优化财务监督建设节约型政府的探索

尹琳琳

（作者单位：鞍山市退役军人事务服务中心）

一、财务监督概述

财务监督，是指通过资金运动的记录，运用会计核算手段，对经济活动进行监督、控制和指导，是财务的重要职能之一。对行政事业单位经济活动合法性、合规性进行事前、事中、事后进行全过程财务监督，具有预防行政事业单位在活动中浪费资金的重要作用，对提高政府效能和财政资金效益，推进建设节约型政府具有深远意义。财务监督以国家法律法规为准绳，对即将进行、正在进行的经济活动实施干预、限制或引导，促进经济发展，确保财政方针政策和法律法规的贯彻执行。财务监督贯穿于经济活动的全过程，因而具有连续性、完整性和综合性的特点。财务监督和内部审计不是竞争关系，而是相互支持的关系，二者之间紧密联系互为基础。

二、行政事业单位财务监督的意义和依据

行政事业单位财务监督的目的是正确贯彻国家财政方针政策、规章制度，高效运用资金，为行政事业单位健康运转服务，保护国家财产安全完整，推动行政事业单位现代化建设的发展。

财会监督必须通过法律和行政规章制度赋予相应的权力，才能真正发挥作用。建立法律保障，《中华人民共和国会计法》提出，各单位会计机构、会计人员对本单位实行会计监督；健全会计准则，规范经济活动，提高财务工作水平，为加强财务监督打下良好的基础；完善规章制度，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》为开展财务监督提供了强有力的支撑。

三、现阶段行政事业单位财务监督存在的主要问题

（一）财务监督体系侧重有偏差，尚待建立完善

当代财务多元化是必然趋势，由单纯的记账式会计转型为管理会计是财务工作面临的重大改革，行政事业单位财务工作应由核算向内部控制、风险把控、管理决策转移。行政事业单位财务审计以事后核算为主要内容，缺乏事前预测和事中管理。

完善的内部审计有待建立，有的行政事业单位没有安排专门的内部控制审计小组，未定期对单位经济核算进行监督。内部审计人员的职责权力赋予和责任有待完善，缺乏内部控制审计独立性和专业性的保障措施。内部控制审计小组在事前、事中参与程度不够，无法充分了解业务的全过程和具体情况，监督审计执行不到位。

（二）绩财融合流于形式，仍需健全完备

行政事业单位绩效管理申报往往是单位负责日常财务核算的工作人员，缺乏单独的人员负责绩效的监督。绩效管理的申报内容未落实细化，财务人员对申报的内容往往不够重视，也未系统理解绩效管理监督的意义[2]。

一是在日常核算阶段，绩效资金使用监督参与度不够。目前，行政事业单位的政府采购人员往往缺乏基本的财务知识，与财务人员沟通交流不充分，出现与财务系统关联断档现象。行政事业单位财务本身具有保密性，缺乏健全的绩效和内部控制审计制度，会难以把控财务全过程。

二是预算编报和执行阶段，财务负责人往往按照以往的预算照搬微调做出下一年度的预算，缺乏内部控制审计人员提供的意见建议。政府预算细化有待提高，预算灵活安排有待加强，财务部门与相关业务部门沟通不畅，绩效管理未嵌入预算编报和执行中。行政事业单位预算在灵活使用时，往往申请程序较烦琐。财务人员需要更加了解单位业务流程的实时动态。一般业务科室的资金流动，只有当收付款环节时财务和内部控制审计监督人员才能参与进来，导致绩效监控环节对绩效目标的把握跟踪不到位，无法提供建设性意见和切实有效的应对策略。现代政府财务体系很多为报账制，财务核算监督信息共享不全面，造成资金使用不充分情况出现。大多财务报账程序烦琐，政府采购多信息未及时沟通，业务职责不明确，绩财融合、监督不及时。报账制情况下，管理部门政府采购与具体业务部门和报账员不能形成整体观念，往往采购部门只管招标、中标、签订合同，具体业务部门不了解采购合同内容，业务执行前后不连贯。绩财融合、内部控制审计监督将在未来财务发展中发挥充分的优势作用。

三是决算阶段，财务人员根据本部门掌握的财务信息编制决算报表，进行绩效评价，业务部门不知情或者不了解绩效目标的实现程度及绩效指标的完成情况。财务人员对绩效的指标执行情况简单总结和分析，甚至未将绩效的完成情况汇报给领导。比如，单位物业管理资金的使用安排未与年末实际效果挂钩，未掌握并减少预算安排和调整，绩效与预、决算未能实现统一管理，绩财资金使用效益发挥不充分。

（三）财务监督有待领导重视，专业亟须加强

行政事业单位财务工作属于领导管理职责范畴之一，财务业务主要采取集中核算制，由各级财政部门统一审批核算管理，行政事业单位财务往往被误解为业务单一，内部控制审计监督的职能被弱化、忽视。部分行政事业单位财务工作人员没有经过专业系统的财会知识学习，知识储备的匮乏和更新能力差，这也是财务监督缺失的重要方面。行政事业单位的日常业务以管理为主，专业知识培训意识淡薄。例如，很多行政事业单位由非专业人员担任财务工作人员的问题严重，财务知识储备和管理素质参差不齐，对内部控制审计监督职能管理不到位。随着政府财政核算模式由原来的单轨制向双轨制转变，行政管理单位专业技术人才的紧缺对管理形成阻碍。

（四）财务监督范围不清，监督方法单一

财务监督往往重视事后监督，但对事前和事中的参与不足，经济业务的预测评估工作不够，内部可控制审计不系统，无法及时了解经济业务的状况。预算一体化信息系统有待完善，资产、采购、核算信息仍然存在壁垒，制约财务部门、内部控制审计监督部门和业务部门之间的交流。内部审计监督职能发挥不充分，方法陈旧单一，无法通过大数据和电子平台准确监管。

四、推进行政事业单位财务监督的思考

（一）建立内控审计机制，加强经济监督

建立内部控制审计机制是行政事业单位积极探索[3]，大胆实践，克服困难，开拓创新的重大举措，是贯彻落实中央、国务院以及审计署关于加强审计工作的一系列指示精神，完善建设节约型政府的有效措施。

领导重视是推进内控制审计工作的关键。内审工作能否取得成效，与领导的关心、扶植是分不开的。领导部署内部控制审计项目，交代内部控制审计任务，能够给予内部控制审计工作极大的信任和支持。

建章立制是内部控制审计业务建设的基础。审计是一门科学，有其自身的规律性，必然有专门的组织形式、工作方法、工作程序和技术手段。建章立制是开展内部控制审计监督必然，顺利开展内部控制审计工作的基础。

落实到位是执行内部控制审计机制的灵魂[4]。一项好的机制、制度需要落实到实际工作中才能见实效。“实干兴邦”是行政事业单位工作的向导。用好的制度约束人，既可以起到规范的作用也可以控制经济运行。

（二）财效审计结合，扩大内审效果

审计最基本的职能是监督。就内部控制审计而言，财务审计是监督，绩效审计也是监督，二者必须兼顾。强化日常内部控制审计监督，既要治标也要治本。所谓“治标”，就是通过政府审计部门增强审计的威慑作用，减少违纪现象发生；所谓“治本”，是从内部增强本单位遵纪守法的自觉性，杜绝资金浪费现象的发生。

坚持按照程序审计。在审计工作中，财务收支审计已经形成一套较为规范的审计程序，而绩效审计是近几年快速发展起来的新兴审计方式。绩效审计通过一系列的相关调查，掌握情况，收集资料，分析研究，评价资金使用情况，汇总形成报告，提出建议，便于总结经验，抓住资金使用的重点项目，认清问题，正确做出决策。

督促实施审计建议。开展绩效审计的目的不仅仅是提出审计建议，重要还是将这些建议付诸实施。内部控制审计结果和建议如果只停留在审计报告中，没有积极性去落实去整改，就不会真正提升资金使用效率。

内审外审联合协作。内部审计的独立性具有一定局限性，定期外部审计可以对单位资金管理实施有效监控。联合审计也是提高资金效益的有效审计方式。随着政府双轨制记账模式的发展，行政事业单位可以定期聘请会计师事务所审计单位财务和内部控制。特别是单位的非税收费和财政回拨资金的使用情况，往往是审计的重点之一。行政事业单位的政府采购资金使用情况，网上商城定价的合理性、采购物品的价值需要有专业的评定，避免政府采购价格高质量差的物品。借助内部控制审计的特点，结合外部审计，有利于加强审计力量，高效完成审计工作。

（三）贯彻会计法规，严肃财经纪律

提高审计人员素质是加强内部控制审计工作的根本。审计人员素质的高低决定着行政事业单位内部控制审计监督工作的作用。由于审计工作具有监督的性质，对人员的素质有较高的要求。这就要求在组建内部控制审计组时重视提高人员素质，加强内部控制审计人员的会计法规培训，对审计人员独立性进行严格的考核，注重加强内部审计队伍思想作风建设，提高业务素质，为开创内审工作新局面奠定坚实的基础。

一是配齐配好内审人员，组建内部审计机构。按照财务制度的相关要求规范审计机构组建工作，按质按量配齐配好内审人员，真正建立一支强有力的内审计队伍。

二是强化培训[5]，提高内审人员业务素质。以审代训是一种行之有效的方法，要从审计实践中培养人才，举办多种形式的培训班，使内审人员有计划、有步骤学习到系统的审计理论和现代化管理知识，以适应内部审计工作的要求。同时，内审人员要对培训工作进行认真总结，不断提高培训的实效。

三是加强思想政治工作，搞好精神文明建设，建成一支强有力的内审队伍。要教育引导监督内审人员提高政治素质，讲究职业道德，严格执行审计纪律，规范遵守“审计工作人员守则”。要切实做好内审计人员思想工作，增强审计干部队伍的团结意识，推动精神文明建设。

（四）厘清内审范围，明确程序方法

明确的内审范围和合理的审计程序方法，可以充分发挥职工主观能动性，积极挖掘内部经济增收节支能力，提高政府资金使用效益。

一是事前审计。事前审计是行政事业单位内部审计的重要组成部分，主要目的是将单位经济管理中存在的问题在计划和方案实施之前解决，审计效果显著。事前审计通常由有经验的内审人员在主要负责人的领导支持下，按内部审计的工作程序和方法，对决策、计划、合同及预测效果的审计工作。它既能起到防患于未然的作用，又能促进资金使用效益的提高，也体现内部审计的优越性和当代审计的发展趋势。

二是财政收支审计。财政收支审计是一种经济监督活动，由内部审计人员依据国家的法规、财会理论和原则，运用专门的方法，对行政事业单位会计资料及其所反映的财政收支活动进行审计核查，以确定其是否真实、正确、合法、合理、合规、有效，发挥审计意见纠错防弊、严肃财经法纪、改善经济管理、提高财政资金使用效益的作用。财政收支审计可以结合财务报表分析，采用财务分析图表说明，可以直观地向领导说明内部控制审计的情况。例如，财务收支图表分析、差旅费数据分析图表，费用支出表等多种形式。

三是经济责任审计。主要领导干部经济责任审计是社会发展到一定程度的产物，是优化政府经济效益的手段。领导干部经济责任审计有利于监督评价领导干部工作职责履行情况，是评价政府职能效益的一种手段。主要领导干部经济责任审计需要明确领导在任、离任审计的概念、内容、程序，审计评议应遵循的原则，审计需要掌握的政策法规。领导干部经济责任审计对于内部审计人员来说往往具有一定难度，行政事业单位可以借助会计师事务所协助完成审计。

五、结语

行政事业单位财务监督仍存在机制不健全，绩财融合不充分，财务队伍人员专业能力参差不齐，信息沟通不完善等一系列问题。优化行政事业单位财务监督，可以起到保护国家财产，节约国家资金的作用。政府经济效益的提高可以加速中国特色社会主义现代化建设事业的发展，不仅具有伟大的现实意义，而且具有深远的历史意义。