PPP模式推广应用的SWOT研究——以山东省为例

孙晴晴，周新力

（华东交通大学，江西 南昌 330013）

PPP模式最早出现于英国的“公共私营合作”的融资机制，是指政府和社会资本合作共同建设城市基础设施项目，双方以特许权协议为基础，利益共享与风险共担为基本特征，签订合同为根本保障，形成一种长期合作伙伴关系，彼此间相互监督、协调配合，最终达到帕累托最优状态，实现多方共赢的局面。

我国PPP模式的发展经历了20年的洗礼，从1995年实施首个BOT试点项目以来，先后经历了探索试点、推广实施、问题频发与改进普及四个阶段[1]。笔者认为：“PPP模式不仅是投融资模式，更是一种思维方式的转变与体制的革新”。随着我国经济增长速度面临换挡期，增长速度由“动车式”逐渐转变为“快车式”，结束了高速的增长模式，经济发展步入新常态。2014年11月以来，各省市响应中央的号召，颁发了实用性较强的PPP政策文件，统筹推进PPP项目的推广应用工作。山东省作为PPP项目推介强省，其PPP项目的发展尤其引人注目。

PPP模式已成为山东省促发展的重要手段，通过对山东省PPP模式发展现状研究的基础上，利用SWOT模型分析山东省推广应用PPP模式的优势、劣势、机遇与挑战，并构建SWOT矩阵分析发展战略，进而探讨山东省推广应用PPP模式的战略选择。

一、PPP模式在山东省的发展现状

为推进经济持续健康发展，中央不断出台有关PPP法律法规文件，指导PPP模式健康发展。山东省转变观念、创新思路，提出把推广PPP模式作为创新驱动发展的重要要求，并取得一定成效：2015年6月，山东省向社会推介50个操作性强、投资规模大、落地性快的PPP项目，揭开了本省PPP模式推广运用的篇章。

时隔三个月，于北京举办第二批PPP项目推介会，推介50个成熟的项目，投资规模达1000多亿元，PPP模式在本省得到突飞猛进的发展，推介工作逐步驶入“快车道”。

山东省第三批PPP项目推介会于2015年12月在山东大厦举行，此次推介项目数量高达158个，推介项目具有“质量高、范围广、进度快、收益好”等特点。涵盖环保、市政、交通、教育等11个领域。

截止到2017年4月30日，全国PPP入库项目12700个，入库项目金额高达15327480亿元。其中，山东省入库项目为1072个，占比约8.44%；入库资金达1013792亿元，占比约6.61%，山东省纳入全国PPP综合信息平台项目数量居于全国第四位、投资额居全国第五位，涵盖农业、林业、市政、医疗卫生、城镇综合开发、交通运输等19个行业，详见图1。

二、山东PPP推广应用的SWOT分析

本文基于山东省PPP模式的发展现状进行SWOT分析。分析该省发展PPP模式的优势、劣势、机会及威胁。

（一） 优势（S）分析

1.提高公共产品供给率

推广应用PPP模式，可以有机结合政府的宏观规划与市场的微观运营，充分发挥政府和社会资本的双方优势，提高公共服务供给效率。

图1 山东省PPP项目分行业数量情况

2.加快转变政府职能

通过推广应用PPP项目可以实现政府职能转变，由以往“政府供给”转换为“合作供给”。主要表现为以下两个方面：一是打破各种垄断壁垒，激发市场潜力，降低行政管理成本；二是借助“市场潜力”，激发社会资本投资欲望，积极引导社会资本投入到基础设施建设中，将社会资本与政府双方优势相结合，进一步提升公共服务质量与效率，创造更大的效益。

3.推动财税改革进程

PPP项目具有投资规模大、运作周期长等特点，对政府财税编制工作提出了新要求。推广应用PPP模式，可加快转变政府财税改革进程，将以往的“单年度”预算收支管理转变为“跨年度”、中长期预算平衡管理，将扶持资金纳入财政规划中。

4.优化资源配置，拓宽发展空间。

党的十八届三中全会《决定》[2]中提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营中”这一重大革新，可以有效破除各种行政垄断，拓宽社会资本的发展空间，激发“市场潜力”，打造新的经济增长点。

（二） 劣势（W）分析

1.社会资本参与力度不足

一方面是因为社会资本在资质、融资成本等方面不如国企，所以政府更偏向于与国企合作；另一方面，社会资本更倾向于投资周期短、回报快的项目，因PPP项目具有投资大，周期长、回报率低等特点，使得社会资本裹足不前。根据中国政府采购网和各省（直辖市）政府采购网上公布的PPP项目成交信息，2016年我国共成交2.35万亿元PPP项目，其中，民营企业作为独立中标人和作为牵头中标人中标的PPP项目总金额为6223亿，占比约26%，不及国有企业的1/3。山东省民营企业中标金额占其总实施金额的比重约为40%。从全国来看，山东省属于民营企业参与较为活跃的地区，但总体上仍呈现出社会资本参与力度不足的特点。

2.融资困难

与国企相比民企自身综合实力不强，因此，民企很难从银行获得资本较低的贷款利息与较高的授信度，不足以达到其融资要求。于是，私募资金便成为民营资本融资的主要方式，但这种方式融资成本高于银行直接借贷。目前，山东省提供融资贷款的金融机构较少，同时与项目融资配套的相关措施也不完善，造成项目融资成本高、融资难的局面。

3.财政支出压力大

2016年，山东省一般公共预算收入5860亿元，一般公共预算支出8750亿元，收支缺口达2890亿元，与2015年的2720亿元相比呈上升趋势[3]。按照全省发展规划的推算，到2020年全省在城镇基础设施和公共服务方面需追加投资9100亿元左右，是全省2016年财政收入的1.55倍。

4.专业人才缺乏

目前，全国普遍存在PPP专业技术人才匮乏的问题，山东省自然也不例外。PPP项目属于高风险型项目，需要一大批专业技术人员开展工作，假若处理不当，便会导致项目合作最终失败。例如，山东中华发电PPP项目，因引入该项目时缺乏长远考虑，未得到专业人才的支持，致使批复的电价无法满足项目的正常运营，使得合作无法继续。

（三）机会（O）分析

1.政策倾斜，综合扶持。

为使PPP项目科学规范化运作，山东省财政厅出台了《政府和社会资本合作项目奖补资金管理办法》[4]，对优质项目给予相应补助，奖补资金按公式（1）计算得到。奖励额度由基础、投资额和项目数量三种因素决定。此外，有关部门为规范项目运作，缩短决策周期，也相继颁发一系列与之配套的政策文件，如价格、金融、土地等政策。

2.统筹规划，项目先行。

山东省财政厅为加大社会资本参与基础设施建设的力度，成立了专门的PPP工作小组，由厅长担任组长。并先后颁发《山东省2015年政府和社会资本合作项目奖补资金管理办法》、《山东省财政厅政府和社会资本合作联席会议工作规则》等指导性文件，统筹推进PPP项目工作。按照社会整体发展规划，准备一系列关乎人民切身利益的重点项目，组建资源共享、应用面多、涉及范围广的交流合作平台。建立完整的省、市、县三级项目库，发挥项目载体作用，选取多种方式向社会推广。

3.制度优化，规范操作。

为促使PPP项目持续健康发展，山东省政府颁布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，全方位提供理论指导，省财政厅相应出台了《政府和社会资本合作模式操作指南》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等政策性文件，从运营操作方面引导PPP项目规范化运作。

（四）威胁（T）分析。

1.投资回报体系不健全

目前全国范围内PPP项目均处于“雷声大、雨点小”的困境，2015～2016年间，已落地PPP项目的平均回报率呈现下滑的趋势。其中2015年平均回报率为7.89%，2016年8月前的平均回报率为7.13%，整体下降了约0.7个百分点。下浮最大的是交通运输类项目，投资回报率从2015年的8.86%下降到2016年的6.86%，下降了2个百分点，下降幅度为22.59%。造成这一现象的重要原因就是缺乏有效的投资回报机制。

2.法律法规体系不健全

尽管山东省委省政府发布多起PPP相关法律法规政策，但仍缺乏一些实质性的扶持政策。例如，金融扶持政策较为片面，现行的扶持政策多为一般性原则，缺乏有针对性的措施。

3.金融服务体系不完善

目前，多数PPP项目投资方基本通过银行信贷、私募基金等方式来获取融资基金。其参与的金融机构大多数为银行，而信托公司、证券公司、基金公司等机构参与力度不足。此外，山东省关于信贷、贷款利率、综合性金融服务等政策方面还未能形成体系。

4.跨部门协作困难

PPP项目运作实施涉及到财政、建设、发改等多个部门，存在的问题更是不胜枚举。例如，有些部门认为财政部应该全权负责PPP模式的运作，但实际上该部门只是负责引导项目实施，具体工作还是由项目实施机构来完成。因此，如何有效解决各部门的协同作业，确保参与方各尽其能，是目前山东省面临的一大严峻考验。

三、山东省PPP模式发展的战略分析

（一）构造SWOT分析矩阵

根据对山东省PPP模式的SWOT分析，结合推广应用PPP模式的发展要求，通过内因与外因交叉组合的方式对山东省PPP模式进行战略分析，详见下表。

内因外因优势（用字母S表示）1.提高公共产品供给率2.加快转变政府职能3.推动政府财税改革进程4.优化资源配置，拓宽发展空间。劣势（用字母W表示）1.社会资本参与度不足2.融资困难3.财政支出压力大4.缺乏专业人才机会（用字母O表示）1.政策倾斜，综合扶持2.统筹规划，项目先行3.制度优化，操作规范SO战略1.加大扶持力度，提高产品供给率。2.优化制度，加快转变政府职能。3.统筹规划，优化资源配置WO战略1.开通多渠道融资方式2.加大人才培养力度3.加大对社会资本的扶持力度，解决其“后顾之忧”。4.规范运作模式，引进资本，缓解财政压力。威胁（用字母T表示）1.投资回报体系不健全2.法律法规体系不健全3.金融服务体系不完善4.跨部门协作困难ST战略1.完善相关法律法规2.健全投资回报机制3.领导负责，有效解决跨部门协作难的问题。4.完善金融服务体系WT战略1.健全投资回报机制，引进社会资本，缓解财政压力。2.将引进人才放在关键位置，解决跨部门协调作业难的问题。

（二）山东省PPP模式发展的战略选择

山东省PPP模式的发展还处于初级阶段，面临的问题甚多。但因PPP模式具有“稳增长、调结构、促民生”等其它融资方式不可比拟的优势，使得PPP模式的未来仍被大家非常看好，解决这一问题最好的方式是在充分利用现有政策扶持的基础上，扭转面临的困境，促使PPP模式更好更快的发展，WO战略是山东省目前推广应用PPP模式的最好策略。

（三）山东省推广应用PPP模式的策略

1.发展多种投融资方式，完善服务体系。

山东省委、省政府应加大对社会资本的财政津贴力度，开通多渠道投融资结构，进一步完善扶持政策。一方面建立以省PPP发展基金项目为中心，以各市PPP发展基金为重点，以县PPP发展基金为辅的投融资机构，一方面认真落实政府税收政策，树立优先支持PPP项目的原则。各商业银行、银行与基金公司、银行与各金融机构之间应加强合作交流，为PPP项目提供一体化的金融服务。此外，搭建权益类投融资服务平台，梳理权益类产品业务，构建权益类服务框架，使权益类产品有法可依、有章可循，更好的完善多层次投融资模式，切实解决社会资本融资的“后顾自忧”。

2.加大扶持力度，营造良好的政策环境。

山东省委、省政府应进一步加大对 PPP项目的扶持力度，创造良好的政策环境。制度建设方面，探索详尽、简便、易操作的风险管控、绩效管理评价论证等制度办法及实施细则，构建清晰明确的制度框架，做到有章可循。此外，制定协调部门运作的规章细则，解决跨部门协作难的问题；统筹规划方面，探索规划一批利发展、惠民生、调结构的，较为成熟、具有实际推广意义的PPP项目；风险管理方面，引入专业评估机构，全面管控风险，将操作风险降到最小化，突破面临的瓶颈，确保PPP项目平稳发展；平台建设方面，创建与金融机构对接的专业化信息平台，完善规章制度，规范操作流程，健全监督管理机制。

3.建立全方位的投资回报机制

为推动我国PPP项目持续健康发展，全面激发社会资本的投资潜能，建立合理的PPP项目投资回报机制刻不容缓。一是完善相应法律法规，加大对社会资本的回报力度，建立全方位、多角度的投资回报模式。例如制定有效的收费标准、合理的定价机制、运营年限等措施，保障社会资本的合理收益。二是建立公众参与的监督机制，完善的监督机制可以让公众有效的参与进来，对基础设施献计献策。

4.加大人才培养力度，建立“智囊团”。

PPP项目的应用需要把基本原理与具体实践相结合，实际操作起来需要会计、工程管理、风险控制等各方面专业人才的参与。因此，要加强对人才的培养，实行“引进来，走出去”战略培养模式。一方面加强对专业PPP人才的培养，派遣一批优秀人员去国外学习先进的管理模式及经验，落实“走出去”战略；另一方面通过各种渠道引进专业PPP人才的“引进来”战略。引进国外先进的PPP专业技术及管理人才，加强国内外的交流与合作，积极开展PPP模式培训工作，促进国际学术交流。此外，建立PPP项目“智囊团”。PPP涉及领域广，要求专业人员多，通过建立专门的人才资源库，对PPP领域的重大理论和实践问题进行研究，并对PPP项目进行指导，形成专业化国家级“智囊团”、人才培养基地和国际交流中心。

结语

PPP模式作为我国经济新常态下发展的有力抓手，公私双方应当努力转变思想观念，加快体制机制的革新，充分理解PPP模式的内涵，准确把握PPP模式各环节的应用流程，通过建立全方位的风险监督与管控机制、投资回报机制、“智囊团”等措施，来解决推广应用PPP模式过程中遇到的难题，营造适宜PPP模式发展的良好环境，使PPP模式更加深入的融汇到社会资本内部，为我国全面推广应用PPP模式添砖加瓦。