基于PPP模式的工程项目风险管理研究——以A市政PPP项目为例

阳 超，李 松

（中交一公局厦门工程有限公司，福建 厦门 361000）

引言

PPP（Public-Private Partnerships，简称PPP），是指政府和社会资本在基础设施和公共服务领域达成的合作关系，在合作中各有分工，合作参与方利益共享、风险分担[1]。根据不同的划分视角，PPP项目有不同的分类。从市场准入和融资模式的视角看，PPP项目包括管理与租赁、特许经营、未开发项目、资产剥离四类。从社会资本参与基础设施建设的角度分析，PPP项目的主要形式有：ROT（修复—运营—移交）、RLT（修复—租赁—移交）、BROT（建设—修复—运营—移交）、BT(建设—移交)、BOT（建设—运营—移交）、EPC+政府采购等。有学者认为严格意义上讲，社会资本应以民营资本为主。但基于PPP项目建设周期长、融资难度大等特征，目前央企、地方国企和平台公司是社会资本的主要出资方。本文以国有企业作为社会资本方，主要探讨BT、BOT模式、EPC+政府采购模式下，由社会资本控股的项目公司和施工单位的风险管理。

一、 PPP项目特征及风险分配原则

基于PPP模式的基础设施投资项目具有投资周期长、投资金额大、杠杆融资比例高，参与主体多、项目管理复杂等特征。政府和社会资本之间的合作表现为伙伴关系、利益共享和风险分担三个方面。一是伙伴关系。主要体现为政府和社会资本之间的契约关系、长期合作关系以及合法的政商关系。二是利益共享。主要体现为公共产品的社会性，PPP项目不以投资收益经济利益最大化为主要追求，强调的是合理的利润空间。三是风险分担。依据风险分配理论，“风险由最适宜的一方来承担”为原则，即对风险最有控制力的一方多承担风险； 风险与回报相匹配；承担风险要有上限［2］。由最善于应对该风险的合作方承担自己有优势方面的伴生风险，使得整个基础设施建设项目的成本最小化。如高速公路、桥梁等BOT项目，在运营期车流量不够导致达不到社会资本的预期收益，由公共部门提供现金流补贴；超过了预期收益则由政府和社会资本共享超额的利润，体现了合作过程中“利益共享、风险分担”的原则。比如由社会资本进行施工管理控制，有利于弥补公共部门不具备施工管理优势带来的“官僚主义低效风险”，体现了“风险由最适宜的一方来承担”的原则。

风险分担是项目发起人进行风险管理的重要措施。项目发起人需要在项目的前期与政府机构、贷款银行以及各个参与者进行多次的谈判，并通过签订合同的方式实现项目风险的转移，从而降低自身面临的风险。但是通过实际实践发现，这种方式因谈判时间过长，会带来较高的谈判成本[3]。因此，关于风险分担方面首先需要遵循一定的原则，即需要对风险具有最高控制力的一方控制风险、承担的风险需要与回报成比例关系、承担的风险要有上限。在项目建设、运营期间，以及移交、退出时，需要以合同的形式约定参与各方的权利和义务，通过风险分担的方式将风险转移给最具风险可控制能力的参与方承担，达到共赢的目的。

二、PPP模式下的工程项目风险识别及管理

（一） PPP项目风险识别

从社会资本的角度考虑，PPP项目风险主要来源于以下几个方面：一是项目规模大，以社会资本方控股的项目公司承担着融资建设的义务，需要投入大量资金。二是项目运行周期较长，不确定因素多。PPP项目周期一般为10～30年，时间越长，不确定因素越多。三是项目参与主体多，参与方利益目标不一致导致管理上错综复杂的关系，协调管理难度大，增加项目管理的风险。四是PPP模式一般应用于大型工程项目，对项目公司施工管理、运营管理能力要求高。

关于PPP项目存在的风险因素，国内外学者从不同的参与主体进行了研究。彭桃花、赖国锦( 2004) 在构建加权平均资本成本模型时考虑到了债务、破产、政策风险等因素的影响，着重介绍了我国PPP项目模式中存在的风险识别与分配问题，最后有针对性地提出了对策措施[4]。Shenctal( 2006)将PPP项目实施的风险分为：运营、市场条件变化、金融、场地获取、产业行为、土地开垦、土地和周边环境污染、未预期的场地条件、开发设计和建造、不可抗力风险、私人合作者经验不足、法律政策等10多种。桑美英（2014）认为PPP项目具有投资巨大、杠杆融资高、建设投资期长、融资成本较高等特点，项目发起人还需要建立一个专门的项目公司与政府部门、贷款银行、供应商、承包商、用户等进行法律、融资等各个方面问题的讨论，在这种投资过程中存在着汇率风险、利率风险、通货膨胀风险等[5]。孙学工（2015）等认为，建立有效的风险分担和信用约束机制，收益应与承担的风险相匹配，平衡好各方利益，严格约束政府和企业的不守信行为，有利于保障PPP项目的稳定性和持续性［6］。李文娟、金长宏（2016）认为棚户区改造PPP项目存在政治风险、关系风险、经济与社会风险、建设运营风险以及自然风险[7]。李曦（2016）认为PPP项目参与方多、关系复杂，风险贯穿于项目投资建设运营的整个过程，主要风险要素包括：政治风险、合同风险、建设风险、运营风险、金融风险、移交风险，以及不可抗力风险，项目能否顺利实施很大程度上取决于能否识别各种风险并合理分配个项目参与方[8]。李彩云、厉伟（2016）将PPP项目风险类型分为三类：一是外部风险，包括通过膨胀、汇率波动、利率波动、原材料价格变动、税制变动和环境污染。二是内部风险，包括工程造价满足度、后期设计变更的概率、工程维护费用满足度、完工准时性、工程成本节约率、资金的有效性、项目资金的到位率。三是关系风险，包括社会资本信用风险、权责分配是否得当、政府的信用风险、合作方沟通的有效性[9]。

综述有关PPP项目风险管理的研究，从社会资本作为PPP项目公司控股方的角度出发，本研究认为项目公司和施工单位在项目实施过程中主要存在政治风险，经济、管理风险，合同、信用风险，建设、运营风险等。

（二）PPP项目风险因素影响及管理措施

1.政治风险影响及管理

政治风险的影响。政治风险主要包括政策、法律法规的变动对项目产生的风险，以及政府主管部门对PPP项目的综合管理专业化水平不足对项目产生的风险。比如，项目实施过程中政策或者审批情况的变化影响项目的盈利水平，政府换届可能对草签合同中某些条款重新修订，这些变动会导致项目风险的重新分配，可能改变项目的预期收益水平。

政治风险管理。一方面，在项目建设全过程中应该持续监控、收集对项目实施有影响的政策信息，第一时间掌握政策变动信息，为应对政策变动做好铺垫。如政府换届后，新任政府领导可能对已经签订的合同草案提出异议，需要及时与政府资本方代表沟通，力争避免新任政府制定的新政策、新的合同条款要求对合同履行带来的不利因素。另一方面，加强与公共资本、政府的沟通，维护好政府公共关系，为政策变动带来的调整进行重新谈判提供方便。

2.经济、管理风险影响及管理

经济管理风险的影响。经济风险体现在融资风险、利率变动及通货膨胀、建设过程中的资金周转风险等。一是融资风险。项目公司是PPP项目的融资主体，项目公司的融资行为基于项目的预期收益、资产情况以及政府扶持措施的落实情况，其融资的形式、交易结构的设计、融资的规模以及成本的高低都与项目资产情况密切相关[10]。二是通货膨胀和利率变动的影响。PPP 模式下城市基础设施融资规模较大、建设周期一般较长，期间有可能发生利率波动、汇率波动、通货膨胀及工期波动。当利率上升时，利息增加，形成利率风险；当汇率朝着不利的方向变化时，形成汇率风险；通货膨胀导致资金购买力下降，使融资主体遭受经济损失，形成通货膨胀风险和融资成本风险[11]。管理风险主要指项目建设、运营过程中因管理能力不足而导致的风险。

经济、管理风险管理。一是融资风险管理。根据项目盈利水平进行测算，严格控制融资成本，对影响项目内含报酬率要求的融资成本，在合同条款中合理约定风险分担比例。二是利率风险管理。主要有签订固定利率合同法、利率互换交易法、利率期货套期保值法、利率期权交易法、货币互换交易法。签订固定利率合同是项目发起人与银行签订一个固定利率合同，锁定利息成本。这种方法存在一个弊端，就是无法享受到利率下降带来的成本节约。三是通货膨胀的风险管理。针对通货膨胀的风险管理，主要采用签订物价指数保值条款合同法、签订外汇和物价指数保值条款合同。物价指数保值条款合同是项目发起人在签订合约的过程中将实际产品价格或者物价指数变动情况对合约价格进行调整并列入到项目合同中，这种通货膨胀或者汇率变动超出了一定范围时可以直接调整合同中约定的价格或者是延长特许期[12]。四是管理风险管理。要求社会资本加强人力资源和团队建设，提高技术水平和企业核心竞争力，不断总结、积累PPP项目的理论成果和实践经验，持续提升对PPP项目的管理水平。

3.合同、信用风险影响及管理

合同、信用风险的影响。PPP 项目多方参与，周期较长，合同中风险分配的方式一定程度上决定了参与方后期面临的风险，合同中不利条款对社会资本方后期运营能否达到预期收益有较大的影响。项目参与方均存在履约风险，包括合同履约能力、履约意愿以及外部环境变化带来的影响。

合同、信用风险管理。合同中的不利条款，要及时辨认，这需要项目的社会资本方委派具有专业能力的代表参与合同的谈判与签订。特别针对合同中存在的隐性风险，要及时辨认并通过合同谈判的形式补充相关规避风险的条款，并以谈判会议纪要的形式形成书面文件，作为合同附件补充资料。比如贷款利率高于基准利率的部分由谁承担，运营期收益达不到预期政府是否给予补贴，这些问题应该在项目实施之前，以合同条款或者会议纪要的形式得以确认。

4.建设、运营风险影响及管理

建设、运营风险的影响。在项目建设期，一是原材料价格的波动，有可能超出标后预算；设计施工图未能标注的不可预测地质变化，都有可能影响施工成本。二是施工期间不可抗力因素，可能导致工程不能按期完工。三是融资机构人员可能缺少专业能力，导致项目工期拖延或者不能如期运营。四是项目建成投产后，由于经营不善或市场需求等因素发生变化，导致维护与运作管理成本超支，出现严重亏损状态，使得项目收益率降低甚至入不敷出，形成经营收益不足。

建设、运营期风险管理。一是建设期风险管理。建设前的策划期，需要加强对设计图纸的管理，确保建设期能够按图施工；严格调查市场材料价格，采用期货、价格浮动条款等手段，防止材料价格超出预算；跟进征地拆迁情况，确保施工场地，防止征地原因、交叉施工等影响工程进度；加强施工全过程管理，确保工程安全、质量可控，确保如期履约；约定不可抗力因素导致的损失赔偿方案。二是运营期风险管理。运营期主要风险在于收益达不到预期，或者运营、维护保养成本超出计划成本。首先，在项目发起时，应在合同中约定运营、维护期收益不达预期的补偿方式，保障最低收益。其次，加强运营期运营成本控制，确保各项费用支出在计划范围内。最后，可以通过股权转让等方式退出项目运营期，将运营管理交付给专业团队和机构，转移运营期风险。

三、以A市政PPP项目为例实证分析

（一）项目简介

A市政PPP项目采用“PPP(EPC+政府采购)”模式，由A市人民政府授权A市市政管理局作为实施机构和项目采购人。B控股有限公司作为政府方出资代表，与社会资本（C公司）共同出资成立项目公司。主要投资的A市PPP项目建设总投资约为20亿元（含建设期利息），合作期限17年（建设期暂定2年，运维期为15年)。A市政PPP项目建设内容包括E、F、G三条道路。 项目参与各方的主要关系如图1所示。

（二）项目存在的主要风险及对策

根据项目PPP合同相应条款及A市政府对投资项目管理模式、A市建筑市场的调查与了解，从政治风险，经济、管理风险，合同、信用风险，及建设、运营风险四个方面分析A市政PPP项目面临的风险影响，并根据项目公司和施工单位的实际情况，采取不同应对措施。

1.政治风险影响及应对措施

A市政PPP项目存在的政治风险在于A市政府领导换届带来政策的不确定性，以及因政府对PPP项目管理的规范程度不足而导致的中标合同额、工期的调整等问题。在A市政PPP项目实施过程中，由于社会资本方前期准备不足和信息不对称，这类风险正慢慢凸现出来，具体表现在三个方面：一是E道路存在投资规模调整的风险。因前期准备工作不充分和信息不对称，E道路控规路线与施工范围内的高铁路线发生平交，无法正常施工，存在投资规模调整风险。二是F道路改建政府决策影响项目实施风险较大。F道路项目总投资约15亿元，是本市政PPP项目的重点，未中标前由M市政设计院做的最初可行性研究方案，因防洪标准、中地道方案，未获得市政府审批通过，F道路前期立项、规划、可研等工作尚未开展，存在较大的政策风险。

风险管理措施：针对E道路存在的问题，目前项目公司已经将新的线路设计方案上报A市政府，正在积极与市政府、市政规划局、E道路的商业主体进行协商线路调整事宜，避免投资规模调整。针对F道路存在的问题，项目公司已经制定时间节点，选取实力雄厚的设计单位进行合作，尽快启动该路段施工前的准备工作。

2.经济、管理风险影响及应对措施

图1 项目参与各方关系图

A市政PPP项目在实施过程中存在的经济、管理风险主要包括融资风险、管理风险。因为是国内项目，而且建设期较短，汇率风险的影响较小，所以在这里不作分析。

一是融资风险。A市政PPP项目由社会资本控股，社会资本方承担着项目公司投资过程的融资义务。合同条款约定：“融资成本高于同期5年以上贷款基准利率（4.9%）的部分由成交供应商自行承担”。这一条款增加了项目公司的融资风险。二是管理风险。项目公司章程规定，B控股有限公司作为政府资本的代表，是乙方股东之一，在项目公司董事会5个席位中占有2个席位，对股东会决议有一票否决的权利，可以通过一票否决的形式参与项目公司重大经营事项决策，这可能导致后期建设运营过程中存在干涉项目公司经营管理的风险。

风险管理措施：为了降低融资风险，经过与政府采购方谈判沟通，将融资增加成本由成交供应商承担改为由乙方承担，体现了风险共担的原则，一定程度上降低了融资风险。针对干涉管理的风险，项目公司通过与政府资本方协调，政府资本方同意不参与项目公司的实质运营管理，避免外行指导内行，对工程施工管理造成不利影响。

3.合同、信用风险影响及应对措施

一是初步设计概算审批风险。根据A市其他工程建设单位上报初步设计概算审批情况了解，在概算金额不超可研估算金额前提下，A市发改委项目管理中心对上报概算审批均按照上报金额下浮20%后批复，考虑合同中约定定额下浮6.1%，最终按照定额将下浮26%左右。目前A市其他项目公司均僵持在概算审批阶段，与发改委进行沟通。风险管理措施：先将图纸报发改委进行预审，若核减金额较大，将可研估算金额重新上报市政府审批（上报概算金额不能超可研估算金额），可考虑稍微提高初步设计概算金额，留足扣减空间。二是合同条款规定，未经甲方或市政府书面同意，乙方不得引进股东，或进行股权转让或变更，不利于后期退出。风险管理措施：项目公司成立后立即申请股权变更，避免融资、管理、运营风险。三是跟踪审计审批风险。项目施工过程中由A市审计局组织全过程跟踪审计，但从目前其他单位已经开展审计工作的项目中了解，过程跟踪审计时，审计单位不对相应的数量、价格进行签证，要最后再签证，存在被苛扣的风险。风险管理措施：项目公司设立审计部，专门与审计咨询单位进行对接，同时与审计局沟通，处理好过程审计签证问题。

4.建设、运营风险影响及应对措施

一是材料市场采购价格与定额站信息价倒挂风险。A市定额站信息价低于市场采购价格（如：中砂定额站信息价130元/m3，市场采购价格150元/m3）。A市定额站当月信息价定价规则：按上月A市场询价及参照A市周边城市价格的平均值。风险管理措施：项目公司与定额站积极沟通，尽可能让定额站发布的信息价接近市场实际采购价格。二是非抗力因素影响的赔偿问题。A市政项目位于沿海地区，多台风、暴雨，建设期和运营期因台风、暴雨造成设施损害的具体补偿方案，合同条款约定由A市政管理局与项目公司协商而定，但缺乏无具体实施方案，可能在后期造成实际影响时发生扯皮。风险管理措施：与A市政管理局协商，尽快约定损失赔偿方案。三是运营风险。F道路项目由于配套批发商城，其过往车辆将可预估为重型车辆较多，可给路面带来较多的破坏，最终导致运维期费用增加。风险管理措施：与政府协商运营期由于超标载重的车辆造成破坏的维修费用，纳入运维绩效服务费。与市政府沟通提高道路设计标准，按照厂矿道路标准进行设计。与市政府签订补充协议道路运营期内由于政府批准其他工程建设造成道路损坏，维护费用由政府承担。

结语

PPP模式有效实现了政府资源和社会资本的优势互补，开创了政府与社会资本之间共赢的局面。但在PPP项目实施过程中，风险的识别、评估及分配原则是否能平衡各方的利益，直接关系到项目的成败。社会资本出资方作为项目公司的法人代表，对项目实施过程中风险采取有效的管理措施，是实现预期收益的重要保障。PPP 项目进行风险分配时，不仅应遵从对风险最有控制力的一方承担相应风险的原则，还应该遵从承担的风险程度与所得回报相匹配，以及承担的风险要有上限的原则，只有实现参与各方的共赢，PPP模式下的工程项目才能走得更远。