１９２７～１９３７年国民党政府教育立法体系探析及启示

杨同毅

当前，教育立法是我国教育界乃至全社会关注的热点之一。众所周知，教育改革就是要改革教育与社会、经济、科技、文化发展不相适应的部分，改革教育内部不相协调的部分，以适应社会主义市场经济的需要。这不仅要党和国家的方针政策作指导，而且需要法律法规来保障。并且，随着国家教育管理体制的改变，地方和学校自主权扩大，办学主体多元化，国家也要用教育立法来保证教育方针和教育目标的实现。因此，教育立法是时代呼唤和教育改革与发展的需要。办教育必须有教育立法，也是教育实践已经证明了的一条经验。

历史是一面镜子。我国教育立法可以追溯到清朝末年。1927年6月国民党南京政府成立后，教育立法开始走上了规范化的轨道。自1927年至1937年间，共颁布了530多个教育法规，涉及到方方面面，建立了比较完备的教育法规体系，对我国现代教育有着深刻的影响。

一、教育法规体系的形成

10年间，国民党政府教育立法的重点在不同时期是不同的。按时间顺序依次为教育行政、高等教育和私立教育、中小学教育、义务教育和社会教育。沿着这一线索，我们可大概了解其法规体系的形成过程。第一段(1927—1928)，其重点是教育行政组织建设，标志是《教育组织法》的颁布。南京政府成立之初，于1927年6月颁布《中华民国大学院组织法》和《大学区组织条例》，实行大学院制，大学院统领全国教育行政事务，同时，在江苏、浙江试行大学区制。到1928年1月《大学院组织法》就被修正，4月又被第二次修正，使之“直隶于国民政府”。到了12月。国民政府颁布《教育部组织法》，正式废止大学院，成立教育部，大学区制也于1929年停止，恢复教育厅。至此，基本上完成了教育行政组织建设，为后来“整顿大学，振兴一般教育”奠定了基础。

第二段，截止到1929年，主要是整顿大学和私立学校。国民政府对大学的管理，从严格大学标准入手。1929年7月，国民政府公布了《大学组织法》、《专科学校组织法》。同年8月又公布了《大学规程》和《专科学校规程》，规定大学分文、理、法、教育、农、工、商、医八学院。只有具备三学院以上者，才能称大学。并且三学院中必须包括理学院或农、工医各学院之一，体现了重视实科、限制文法科发展的指导思想，以满足当时社会建设对人才的需要。不满三学院者称独立学院，把大学和独立学院严格分开。同时加强学科管理，统一划系标准，对经费数额、设备条件等做出明确规定。这样，使1922年新学制颁布后大学设立过滥、系科比例失调等问题得到了纠正，高等教育开始步入正轨。

私立学校一直是我国现代教育的重要组成部分。其中，教会学校占有相当比重。民初对私立学校颁有法规，作了初步尝试，但不涉及教会学校。教会学校有自己的培养目标，设置不同于政府所办学校的课程，抵制政府的教育宗旨，发展完善的教会教育体制。中国的教育权很大部分掌握在外国人手中。自20世纪20年代始，“收回教育权”就成为中国学界反对奴化教育、反对帝国主义文化侵略的斗争焦点。因此，南京政府成立后，整顿包括教会学校在内的私立学校，就隐含着收回教育主权的政治背景。1929年8月教育部公布《私立学校规程》，规定凡私人或私法人设立的学校归入私立学校中。对私立学校的设立和主管行政机关、董事会组织和职权作了明确规定。规定外国人设立的私立学校，其校长必须以中国人充之；宗教团体设立的私立学校，不得以宗教科目为必修科，不得强迫或劝诱学生参加宗教仪式；在小学不得举行宗教仪式。从而使全国所有私立学校的管理都纳入国民党政府对教育的统一管理之中，使之更加规范化。1933年10月教育部公布《修正私立学校规程》，对1929年公布的规程做了若干补充，如外国人不得在中国境内设立教育中国儿童之小学、私立学校不得设分校等，使之更加完善。

第三段(1929—1933)，重点在中学改制，标志是《中学法》、《职业学校法》、《师范学校法》的颁布。1932年9月国民政府颁布上述三法，废除综合制，改为中学、职业、师范三校分设，明确各自培养目标使之各有遵从。次年3月又颁布《中学规程》、《职业学校规程》和《师范学校规程》，对各自教育目标的训练、课程及设备标准、师资、经费等都作了明确规定。至此，中等教育制度趋于完备。对小学教育的规范也是这一时期的重要内容。《小学法》和《小学规程》同期公布，对小学的培养目标、入学年龄、学习年限、课程编制、教材、教学、训育、师资等作了详细具体的规定，使小学教育也有了可以遵循的依据。第四段(1932—1937)，重心在义务教育，标志为《实施义务教育暂行办法大纲》的公布。1935年5月国民党政府再次把义务教育提到议事日程，公布《实施义务教育暂行办法大纲》。社会教育的法规建设也在这一时期完成，其标志是1932年公布的《劳工教育实施办法大纲》和《民众学校法》。

从以上可以看出，通过10年建设，教育法规体系已比较完整，从而形成了我国现代教育的基本模式。

二、结构分析

首先，从这一时期法规的横向结构来看，其法规可分为教育组织、通则、国民教育(幼稚园、小学教育和义务教育)、中等教育、师范教育、职业教育、高等教育、社会教育、边疆教育和侨民教育共10大类，法规内容几乎涉及到教育的所有领域。各类教育法规之间通过明确各自培养目标，相互联系起来。如，中学教育是继小学之基础训练，以发展青年身心、培养健全国民，并为研究高深学术及从事各种职业之预备，是一种素质教育；专科教育是教授应用科学，养成技术人才；大学是研究高深学术并养成专门人才。

其次，从纵向结构来看，法规体系可分为5个层次。最高层次是宪法。1929年4月以国民政府名义公布的《中华民国教育宗旨及其实施方针》，在整个教育法规体系中占重要的地位，起过类似于“教育基本法”的作用，算作第二层次。第三层次是教育专门法。如《教育部组织法》、《大学法》、《专科学校法》、《学位授予法》、《中学法》、《小学法》等。第四层次为“规程”和一些比较重要的单项性“条例”，如《捐资兴学条例》、《教育部教育研究委员会组织条例》等。规程是教育专门法的具体化。第五层次是大量的“规则”、“细则”、“办法”，一般是主要法规的配套法和有关某一问题的详细具体的规定，有很强的可操作性。不同层次的教育法规由不同机构颁布实施。第一、二层次由国民政府制定颁布实施，第三层次及上面提到的一些重要条例，一般由教育部提请行政院审议通过，有的还须送立法院审议通过，由国民政府颁布实施，第四、五层次的法规由教育部以部令或训令公布。这样5个层次自上而下形成了一个树型结构。上级法规是下级法规的主导，下级法规是上级法规的具体化。各层间通过教育目标这根主线相互贯通，彼此支持。

三、几点启示

1．教育立法需要依托国家政治、经济、文化背景来进行。1927—1937年间国民党的教育立法，在不同程度上反映了这一时期社会、政治、经济、文化对教育的需求。当前，我国的教育立法应注意：(1)坚持教育立法的社会主义方向，使其具有稳固的政治基础。(2)充分考虑我国社会经济现实状况和发展趋势，使其具有坚实的物质基础。(3)要考虑我国传统文化的影响，使其具有厚实的人文基础。2．法是对规律的认识。教育法规是教育规律的体现。这10年间，国民党之所以能够加快教育立法的速度，构建起较完备的教育法规体系，一个重要的原因就是继承了前人对教育规律的认识成果，借鉴了国外教育立法的经验，以及民初教育立法的经验教训。因此，我国教育立法既要考虑我国当前教育发展的现实状况，又要遵循教育的发展规律，注意吸收古今中外教育立法的经验，使教育法规不仅有现实可操作性，而且具有严密的科学性，从而能保持相对稳定性，维护法规的严肃性。

3．教育立法要注意法规间的协调统一，相互支持。既注意不同类法规间的切口，使各类教育相互衔接，又要注意法规纵向结构的内在联系，以防法规之间相互矛盾和冲突，破坏整体效应。

4．教育立法需要统筹安排，突出重点。就是既要有一个框架计划，又要分轻重缓急，在一个时期确定一个突破口，集中解决一个方面的问题，并以此协调其它方面。教育立法也有个时机问题。它不仅受社会、政治、经济、文化的制约，也受教育发展水平和人们的认识水平的限制。

5．教育立法需要讲求时效性。一个主要法规出台后，应在一个相对集中的时间内，较快地制定出便于操作的具体配套法规，避免因法规条文太原则，执行起来难以把握，造成有法而实际上无法可依的状况，影响法规的执行效率。

作者单位：华东师范大学教育管理学院(上海200062)

责任编辑：邵英