政府和社会资本合作模式下军事装备基地级维修服务采购

冯海斌， 郑绍钰， 谷 鑫 (. 装备学院 研究生管理大队， 北京 046； 2. 陆军装备部 价格质量管理中心， 北京 00072; . 装备学院 装备采办系， 北京 046)

政府和社会资本合作模式下军事装备基地级维修服务采购

冯海斌1,2， 郑绍钰3， 谷 鑫1
(1. 装备学院 研究生管理大队， 北京 101416； 2. 陆军装备部 价格质量管理中心， 北京 100072; 3. 装备学院 装备采办系， 北京 101416)

军事装备基地级维修服务采购作为军队服务采购的重要内容，必须落实党的十八届三中全会提出的“政府购买服务”的决策部署。剖析了当前我军基于政府和社会资本合作(PPP)模式进行军事装备基地级维修服务采购的产业基础、法理依据和适用要求，从军队编制体制、科学技术发展、装备战备建设、经费使用效益和国防经济建设5个方面阐述了开展军事装备基地级维修服务PPP模式采购的重大作用；构建了PPP模式下进行军事装备基地级维修服务采购的基本架构，并提出了相应运作流程，即规划制定—装备筛选—企业选择—项目执行—项目移交。

装备服务采购；基地级维修；政府和社会资本合作

党的十八届三中全会明确提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”“加大政府购买公共服务力度”[1]。军事装备维修服务作为军队服务甚至是政府公共服务的重要组成部分，必须贯彻落实党中央、中央军委和习主席的决策部署，大力实施军事装备维修服务采购战略。军事装备维修服务通常分为3种：基地级维修服务、中继级维修服务和基层级维修服务[2]。基层级和中继级维修服务由使用部队装备保障部(分)队自主进行，除了少数未形成维修能力的高新武器装备外，进行市场采购的必要性和可行性不大。因此，本文着眼军事装备基地级维修服务采购进行了研究。当前，我军军事装备基地级维修服务采购还处在起步阶段，除少量未形成维修能力的高新武器装备采取合同商形式由生产单位进行维修以外，军事装备基地级维修服务基本由军队建制的企业化工厂和战区级保障部队提供，其实质是计划经济体制下的“政府运作、计划管理、自我保障、成本支付、军费供养”的自给自足模式。面对军事装备基地级维修服务采购存在的缺乏理论指导、市场发育不够成熟、定价机制严重滞后、法规制度尚未建立和采购管理人才匮乏等问题，只有按照“市场运作、军队管理、有序竞争、合同制约、综合评估、军费支付”的总体思路，拓展军事装备基地级维修服务采购范围、创新军事装备基地级维修服务采购方式，使军事装备基地级维修服务的采购途径多元化，才能不断提高军事装备基地级维修服务采购质量和采购效益。

1 PPP模式下进行军事装备基地级维修服务采购的有利条件

随着我军武器装备机械化、信息化和智能化水平大幅提升，军事装备基地级维修服务逐渐从军事装备采购中细化分离出来，向社会化、专业化、集约化方向发展，成为独立的采购项目自主进行。同时，我国社会主义市场经济正逐步向服务经济阶段发展，装备制造业产业链不断向两端延伸，装备制造业服务意识、服务条件、服务水平和服务人员能力大幅提升。在武器装备服务需求拉动和装备服务行业发展推动双重作用下，为进行“看不见、摸不着”的军事装备基地级维修服务采购提供了有利条件。

1.1 形成了坚实的产业基础

2010年以来，我国社会主义市场经济正逐步向服务经济阶段发展，2015年我国服务业增加值达341 567亿元、占国内生产总值的50.5%，首次突破50%[3]。2014年我国装备制造业产值规模突破20万亿元，占全球比重超过1/3，位居世界首位[4]。同时，随着装备制造业的产业链延伸，越来越多的制造企业已经把注意力从实物制造转移到为用户提供全面解决方案上来，开始重视系统集成和装备服务，装备制造业服务条件、服务水平和服务人员能力大幅提升，为基于PPP模式进行军事装备基地级维修服务采购奠定了坚实的产业基础。

1.2 具备了初步的法理依据

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》允许社会资本通过特许经营等方式参与基础设施投资与运营，首次将政府购买公共服务上升到国家改革的层面，也是PPP模式首次出现在中央层面的文件表述中。2013年9月26日，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，之后，国务院、发改委和财政部先后密集出台了一批以PPP模式购买公共服务的政策法规，在国家层面为基于PPP模式进行军事装备基地级维修服务采购初步提供了法理依据。

1.3 符合了PPP的适用要求

政府和社会资本合作(PPP)模式，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的目标共同、利益共享、风险共担及长期合作的关系[5]。PPP模式通常适用于初始投资大、建设周期和资金回收周期长的项目，在国防领域有着广泛的适用性[6]。国防基础设施以及军队服务类军民融合项目，都可以通过PPP模式吸引社会资本参与合作。军事装备维修服务尤其是基地级维修服务项目具有投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、建设周期和资金回收周期长等特点，与PPP模式适用要求高度符合[7-8]。

2 PPP模式下进行军事装备基地级维修服务采购的重大作用

长期以来，我军军事装备维修服务几乎都是由军队建制装备保障机构自主提供，军队为保持和发展装备维修能力投入了大量的人力、物力、财力和精力。从这一角度来讲，实施军事装备基地级维修服务采购战略也是国家“供给侧改革”在军事领域的重大突破和具体实践，势必促进军队管理职能转变和体制机制改革，发挥重大作用。

2.1 有利于优化军队规模结构和力量编成，打造精锐核心作战和保障能力

基于PPP模式能够把大量非核心的装备维修服务采取外包、特许经营或适当私有化的方式交给社会资本来完成，军队则只需保持满足武器装备维修保障需要的最重要、最基本、最低限度的必须保持的核心维修能力，从而实现由“养人”向“养事”转变，在整个军队员额和保障力量编制规模不变甚至相对减少的情况下，最大限度地提高作战人员和核心维修力量的编配比例。

2.2 有利于激励科学技术创新和成果转化，抢占未来军事竞争战略制高点

基于PPP模式能够通过竞争的方式吸纳地方先进技术力量参与装备维修，反过来，地方企业为了在竞争中取得优势并不断提高其经济效益，会不断投入更多资源进行维修技术革新和科技成果转化，同时也带动了军工企业和军队建制装备维修机构技术能力的投入和提升，全面促进国防工业良性循环和健康可持续发展。

2.3 有利于提高装备战备水平和保障效益，更好更快地完成装备保障任务

基于PPP模式能够通过市场高效调配维修资源，避免重复建设和资源浪费，以最短的时间和最快的速度，将平时积聚的服务能力转化成战时的保障能力，大大提高了装备战备水平；能够以更加灵活的方式、更加高效的手段和更加优秀的质量，满足平时“波谷式”和战时“波峰式”装备维修需求，并能够迅速进行“波浪式”调整以应对装备维修工作量的骤变。

2.4 有利于提高经费使用效率和维修能力，把有限的经费用在刀刃上

基于PPP模式能够通过竞争降低装备维修成本，提高装备维修费使用效率；能够突破军队有限资源的限制，引入社会资本的资金、技术和管理优势，从事非核心军民通用装备维修服务，分担一般武器装备维修能力建设的风险，而军队则可以集中经费进行专用核心武器装备维修能力建设，加快形成高新武器装备维修能力。

2.5 有利于促进经济建设和国防建设全面融合，推动军民融合深度发展

基于PPP模式能够在全社会范围内合理配置资源，以最小的资源投入换取最大的装备保障效益；能够加强军地技术、管理和文化交流，推动形成国防工业产业集群，提升产业区域竞争力、国防工业实力和装备保障能力；能够直接或间接提供工作岗位，增加社会就业；能够按照“目标共同、风险共担、利益共享”的原则，采取多种方式提供装备维修服务，实现经济建设和国防建设的“双赢”，以及军队、社会和政府的“多赢”。

3 PPP模式下军事装备基地级维修服务采购的基本架构

由于军队和军事装备的特殊性质，与一般政府公共服务采购PPP项目相比，军事装备基地级维修服务PPP项目具有以下特征：(1) 通常由社会资本直接作为军事装备基地级维修服务PPP项目的实施主体，负责项目的具体实施，严禁转包、限制分包；(2) 军事装备基地级维修服务PPP项目通常由社会资本自筹资金建设，军队装备部门一般不承担融资和担保责任，但可以按照相关规定协助社会资本或项目公司办理融资手续或政策性补贴；(3) 军队装备部门可以采取特许经营、租赁等方式将军队建制装备维修设施、设备和土地等交由社会资本暂时运营，所得收益应用于军事装备维修。PPP模式下军事装备基地级维修服务采购的基本架构如图1所示。

图1 PPP模式下军事装备基地级维修服务采购的基本架构

3.1 PPP模式下军事装备基地级维修服务采购的合作方

此处的合作方主要包括军队装备部门、社会资本、项目公司(必要时)、武器装备及其使用部队、金融机构、中介服务机构等。其中：军队装备部门是军事装备基地级维修服务PPP项目的主要发起方，作为装备维修服务的管理者，承担项目的规划、管理和监督等职能；作为装备维修服务的购买者，承担合同约定的权利和义务。社会资本也可以是军事装备基地级维修服务PPP项目的发起人，但一般是项目的具体实施者。军事装备基地级维修服务PPP项目通常应由具备相应资质的社会资本直接组织实施，也可以在社会资本内部成立项目公司，但项目公司一般由社会资本出资(通常是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体)设立。武器装备及其使用部队是军事装备基地级维修服务PPP项目的服务对象，主要负责对项目服务质量和绩效进行用户评价。中介服务机构主要承担提供投资、法律、技术、财务、保险代理等方面的咨询服务、绩效测评和纠纷仲裁等职能。

3.2 PPP模式下军事装备基地级维修服务采购的收益分配

军事装备基地级维修服务PPP项目产生的收益主要包括：军事效益、经济效益和社会效益。项目产生的军事效益全部归军队装备部门享有。项目产生的经济效益主要来源于3个部分：武器装备维修收入、军队补贴和其他收入。在合同特许期，经济效益全部归承担项目的企业(或项目公司)享有。为确保项目不产生超额利润，军队装备部门应建立科学合理的维修价格制定和调整机制，以预测维修量为依据，预先核定项目的运营成本和收入，对产生的运营亏损建立透明度高、操作性强的补贴规则。在合同特许期内，当实际发生维修量比预测维修量增加或减少的幅度超过一定比例时，超过部分所形成的损益，应由军队装备部门和承担项目的企业(或项目公司)按照事先约定的比例共同承担或享有。项目产生的社会效益由军队装备部门和承担项目的企业(或项目公司)共享。

4 PPP模式下军事装备基地级维修服务采购运作流程

按照一般PPP项目的运作流程，结合军事装备基地级维修服务的特点规律，PPP模式下军事装备基地级维修服务采购的运作流程，如图2所示。

图2 PPP模式下军事装备基地级维修服务采购的运作流程

4.1 规划制定

军队装备部门应首先对现有武器装备维修能力建设情况进行全面分析，严格区分基地级核心维修能力，研究武器装备维修能力建设整体规划，结合现有技术条件、市场环境和保障水平，制定军事装备基地级维修服务PPP项目发展规划。规划至少应包括以下内容：武器装备型号、当前维修能力形成状况、实行PPP模式采购的领域和范围(如通用车辆装备或发动机部件)、质量和技术要求、预期的维修成本和形成维修能力等等。另外，规划应针对装备类型提出拟采用的PPP项目具体操作模式。

4.2 装备筛选

军队装备部门通过综合评估装备类型、急需程度、技术条件、维修成本和预期形成维修能力，筛选某种或某类武器装备进行PPP模式基地级维修服务采购。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量维修资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

4.3 企业选择

军队装备部门向社会发布项目公告，通常情况下应采用竞争性磋商或谈判的方式，择优选择社会资本承担军事装备基地级维修服务PPP项目。社会资本至少应具备以下资质：非境外(含香港、澳门、台湾)投资在中国境内注册的法人；具有良好的运营和信用记录，以及健全的财务管理制度；具有充足的资金或融资能力；具备项目运营需要的技术能力、专业技术和保密资格。

4.4 项目执行

1) 设计。在必要情况下，军队装备部门和承担项目的企业(或项目公司)应对军事装备基地级维修服务PPP项目发展规划进行评估和优化。在全面把握相关项目整体规划的前提下，制定所承担具体项目的实施计划和进度安排。

2) 执行。承担项目的企业(或项目公司)按照制定的实施计划和进度安排进行建设。军队装备部门应加强监督，确保进度、成本和质量满足军事装备基地级维修要求。军事装备基地级维修服务PPP项目通常由社会资本自筹资金建设，必要时，也可以通过金融机构进行融资，但融资比例必须符合有关规定。

3) 交付。项目建成后，军队装备部门和承担项目的企业(或项目公司)应共同进行项目检查验收和交付。必要时，也可以委托第三方中介服务机构(测评机构)进行项目验收。

4) 评估。项目交付后，应通过一段时间的成长期试运营，然后再进入成熟期。在项目成熟期，军队装备部门和承担项目的企业(或项目公司)应共同组织进行项目测试，全面分析项目收益状况，为分配收益提供维修成本依据。

5) 运营。项目成熟期满后，在合同特许期内由承担项目的企业(或项目公司)在军队装备部门的监管下负责项目运营。

4.5 项目移交

合同特许期满后，应根据合同约定交由军队装备部门自主运营或永久性由承担项目的企业(或项目公司)继续运营。特殊情况下，也可以重新与原承担项目的企业(或项目公司)或其他社会资本签订合约，委托其进行项目运营。

5 结 束 语

军事装备的机械化、智能化必然导致军事装备维修的社会化、服务化。基于PPP模式进行军事装备基地级维修服务采购，最终目标是加快全面形成军事装备维修保障能力，拓宽军事装备维修服务供给渠道，转变军事装备维修管理体制机制，构建规模合理、军民融合、能力全面的装备维修保障力量。军队不能把PPP模式作为解决武器装备维修能力建设难题的“万能钥匙”，必须坚持“有所为、有所不为”的基本原则，立足自我形成军事装备基地级核心维修能力。另外，军事装备基地级维修服务PPP模式采购项目涉及政治、军事、经济和社会等各个领域，相对一般政府购买公共服务PPP项目存在参与者多、组织协调难、涉密程度高等特点，军队装备部门要加强协调，从政策、法规和制度方面促进项目完成。在采取PPP模式进行军事装备基地级维修服务采购过程中，军队装备部门要转变思想观念、站位角色和工作作风，做到“裁判员”与“运动员”分离，尽量不要参与项目的具体运作，让社会资本放开手脚发挥优势。

References)

[1]中共中央.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].(2013-11-15)[2016-11-21].http://www.acqnotes.com/Att-achments/DoD%20Instruction%205000.2.pdf.

[2] 宋华文,孟冲.装备维修保障经济学[M].北京:国防工业出版社,2011:7.

[3] 国家统计局.中华人民共和国2015年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].(2016-02-29)[2016-11-21].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxzx/201602/t20160229_1323991.html.

[4] 我国装备制造业产值突破20万亿元居世界首位[EB/OL].(2014-04-02)[2016-11-21].http://3g.163.com/touch/article.html?docid=9OR7B6IU00014JB5&from=x&referrerdomain=wap.sogou.com&version=gll.

[5] 周凯波.中国政府和社会资本合作(PPP)政策法规汇编[M].北京:法律出版社,2016:37.

[6] 冯增辉,王哲,李悦.以PPP模式推进军民融合深度发展[J].军事经济研究,2016(5):13-15.

[7] 财政部.政府和社会资本合作模式操作指南(试行)[EB/OL].(2014-11-29)[2016-12-12].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html.

[8] Department of Defense.DoDI 4151.21:public-private partnerships for depot-Level maintenance[EB/OL].(2007-04-25)[2016-11-21].http://www.dtic.mil/whs/directives/corres/pdf/415121p.pdf.

(编辑：李江涛)

Research on PPP for the Military Equipment Depot-level Maintenance Service Procurement

FENG Haibin1,2， ZHENG Shaoyu3， GU Xin1

(1. Department of Graduate Management， Equipment Academy， Beijing 101416， China； 2. Price and Quality Management Center， Army Equipment Department， Beijing 100072， China； 3. Department of Equipment Acquisition， Equipment Academy， Beijing 101416， China)

As an important part of military service procurement, military equipment depot-level maintenance service procurement must conform to the decisive deployment of “service procurement by government” brought forward by the 3rd Plenary Session of the 18th CPC Central Committee. This paper analyzes the current industrial basis, legal basis and applicable requirements of the PLA’s military equipment depot-level maintenance service procurement based on the public-private partnership (PPP) mode. From the five aspects of military establishment system, science and technology development, equipment readiness construction, fund utilization efficiency and national defense economy construction, this paper expounds the important role of PPP procurement in military equipment depot-level maintenance service, constructs the basic structure of military equipment depot-level maintenance service procurement under PPP mode, and finally puts forward the corresponding operation process: planning-equipment selection-business selection-project implementation-project transfer.

equipment service procurement; depot-level maintenance；public-private partnership(PPP)

2016-11-21

部委级资助项目

冯海斌(1977—)，男，工程师，博士研究生，主要研究方向为装备采办理论与应用。 郑绍钰，女，教授，博士生导师。