环境风险控制的法律体系建设

石 莉 路 瑶 向平萍 张思茵

华北理工大学人文法律学院，河北 唐山 063210

在风险时代背景下，环境问题可分成环境危险、环境风险两大类，环境危险指的是已现实化或者势必会现实化，且人类可基于既有认知对其进行控制的危害；而环境风险则是一种关乎人类未来发展的环境参数，其并不是已现实化或预期会现实化的危害，而是一种危害发生的可能性。对于环境危险而言，鉴于其得到了事实认定，所以权力机关可依据相关法律法规对其进行控制。而对于环境风险而言，由于其仅仅是一种可能性，在事实认定上具有不确定性，所以表现出产生源头不确定性、影响范围不确定性以及损害程度不确定性等特征，很容易造成不可见的、不可逆的、严重的伤害。鉴于环境风险的独特性，使得建立在传统权利义务体系上的风险控制法律规范模式，难以有效应对因环境风险不确定性所带来的威胁［1］。加之随着如今环境风险日益成为公众生产生活中的常态，所以有必要对如何进一步推进环境风险控制的法律体系建设完善进行研究分析。

一、环境风险的相关概述

（一）环境风险的产生

在过去，对于无法解释、预测的自然现象及其危害，人们普遍将其界定为“天意”，人力不可控制，所以尚不存在风险的概念。随着现代社会的不断发展，依托现代科技对自然侵害的抵御，为人们生产生活提供安全舒适保障。与此同时，20 世纪90 年代，德国学者乌尔里希· 贝克在其著作《风险社会》中指出，人类生活在一个充斥着各种风险的现代社会，过去构建在秩序行政合理性基础上的控制模式越来越显得力不从心。诸如空气污染、土壤污染、新型污染物危害等环节问题，表现出突出的科技性、复杂性以及不确定性，并明显超出个体预见的可能，甚至围绕环境问题开展控制的行为本身，也会给环境带来不确定的风险。在贝克看来，因为风险已经充斥于社会的方方面面，所以现代社会根本上是一个风险社会。在此背景下，对人与自然的关系予以反思，不难发现环境风险的产生是一种必然。伴随人类对自然了解水平、改造能力的不断提升，人类盲目认为通过科学技术即可实现对自然的征服，进而不断尝试将自然改造成可被精确控制的物质单元［2］。某种意义上而言，环境风险并不单单是环境因素造成的结果，社会因素亦会引发环境风险并造成不确定的危害。所以，公众不断诉求权力机关要推进相关法律体系建设，推进对环境风险的控制。如近年来我国针对化工企业给环境带来的影响开展了系统评估，继而对化工企业许可数量进行了严格控制，同时还建立了污染物排放种类、浓度、总量等相关标准，以及推进了对环境风险实践应急预案的建立完善，进而收获了一定的环境风险控制成效。

（二）环境风险的特征

环境风险的显著特征在于其不确定性，也就是因环境风险引发的环境事件在产生源头、发生过程、损害程度上均超出传统行政决策或者人类活动的认知范畴。虽然现代社会不断发展进步，但人类的认知水平始终是有限的，会面临知识盲区，所以人类无法预先解释、预测自身的行为在进入该盲区后造成何种影响。对于环境风险的不确定性特征，主要表现为以下几个方面：

一是产生源头的不确定性。当前，人类对环境风险的诱发因素尚无从得知，比如，在应对温室效应的国际环境立法中，截至目前仍缺乏确切的科学依据可证实气候边缘与人类经济活动存在直接关联，由此使得是否需要对人类经济活动进行控制这一问题至今在国际领域仍没有得出统一定论。二是影响范围的不确定性。环境风险有着极为漫长的潜伏期，因此人类难以确定环境风险在未来可能造成的影响范围或状态。比如，生态系统形成发展是一个漫长的过程，截至目前，人们仍难以理清生态系统中不同要素之间的关联性，也难以理清人类活动对生态系统的影响应当控制在何种程度。三是损害程度的不确定性。环境风险转变成现实，必然会对人类社会带来严重威胁。比如，在推广转基因作物过程中，人类无法保证未来不会造成危害人体健康、破坏生态环境的后果，而倘若真的构成不良后果，人类是否具备足够的补救能力也是未知的。尽管禁止转基因的国家提出转基因作物可能会破坏农业遗传资源的多样性，但这一观点终究也只是一种推测，倘若最终证实该观点为错误观点，则反而会制约粮食安全的实现。

二、环境风险控制法律体系建设的必要性

（一）预防环境风险引发

近年来，我国环境风险事件时有发生，环境状况不断恶化，对我国环境风险控制工作带来了极大考验。在环境风险控制实践中，预防是一项兼具科学有效性、成本低廉性的手段。所以，预防环境风险引发、维护环境质量及生态安全，是我国推进可持续发展社会建设中的一项重要目标。正是基于这一目标，我国近年来出台了生态空间管控制度，该制度中的生态风险评价制度、生态红线制度、生态空间规划制度、生态修复制度等，无不强调对环境风险的预防控制。

（二）保障区域及国家生态安全

生态安全主要是指一种稳定的状态。生态安全下，生态系统各要素结构规整、功能完好，并未遭受到生态破坏。生态安全空间范围趋于多样化，既可隶属国家范畴，也可隶属区域范畴。生态安全在区域可持续发展中扮演着十分重要的角色，这是因为当前我国区域环境问题十分严峻，包括区域资源分布不均衡、区域人口分布不均衡及区域发展不平衡引发的资源消耗不均衡、区域荒漠化、区域湿地减少等问题，对区域可持续发展构成了极大威胁［3］。依托环境风险控制的法律体系建设，可从环境风险产生源头控制环境的引发，以及可对环境风险开展综合治理，进而为区域协同及区域发展提供助力，保障区域及国家生态安全。

（三）提高区域环境质量

环境风险控制法律体系建设有助于提高区域环境质量。在环境风险控制实践中，环境风险频繁发生的领域主要与化工、火电、钢铁、水泥等重污染行业密切相关。环境质量问题通常是由环境控制不当或控制手段落实不到位所造成，比如，由于政府控制不当引发水体污染，由于区域政府缺乏紧密协作使得区域大气环境遭到严重破坏等。倘若发生这些环境质量问题，即可将问题引发原因界定成“政府失灵”或“市场失灵”。其中，“政府失灵”表现为政府环境控制不当或环境法律制度不完善；“市场失灵”则是环境质量作为公共物品基本属性的体现。所以，如何有效开展环境控制，进而防范“政府失灵”或“市场失灵”，是环境风险控制法律体系建设所需考虑的一项重要问题。而通过环境风险控制法律体系建设，不仅可推进对区域产业结构的优化调整，还可助力构建清洁生产机制，推动提升资源有效使用率，进而提高区域环境质量。

三、环境风险控制的法律体系建设路径

（一）制定一套合理合法的法律运行程序

鉴于环境风险控制存在不确定性，加之环境保护与经济发展之间有着矛盾的关系，所以推进环境风险控制势必会让某些群体或者个体的利益受到损害。为保证环境风险控制法律体系与环境公益的契合度，以及与公众集体利益切实相符，必须制定一套合理合法的法律运行程序，依托程序透明公开，提升公众对环境风险控制过程的参与度、认同度，进而提升法律实施及权力机关环境风险控制决策的公信力。

第一，公开法律运行程序。除去关乎国家机密、商业机密及个人隐私之外的与环境风险控制相关的法律规范的执行及行政手段，均应当予以公开。换言之，与环境风险相关的立法、规定及相关资料信息，执法全过程及行政决策的决议、执行等均应当予以公开，以此在提升立法、执法透明度的同时，切实避免滥用职权的发生［4］。第二，确立听证程序。听证不仅是现代程序法的重要组成部分，还是实现公正的一条重要途径。在环境风险控制实践中，亦或在做出环境决策前，听证程序让环境利益相关者获得了参与听证、质证的权利，在听证期间可针对不利证据提出异议、反驳或者其他意见，进而有助于保障个体的环境利益或环境公共利益。第三，回避环境决策与执法。回避制度，主要是指任何人不可作为自身案件的法官，以此保障法院、裁决人员的独立性。在环境执法实践中，倘若任用一名存在利害关系的执法人员对涉事企业开展监督检查，结果极可能是执法过程有失公允，进而对当地公民环境权益构成侵犯。所以，为保障公民的环境权益及某一地域性的环境公共利益，做到公平公正执法，必须在环境决策与执法中落实回避制度。

（二）建立与完善环境风险评估机制

环境风险评估，主要是指从空间尺度上入手，对各种地域范围的一系列风险源进行评估。作为对多种风险来源所开展的综合性评估，环境风险评估讲究基于对单一风险源的量化，继而对风险综合数据予以计算。通过环境风险评估，可为环境风险预警、环境风险事件应急提供有力支撑，并进一步依据环境风险评估结论，做出环境决策，以及决定采取哪些控制手段。

在环境风险评估机制具体建立中，应当包含下述几项内容：一是环境风险源识别。环境风险源主要是某一区域范围内可能引发环境风险事件的一系列环境风险源，诸如加油站，集中式污水处理厂，石油天然气开采设施，装卸、存储环境风险物质的港口码头，石油天然气输送管道等。对子区域进行划分评估，是开展环境风险评估的一大前提。对此，可结合《行政区域突发环境事件风险评估推荐方法》提及的相关方法，对环境风险评估单元予以确认。二是环境风险评估要求。环境风险评估应当严格秉持“事前防范”理念，继而开展好对环境风险源头的预防工作。在此基础上，环境风险评估应当对经由识别的环境风险源开展分级分类管理，特别是针对典型的工业园区、化工区域以及典型流域，应将其纳入重点监管区域，并对其环境风险评估实行清单制度［5］。此外，科学完善的环境风险评估机制，还应当建立配套的环境风险技术标准、技术体系以及监测网络。三是环境风险评估内容。环境风险评估主要涵盖环境风险识别、环境风险识别指标体系、环境风险识方法等内容，通过环境风险评估，对环境风险尺度、力量进行评估，进而为区域环境管理计划制定、区域环境风险管理提供可靠支撑。

（三）建立与完善环境风险预警机制

基于环境风险形成时间、发生情况的不同，可将环境风险分成突发环境风险和累积环境风险，前者主要是指在短时大量爆发的污染物的影响下，所引发的环境质量大幅下降的环境风险；后者主要是指不易发现的、潜在的、常年累积直至某天造成环境损害的环境风险。鉴于环境风险有着不同的类型性质，所以相关政府职能部门在控制环境风险时，应当采取不同的针对的措施。基于该两种环境风险分类，可将环境风险控制划分成日常风险控制和紧急风险控制。针对突发环境风险，应当建立配套的环境风险应急机制，而针对不易发现、潜在的累积环境风险，则应建立科学完善的环境风险预警机制。并且无论是突发环境风险控制，还是累积环境风险控制，均需要制定完善的法律制度，以此保障环境风险控制有法可依，保障政府公信力不受损害［6］。所以，对于环境风险控制来说，应当立足于法治社会背景下，建立体系化的环境风险预警机制，进而将环境风险防范、控制的理念融入进环境治理的各个层面。

综上所述，环境风险控制的法律体系建设，不仅是当代环境法发展的一大趋势，还是对全人类合作、全球各国的治理及每个个体的生活所提出的一项新型要求。环境风险控制的法律体系建设作为环境治理的重要一环，具有突出的公益性特征，所以必须在环境民主的机制下开展方可实现其合法性。换言之，环境风险控制的法律体系建设应当保证其公开性，确保公众可参与其中，权力机关不可单方面依据自身的主观判断即做出决策并强行实施。此外，还可从建立完善环境风险评估机制、建立完善环境风险预警机制等方面入手，推进环境风险控制的法律体系建设完善，进一步实现对环境风险事件的有效预防、控制，助力我国环境保护事业的有序健康发展。