，还是再添点钱买理想地段的新房、大房。过去多占了住房的人也可以选择：是多花钱买下来呢，还是干脆退掉。只要你买下了住房，这个房子就实实在在地属于你，是你的私有财富。

----贵州的实践在操作上颇具改革的“力度”，因为要这么干就必须打破单位所有制，实行存量住房的社会化统筹，即由房改办统一管理所有公有存量住房资产，统一发放存量补贴。在这里，即使停产破产的国有企业职工也能保证获得补贴，而那些因为效益好而购建了大量住房的国有企业，或因为权势大、运气好原本在好地段有大量住房的国家机关事业单位，则不可能独享“公房私有”过程中的全部利益——或多或少，这是对单位既得利益的一种触动。

----这是非常重要的一个环节。郭树清把它的意义说得很肯定：“社会是一个整体，住房归各单位所有，房改步调不一致，整个社会的房改就无法同步进行。离开住房的社会化去实现住房的商品化和货币化，是根本不可能的。”

----当然，平调不同单位的住房资源必然触动既得利益，激起某种反抗，可贵州省政府顶住了压力。“从道理上讲，国有资产的所有权是统一的，新企业的房子是用老企业的积累建设的，虽然有的单位用自己的收入新建了住房，但是从产权追溯关系上讲，仍然是国家统一所有，不存在企业或单位所有制这样的经济和法律依据。”郭树清这样说。

----作为房改的现实结果，1999年，贵州省商品房销售面积近110万平米，其中个人购房93.5万平方米，占销售总面积的86％；商品房销售总额12.96亿元，其中个人购房10.9亿元，占商品房销售总额的86％。这组数字，叙述着一个事实：贵州老百姓愿意自己掏钱买房子住了，而且真的买到了房子的产权。有恒产者有恒心，这正是房改希望看到的目标。

结语

----在焦急地观察了两年中国房改的蹒跚步履之后，今年春天，越来越多的记者奔往贵州去探寻另一种思路的可能结局。而在北京，熟知贵州房改思路的专家更愿意谈论贵州式改革在全局范围实施的“风险度”与“可操作性”。按照渐进的主流方案实施，“老房老办法”的改革也有了进展。据建设部房改办估计，截至1999年底，35个大中城市中，可售公房的71.5％已经出售，城镇居民住房自有率达到70％左右。今年年初召开的全国房改工作座谈会上，建设部副部长刘志峰称，旧的住房体制已经基本打破，城镇住房新体制开始建立。

----渐进式房改沉淀下来的新矛盾是有目共睹的，但面对既得利益格局的现实挑战，北京和国内其他多数城市的房改目前并无步入激进之途的决心。眼前的情形，与中国一些滞后改革领域颇为相似：在或许存在的最佳时机已经错过、现实又积累了大量矛盾之后，新的改革究竟是渐进缓行，还是激进？究竟哪一种办法可以将改革成本降至最低？大国泱泱理论和实践的答案难有一致，这时，我们再度体会到了中国改革过程中格外深重的“两难”。