基层属地安全生产监管档案管理研究

丁婧

[摘 要]近年来，国家统筹发展与安全，主动防范化解风险，有力应对一系列重大自然灾害，平安中国建设取得显著成效。安全生产责任重于泰山，保护人民群众生命财产安全一刻也不能麻痹大意。基于此，文章选取天津市某区作为调研对象，对各属地安全监管档案工作开展实证调研，搜集整理一手资料，客观把握基层属地安全生产监管档案工作的现状和问题，提出针对性对策建议，以供参考。

[关键词]基层属地；安全生产监管；生产管理；档案管理

中图分类号：G271 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2024）09-0073-03

一、基层属地安全生产监管及档案管理责任概况

（一）安全生产监管体系概况

当前我国已形成由“主体责任、主管行业部门监管责任、安全生产监管部门综合责任、基层属地责任”四方责任全覆盖的安全监管体系。基层安全生产监管是监管体系的基础，是国家安全生产事业顺利建设和发展的基本保障[ 1 ]。

以天津市某课外培训机构为例，区教育局统筹协调全区校外培训机构安全工作；区应急管理局负有综合监管责任，依法履行行政执法等职能；镇街公共安全办公室直接对辖区内生产经营行为实施监督管理；该校外培训机构制定安全生产经营制度，执行自律规范要求。

（二）基层属地安全生产监管职责

各基层属地由于面积大小、地理特性、区域位置不同，被赋予的安全生产监管职责也有所区别。按照《中华人民共和国安全生产法》等法规条例规定，基层属地一般涵盖以下安全生产监管职责：依法加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责；组织开展消防安全检查，及时发现消防安全隐患，责令相关单位限期改正，履行消防安全职责；加强房屋、广告设施等安全使用的监督管理，加强安全宣传教育等。

（三）基层属地安全生产监管档案管理责任

2014年《国家安全监管总局办公厅关于加强安全监管监察档案工作的意见》出台，对安全监管档案的目标、任务、要求做出了规定[ 2 ]。但各地对基层安全生产监管档案未做进一步的细化要求。结合调研单位现状，经梳理汇总，基层属地承担的安全生产监管档案管理责任主要有以下几个方面：规范开展归档工作，及时移交档案材料；推进档案信息化、数字化建设；开发档案资源，强化服务功能；落实档案安全责任，确保档案完整安全。

二、安全生产监管档案管理的内涵及特点

安全生产监管档案是指监管机构在安全生产监管过程中直接形成的具有保存价值的固化信息，具体包括事故档案、执法档案、行政审批档案及与安全生产业务相关的工作文件、规章制度、法律法规等[ 3 ]。

（一）具有双重专业规范性特征

安全生产监管档案的形成对专业有较高的要求。一方面，安全生产监管档案要符合档案管理工作要求。按照《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施条例》开展收集、整理、编号、归档、储存、开发等系列工作，整合档案资源，加强档案标准化建设[4-5]。另一方面，安全生产监管档案应体现安全生产监管的专业特质，涉及安全相关法律、化工、机械、消防各层面，以文书、基建、照片、电子音视频等形式，客观准确反映监管全过程。

（二）具有严谨性特征

安全生产监管档案具有较高的工作价值。尤其是安全事故档案，涉及原因调查、事故定性、追责问责、整改措施等方面，往往涵盖多项数据，所呈现的情况应与现实相符，因此基层属地安全生产监管档案工作必须遵循严肃谨慎的原则。

此外，按照安全工作现行规定，基层属地安全监管机构对部分领域拥有监督检查权，但上级部门未赋予相应的行政处罚职责。基层属地需联合公安、交通、消防等其他监管部门开展监督工作。从档案层面来看，基层属地独立开展档案工作，但由于权限原因档案仍属于“信息孤岛”，档案成果应置于整个综合监管体系、服务于安全生产监管工作的需要。出于档案综合利用的考虑，安全生产监管档案应具备更高的质量和严谨性。

（三）具有更严格的时间要求

按照档案工作习惯，各部门往往在转年进行归档整理，但考虑到安全生產监管档案的功用，相关档案必须在监管实施过程中及时做好预立卷，在阶段性监管结束后立即着手档案归整工作。以事故发生为例，重大事故的发生具有时间突发性，按照《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，事故调查组应自事故发生之日起60日内提交事故调查报告[ 6 ]。面对相对紧张的调查与处置工作，属地监管部门必须将工作做在前，从日常抓好安全生产监管的归档工作。

（四）能够为责任追究提供凭证支持

纸质档案中的签字、盖章具有凭证作用，反映在安全生产监管档案中则体现了材料的客观真实性，具有法律效力。当安全事故发生后，事故调查组往往通过现场勘查、调查取证、专家论证等方式查明事故经过、发生原因、责任单位问题等情况。在此过程中，安全生产监管档案能够作为原始资料反映监管工作质量，为事故原因调查提供线索。

（五）具有日常工作指导意义

档案具有存史资政的重要作用。监管部门通过学习并分析安全生产监管档案、将档案室里的档案由静态变为动态，能够清楚了解辖区基本的安全情况、曾经的安全风险、如今的安全隐患和历史遗留问题。在档案中挖掘宝贵的工作经验，规避可能产生的工作失误，发现高效可行的监管工作方法，优化应急管理模式，完善和改进安全生产监管工作，提高应急管理水平，在基层治理中严格控制公共危机、科学应对突发事件、减少事故损失。

（六）属地安全生产监管档案能够为平安社区（村庄）建设提供支持

社区（村庄）是社会治理的基本单位，也是距离人们生活最近的活动场所。对于大部分基层属地来说，社区（村庄）往往是应对突发事件的第一现场，社区居民、村民是第一知情人，因此单纯依靠基层应急管理部门无法全面精准做好应急管理工作，应将安全探头前移，主动走进社区（村庄）。基层属地应积极引导社区（村庄）做好事故预警、危害减缓、灾后处置与恢复等工作。健全的监管档案能够作为实践培训教材，为社区（村庄）提供工作方法支持，教育安全员从日常预防、应急处理等多角度应对风险和事故，培育基层安全文化，加强安全社区（村庄）建设。

三、基层属地安全生产监管档案管理的现状

（一）安全生产监管档案质量不高

基层公共安全办公室承担着繁重的安全生产监管任务。在当前机构改革背景下，机关单位普遍精简人员编制。以天津市某街道为例，街道公共安全办公室仅1名在编人员，负责全辖区近3 0 0家商铺、3家医院、6所学校的安全生产工作。在高强度的监管工作压力下，人员对档案管理工作往往有心无力。监管档案从收集到入馆的一系列工作往往没有专职人员来做。相关人员对档案法规和专业知识的了解和学习也有所欠缺，对档案工作不够重视，日常管理相对混乱，有时为了工作便利，未将档案资料入馆入库，而是存放在手边，造成了档案缺失；或是简单地将监管材料堆积归拢，冠以简单的文件名，极易造成日后查找困难的情况。

（二）基层属地安全生产监管档案管理制度不健全

归档范围标准未统一，归档内容不全面。目前关于基层属地安全生产监管档案没有统一的收录范围要求，各基层属地单位需要结合自身实际确定档案归档范围及期限。如果没有对安全生产监管工作和档案相关法律知识的全面掌握和科学分析，就很难确定科学合理的归档范围及期限。同时，基层属地安全生产监管档案管理工作并未列入单位考核范畴，缺乏统一标准和监督考核，档案工作在开展过程中容易出现入馆时间延后、归档缺漏等问题，以致重要材料有时未收录至监管档案中。

（三）档案信息化程度相对滞后，影响档案价值发挥

安全生产监管档案具有指导日常工作的意义，同时能在事故调查处置中发挥凭证作用，因此，安全生产监管档案具有高价值性和可利用性。但在当前的安全生产监管档案管理中，由于经费投入有限，大多数单位仍采用纸质方式保存档案，未引入数字化处理设备和电子文档管理系统。这种纸质档案的手工管理模式极大影响了档案的开发及利用，当面对档案调阅需求时，往往需花费较多时间，给工作造成诸多不便。

（四）社区安全管理工作基础较弱

社区安全管理是属地安全生产监管的一部分，但社区往往在镇街公共安全办公室的安排部署下开展安全工作，重视程度不高，缺少安全风险的识别与隐患分析；工作模式相对被动且表面，缺乏实效。当前，每个社区基本配有一名安全员，由于队伍单薄，缺乏系统专业培训，安全员的专业技能不强，安全素质不高。社区安全工作虽然有志愿者队伍参与，但由于队伍中缺少医生、消防员等专业技能人员，志愿者无法在安全工作上发挥实质作用。此外，社区属于自治组织，安全经费和物资也相对稀缺。面对人财物的匮乏与安全理念的缺失，社区往往无法在安全工作和档案材料上投入较大精力，社区安全及档案工作流于形式。

四、基层属地安全生产监管档案管理水平提升策略

（一）加强安全生产监管档案管理制度建设

基层属地应提高档案工作重视程度，将安全生产监管档案管理工作与安全工作同规划、同部署、同落实，将监管档案相关要求写入安全生产监督管理规定，建立高效的档案管理机制，确保档案的建立与安全专项工作同步开展。面对档案管理工作标准难题，建议由应急管理部门和档案部门牵头确定统一的安全生产监管材料归档范围和保管期限，为基层属地安全生产监管档案管理工作提供执行标准，提高安全生产监管档案工作质量，确保安全生产发展到哪里，监管档案工作就延伸到哪里。

（二）加强开发利用，挖掘安全生产监管档案价值

推动档案工作发展的最好办法就是引导档案发挥其价值，使其从幕后走到台前。在当前的安全生产管理中，一段时间内存在着“头痛医头脚痛医脚”的问题，相关部门常常被上级监管任务和已经发生的突发事件牵着走。基层属地监管部门应该化被动为主动，创新工作办法，努力挖掘监管档案中的价值信息，推进档案信息的深度加工，加强档案资源的编研工作，研究更符合基层属地实际的工作方法，积极产出高质量的档案加工产品，为落实安全监管责任提供理论支撑。

（三）加强档案协作，破除零散信息产生的档案孤岛

由于安全生产职能分散，基层属地安全监管工作权限相对有限，因此要想充分发挥安全生产监管档案的作用，必须打破信息壁垒。建议基层属地、消防、交管、商务、城管等部门开展定期联系，加强业务沟通，在应急管理部门和档案部门的支持下建立整个安全生产监管体系内的“开放存取”机制，推动基层属地与其他安全监管部门之间实现档案开放和共享，加强监管档案的综合利用。

（四）加强安全生产队伍建设

专业高效的安全生产工作是档案工作的基础，更是开展档案工作的前提。培养造就一支能力素质过硬的监管队伍至关重要。要配足配齐专业人才，明确安全生产监管档案专职管理人员，保持安全生产监管队伍的相对稳定；积极与应急管理部门和档案部门开展交流合作，围绕档案法律法规和专业知识开展培训，提升档案管理人员综合素养。同时建立档案管理人员监督激励机制，提高其职业获得感，有效推动安全生产监管档案管理工作健康稳定发展。

（五）加强社区（村庄）安全档案指导

日常说教宣传往往不如一场安全事故更能给人教育和警醒。要积极开展社区（村庄）安全档案建设，挖掘安全监管档案中的典型案例，将其作为面向社区（村庄）安全员、安全志愿者、网格员开展安全培训的生动教材，强化其安全意识，丰富其安全应急知识，使其树立防灾减灾的应急理念，培育自救互救的社区应急文化。同时呼吁并发动医护人员、安全工程师、档案馆员等专技人员加入志愿者队伍，扩大志愿服务的覆盖面，提高应急及档案管理水平。

（六）不断推进档案信息化、数字化建设

档案信息化、数字化建设能够极大提高档案开发程度和利用效率，也是推动档案开发互通的必要保障。应加大对档案信息化、数字化建设的人力财力物力支持，在安全监管系统内引入统一的档案管理系统，逐步推进传统载体档案数字化。应强化档案安全责任，从基础设施、制度机制、人才技术等方面加强数据保护，定期开展档案安全培训与检查，建立安全可靠的档案安全保障體系，切实防范档案损毁和数据泄露。

参考文献：

[1]詹瑜璞，孔繁燕.基层安全生产监管体制研究——关于安全生产法律制度实施与完善的研究（一）[J].中国安全科学学报，2009（10）：59-65.

[2]国家安全监管总局办公厅.国家安全监管总局办公厅关于加强安全监管监察档案工作的意见[EB/OL].2014-5-14.

[3]陈勇军.基于行政监管视角的安全生产档案管理[J].中国档案，2013（11）：58-59.

[4]全国人大常委会.中华人民共和国档案法[EB/OL].2023-11-1.

[5]国务院.中华人民共和国档案法实施条例[EB/OL].2024-1-26.

[6]国务院.生产安全事故报告和调查处理条例[EB/OL].2007-4-9.