古代养廉银制度始末

王福田

所谓养廉银，就是于正俸(常俸)之外按品级给官员们(主要是地方官员)一定数量的工作、生活补贴银两，以使他们具有合乎自己身份的经济力量，从而保持廉洁奉公，杜绝贪污受贿、营私枉法等现象的产生。

早在一千多年前的唐宋时代，出现过给官员养廉银的做法，只是时断时续没有固定化、制度化，随着岁月变迁、朝代更迭，一直到清代雍正朝才形成制度，成为地方各级在职官员的一项基本固定的、大宗的收入。

菲薄的官俸

明清以来官俸是按年度依品级高低不等颁给的，其俸菲薄。据资料记载，清代的封疆大吏、堂堂的一品总督，年俸不过一百八十两银子，而“亲民”的父母官、七品知县的官俸折合每月只有三两七钱银子。这就有些荒唐了。仅靠这么点官俸，官员们恐怕连养家糊口都难以维持，更谈不上用于名目繁杂的各种庞大开支。

最基层的地方官知县是“一县之主”，掌全县的政令，所辖县地方的赋役、诉讼、文教诸事，都由他亲自办理，所以称为“亲民之官”。如此繁巨的工作。对某个人来说，无论从知识、能力、经验各方面来看。都不可能完全具备并独立承担完成。所以，地方官员上任伊始，一般都要延聘一至数名熟悉地方事务富有专门经验的“幕僚”来辅佐军政要务或专职办理文牍、司法甚至钱粮事项，越是高级官员，幕僚人数就越多。

与现代不同的是，清代皇帝只管官员的任命，却不管他们的“办公室”编制和工作班子的安排。从理论上讲，上任官员聘请师爷的费用是需要自己掏腰包的。为了使师爷同心同德、尽力任事，付给的薪酬还不能过于苛刻。据史料记载，道光二十七年(1847年)张集馨奉旨补授四川按察使(臬司)时，请师爷三名，每人年束修都在千两白银以上。臬司是一省的司法长官，正三品。年俸一百三十两。这么点官俸只怕连请师爷费用的零头也不够。

对州县官来说，延聘师爷的费用还不是最大的；更大而尤显重要的一笔开支是送“规礼”。清代赋税的大宗是地丁钱粮，由州县官催收后解送国库(藩库)，他们的上司并不直接经手钱粮，但上司主官对属下官员有考核、参劾的特权。清代官员的考核，外官名“大计”，京官称“京察”，考核的形式和内容非常繁琐、复杂，但核心是上司评断属下。另外，各省长官(督抚布按等)还有随时参劾下属官员的权力。如此近于独裁的考核、纠参，不可避免地会造成下级对上司唯命是从、巴结打点。这就是“规礼”的由来。“规礼”是地方官中的下属对上司馈送的礼金。“规礼”名堂很多，像三节两寿(春节、端午节、中秋节，上司和上司太太寿诞)要送相当数量的节礼、寿礼。其他无固定的各类馈赠更是多不胜举。总之，不拿银子当灯笼，那你的仕途就是漆黑一团。

至于生活上、工作上的额外支出也是一笔庞大的开销。

作官要有官派，要遵崇朝廷的体制。出外必须骑马坐轿、差身鸣锣清道；起居则须下人端茶送水、前后侍候。这都要大把银子来支撑。如果仅靠那么菲薄的一点官俸，官员们真得“枵腹办公”了，那不显得太滑稽了吗?

千里作官只为钱

过去有句口头禅，叫“千里作官只为钱”。这句话一针见血地挑明了封建社会作官赚钱是根本目的。

清代雍正朝以前地方官贪污的途径很多，以州县官来说，大体上分为名义上属于非法和半合法两类。像“亏空钱粮”(将征收的税银欺吞或挪用，从而亏欠国帑)，诉讼收贿，利用职务之便纳贿等，这些都属于非法所得。国家对这类犯罪有明文的刑罚。像“耗羡私征”就属于公开的、具有半合法性质的收入。

耗羡，又称羡余，是清代的一种附加税。以补偿征税手续费、杂费及保管解运过程中的损耗所加征的若干钱粮。羡余中火耗所占比例最大。州县官从百姓(纳税人)那里征收的地丁钱粮大都是成色不等的细碎银子，而提解到藩库的必须是重量相等、成色一致的银锭。如此，州县官就要将征收的碎银重新熔铸，熔铸过程的损耗就是火耗。由纳税人承担。这就为州县官贪污中饱提供了一个机会。

由于各地没有也不可能规定一个统一的火耗率，由火耗所得的银钱上级也不过问，所以有些“不恤民命”的贪官污吏往往恣意提高火耗，横征暴敛，籍此鱼肉百姓。康熙末年鲁豫一带，火耗高达正税的八成左右，几乎使百姓完纳的赋税翻了一倍。

雍正朝以前．耗羡都是由州县官私征私用。是州县官特有的、相对固定的大宗收入(其中相当一部分要孝敬上司)。

过去说“三年清知府，十万雪花银”，封建社会作官决不会成为赔钱买卖，由耗羡私征可见一斑。

养廉银制度的出笼

清代康熙朝后期，官吏贪污，钱粮短缺，国库空虚的情况愈演愈烈，而百姓抗粮欠税已经逐渐演化成一个重大的社会问题。

继康熙以后的雍正皇帝，是一个处事雷厉风行，敢于兴利除弊，很有作为的封建政治家。雍正即位之初，就把清理财政、清查赋税放在特别重要的地位。在清查钱粮亏空，打击贪官污吏，充盈国库的同时，经过反复酝酿和精心策划，雍正又实行了前所未有的耗羡归公政策。这项政策规定州县官在征收地丁钱粮正税的同时。按一定比率征收耗羡(一般为10～20％)，并随正税全部提解到藩库。

耗羡归公，首先保证了国家赋税足额入库；其次，在一定程度上抑制了州县官横征暴敛、侵蚀国帑、贪赃营私等种种弊端，为澄清吏治打下良好的基础。

耗羡归公，等于断绝了地方官的财路，若不给他们另辟财源，无异会导致新的贪污或变相贪污。养廉银制度就是在这样的历史背景下出笼的。

按雍正的规划，耗羡归公后，“恐各官竞以养廉，以致苛索于百姓，故于耗羡中酌定数目，以为日常之资”。就是让各省从征收的耗羡银中提取一部分，发给从总督巡抚到知县巡检各级官员一定数量的银两，作为补贴。养廉银的数目主要视官职高低来确定。随着耗羡逐年积累，各官的养廉银也在不断增加，直至雍正十二年前后才基本固定下来，一般不再变化。雍正以后的历朝都相沿执行这种做法，发给的对象和数目都没有什么变化，以此成为制度。

权宜之计

实行养廉银制度以后，地方各级官员正当收入相当可观。高级官吏(督抚布按等)的养廉银数目最高的竟达到其官俸的一百多倍，州县官虽然少一些，但最起码也是其官俸的一二十倍。州县官养廉银之所以相对少一些，主要原因在于雍正大力犁剔“规礼”，大大减轻了他们的经济负担。

养廉银制度只是一种权宜之计，只能用一时，不能保一世。雍正以后的乾隆朝，随着国家财政状况日趋好转，国库充盈，对地方官稽查、监察的力度减弱，贪污及变相贪污等封建制度的痼疾又发作得越来越重。

(责任编辑／杨剑鸣)