促进新型农村集体经济高质量发展

我国农村集体经济组织产生于20世纪50年代社会主义改造时期，历经互助组、初级社、高级社和人民公社；改革开放后实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制。2016年12月中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，至2021年改革的阶段性任务基本完成。目前全国农村集体共拥有65.5亿亩集体土地资源、8.22万亿元集体账面资产，确认农村集体经济组织成员约9.2亿人，登记赋码的农村集体经济组织约96.6万个。2020年出台的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）明确农村集体经济组织为特殊法人，但属于原则性的规定。2024年6月28日，《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）出台，填补了长期以来这方面在法律上的空白和不足，对于促进新型农村集体经济高质量发展，巩固和完善农村基本经营制度和社会主义基本经济制度，有十分重要的意义。

有关促进新型农村集体经济高质量发展的立法要求

近年来，党中央在多个重要文件中强调发展新型农村集体经济，党的二十大报告是第一次在党的全国代表大会上提出这一目标。2023年中央一号文件指出：“巩固提升农村集体产权制度改革成果，构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制，探索……多样化途径发展新型农村集体经济”。

《农村集体经济组织法》以立法的形式健全相应的组织制度，为发展新型农村集体经济奠定了法治基础、提供了法治保障。以下几点值得重点把握：

（一）促进新型农村集体经济高质量发展是制定本法的重要宗旨。第一章总则第一条：“为了维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，规范农村集体经济组织及其运行管理，促进新型农村集体经济高质量发展，巩固和完善农村基本经营制度和社会主义基本经济制度，推进乡村全面振兴，加快建设农业强国，促进共同富裕，根据宪法，制定本法”。

（二）明确了农村集体经济组织在发展壮大新型农村集体经济中的重要地位。第一章第三条提出：“农村集体经济组织是发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体”。这和宪法关于农村集体所有制经济的规定是相衔接的。①

（三）对农村集体经济组织经营职能及其经营性财产的界定。第一章总则第五条规定了农村集体经济组织的职能（共12条），其中3条大体属于经营职能，其他9条大体属于管理和服务职能。3条经营职能分别是：合理开发利用和保护耕地、林地、草地等土地资源并进行监督；使用集体经营性建设用地或者通过出让、出租等方式交由单位、个人使用；组织开展集体财产经营、管理。

农村集体经济组织从事经营活动可以利用的相关土地资源和经营性财产具体指什么？该法第五章（财产经营管理和收益分配）第三十八条：“依法应当实行家庭承包的耕地、林地、草地以外的其他农村土地，农村集体经济组织可以直接组织经营或者依法实行承包经营，也可以依法采取土地经营权出租、入股等方式经营”。第三十九条：“对符合国家规定的集体经营性建设用地，农村集体经济组织应当优先用于保障乡村产业发展和乡村建设，也可以依法通过出让、出租等方式交由单位或者个人有偿使用”。第四十条第二款规定：“集体所有的经营性财产包括本法第三十六条第一款第一项中可以依法入市、流转的财产用益物权和第二项、第四项至第七项的财产”。第三十六条讲的是集体财产包括的范围，其中第一款第一项讲的是“集体所有的土地”。第三十六条第一款第二项、第四项至第七项的财产是指：集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施；集体所有的资金；集体投资兴办的企业和集体持有的其他经济组织的股权及其他投资性权利；集体所有的无形资产；集体所有的接受国家扶持、社会捐赠、减免税费等形成的财产（排除在外的第三款是：集体所有的教育、科技、文化、卫生、体育、交通等设施和农村人居环境基础设施）。

（四）农村集体经济组织开展经营活动的组织方式。总则一章第六条：“农村集体经济组织依照本法登记，取得特别法人资格，依法从事与其履行职能相适应的民事活动。农村集体经济组织不适用有关破产法律的规定。农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体，以其出资为限对其设立或者参与设立的市场主体的债务承担责任”。上述规定十分重要，农村集体经济组织是以集体土地所有权为基础建立的，按照宪法的规定，集体土地所有权不得转让，因而农村集体经济组织不能破产；同时规定农村集体经济组织出资成立公司、农民专业合作社等经营主体时以出资为限承担债务责任，以防止其承担超出承受能力的债务。

（五）农村集体经济组织发展新型集体经济的途径。该法第四十一条规定：“农村集体经济组织可以探索通过资源发包、物业出租、居间服务、经营性财产参股等多样化途径发展新型农村集体经济”。这和2023年中央一号文件的提法基本一致，且更为准确严谨。

（六）农村集体经济的收益分配。该法第四十二条规定：“农村集体经济组织当年收益应当按照农村集体经济组织章程规定提取公积公益金，用于弥补亏损、扩大生产经营等，剩余的可分配收益按照量化给农村集体经济组织成员的集体经营性财产收益权份额进行分配”。这是对以股份合作制改革为主要特征的农村集体产权制度改革成果的确认和衔接。

（七）国家对新型农村集体经济的扶持措施。总则一章第九条：“国家通过财政、税收、金融、土地、人才以及产业政策等扶持措施，促进农村集体经济组织发展，壮大新型农村集体经济”。专列第六章扶持措施，共有6条（第四十九、五十、五十一、五十二、五十三、五十四条），将总则的要求具体化。

如何发展新型农村集体经济——介绍两个方面的案例

近年来，各地认真贯彻党中央有关部署和要求，积极探索，形成了许多具有本地特色的新型农村集体经济发展模式。这里介绍两个方面的案例，即按照《农村集体经济组织法》提出的“出资设立或者参与设立公司”和“建立农民专业合作社等市场主体”两种组织方式开展经营活动的探索。

浙江发展强村公司的案例

浙江是经济发达地区。考察浙江千万工程项目，可以发现“强村公司”是可学经验之一，这对于盘活乡村沉睡的资源和资产，打通各村参与市场经营、发展壮大集体经济，实现“村强民富”有很好的效果。至2024年初，浙江已有2278家强村公司，2023年实现利润21.7亿元，村均分配收益15.4万元。湖州市已组建强村公司386家，实现欠发达村全覆盖，带动近万农户就业，人均年增收2万元以上。

有专家对浙江湖州强村公司的做法总结了六种经营模式。

一是资产盘活模式。采用“资产梳理+收储整合+改造提升+项目招引+多元合作”方式，整合利用各类土地资源和闲置房产，通过出租、入股、共同经营、流转管护等方式与企业合作，促进村集体经济增收。例如，德清县东衡村联合周边8个薄弱村，组建德清八合物业管理服务有限公司，参与众创小微企业园建设，共建厂房10万平方米，入驻企业70余家，带动8个村年增收107万元。

二是产业带动模式。采用“强村公司+村集体+农业经营主体+农户”方式，由强村公司联合村集体及各类经营主体，经营绿色产业、光伏水电、农产品加工等，以及提供农业社会化服务、电子商务等产业配套服务，促进产业集聚发展和集体经济增收。例如，南浔区练市镇西堡村带动周边23个村共同组建湖州练美农业发展有限公司，发展柑橘产业，为周边农户提供100多个就业岗位，每年为入股村增加20万元收入。

三是乡村经营模式。采用“强村公司+乡村资源组合+社会资本注入+业态导入+专业运营团队”方式，通过整村运营、片区打造、组团发展等方式，积极引入休闲观光、研学团建、民宿、农家乐、农事节庆，承办体育赛事或会务活动等。安吉县孝丰镇夏阳村联合相邻两村和赋石水库，成立赤夏赋旅游发展有限公司，打造小杭坑生态露营项目，吸引多家文旅类企业落户，村集体经营性收入175万元。

四是物业服务模式。采用“强村公司+乡镇+企业+村集体+农村劳动力”方式，承接政府、企业、城镇小区、村、农贸市场等垃圾分类、环境保洁服务项目，以及公路、河道绿化养护、土方回填等配套服务。吴兴区八里店镇宜船湾村成立吴兴冠宇环境治理有限公司，承接镇北水域的生态保洁、河湖岸线管理保护等，带动村集体增收170余万元，实现村民就业30余人次。

五是工程承揽模式。采用“强村公司+专业施工队+乡村工匠+闲置劳动力”方式，承揽农田水利设施、土地整治、农村公路建设、河道整治、乡村景观建设等小额工程，以及建筑、装修、安装、市政等零星工程。德清县钟管镇19个村联合组建钟灵毓秀建设发展有限公司，承接乡、村级服务类和建设类工程，2022年实现收入624.61万元，带动农户50余户。

六是劳务派遣模式。采用“强村公司+企业单位+培训机构+村集体+农村劳动力”方式，发挥强村公司中介作用，统筹各村闲置人力资源，承接农业专业服务、农产品加工、机械化服务、绿化保洁等业务。长兴县和平镇23个村联合组建长兴南山南实业有限公司，与6家公司签订劳务派遣协议，每年劳务派遣收益35万元左右，2022年共实现收入650万元。

浙江在推进强村公司建设中，十分注重三方面体系的构建：

一是构建健康有序、规范高效的运行体系。

规范公司组建。强村公司一般由乡镇级及以上政府主导设立，原则上由村经济合作社控股，聚焦“扩中、提低”，鼓励吸纳集体经济薄弱村和低收入农户参股，设立前调查摸底、评估论证。同步设置党的组织，县委和农业农村部门、乡镇（街道）有关机构一起进行指导监督。

规范财会管理。指导强村公司加强财务管理，严格财务制度，落实集体资产管理有关规定；建立融资担保和负债管理制度。加强对公司经管人员风险管控，杜绝外单位和个人侵占公司的集体资产份额。

多元稳健经营。鼓励强村公司与其他类型企业组建混合所有制企业，与“共富工坊”“两山”合作社等协同推进、互为补充；鼓励吸纳农民专业合作社、家庭农场、农创客、青创客参股经营。鼓励国有企业扶持帮促新型集体经济发展。

理性投资开发。投资开发项目要安排精准、落地精准，做好投资评估，量力而行。在符合国家产业政策的范围内，谋划风险小、收益稳、资产能保值增值的发展项目。

规范利润分配。与一般市场主体相比，强村公司的利润分配更多向村集体经济、乡村公益事业、低收入农户帮扶等倾斜。公司经营管理和财务运行情况应向入股村的经济合作社公开。

二是构建全链闭环、精准严实的监管体系。

县、乡镇（街道）是各级强村公司监管责任主体。农业农村部门负责区域内强村公司运营指导。根据实际制定本区域强村公司的管理运营等制度，建立分级评定管理制度，加强审计监督。

三是构建综合集成、直达快享的支持体系。

优化营商环境。完善强村公司管理服务事项目录指南，实行强村公司运营项目“一件事+明白纸”制度，设好公司投资经营“红绿灯”，打造政策直通车，优化乡村投融资一站式服务。

加大项目支持。强化规划引领，有关部门在制定产业发展、乡村振兴规划时统筹安排强村公司发展项目，依法依规简化环评、能评。

加大要素支持。金融机构可采用优惠利率定价、提高审批效率、优化还款方式加大对强村公司的支持；各地财政可依法通过补助、贴息、担保等方式支持强村公司规范化发展。落实村级留用地政策。

加强人才支撑。有条件的强村公司可实行职业经理人聘用制，可引进本地能工巧匠、施工队等相关人才，可就近吸纳本地农村闲置劳动力；鼓励大学毕业生任职强村公司。

总结浙江发展强村公司的经验，主要是：（1）村村联合，克服了单个村庄集体资源小而散的不足：（2）公司运作，充分发挥市场机制的作用；（3）主体多元，与其他所有制企业参股联合；（4）稳健经营，开发经营风险小、收益稳、资产能保值增值的项目；（5）加强组织领导，发挥各级（特别是乡镇）政府统筹协调和监督管理作用。

山东河北等地发展党支部领办专业合作社

2017年4月，烟台市率先在全市范围提出并推行“党支部领办农民专业合作社”。基本做法是：发挥基层党支部的政治、组织优势，与发挥群众的能动性相结合，由村级集体经济组织或村党支部成员（原则上是党支部书记）代表村集体，注册成立农民专业合作社。村集体和群众以土地、资金、劳动力等入股，把分散的农民组织起来，构建村集体与农民群众新的经济联结纽带，把碎片化的资源要素整合起来，抱团发展、规模经营，走共同富裕之路。

因各地各村的地理位置、自然资源、产业基础各不相同，党支部领办合作社因村制宜，或农或工，或商或“游”。概括有以下四种类型：

一是党支部领办土地股份合作社，比如栖霞市东院头村党支部组织群众以土地和资金入股，村集体以水塘、土地入股，将流转后的土地连片平整，打破沟坎界线，将新增土地（一般可新增15%的集体用地）作为集体股份，统一规模化经营，提高农业生产集约化、专业化水平。2019年6月，该合作社盈利116万元，其中村集体分红12万元，剩余104万元按股份给入社群众分红。算下来以资金入股的社员每1万元能分5000元，以土地入股的社员一亩地能分4000元。

二是党支部领办服务型（劳务）合作社，利用区位、信息、技术、劳动力、自然资源等优势，组织开展机耕机种、仓储物流、技术指导、物业保洁等社会化服务。比如蓬莱市石庙石家村党支部领办合作社引进2台自动选果机，建设了占地2000平方米的存储物流车间，采取统一购买农资、统一技术指导、统一测土配方、统一包装销售“四统一”服务，提高樱桃品质和收购价格。

三是党支部领办生产经营型合作社，立足本地产业特色，促进产业规模化、标准化、机械化和品牌化。比如莱州市田家村生产的小米品质很好，过去小米只卖7元钱一斤，村党支部领办合作社后，将村民们种植的谷子统一管理、加工包装和销售，同时深加工推出小米挂面、小米黄酒、速食米粥等特色产品，现小米销价达12-14元/斤。2019年合作社收入12.6万元，按社员最低入股500元算，也能拿到105元的分红收入。

四是党支部领办三产融合型合作社，依托良好的环境、田园风光和民俗文化资源，打造集旅游观光、休闲度假和农事体验于一体的“农旅融合”特色产业。蓬莱市三里沟村，党支部领办合作社整合村里54户传统胶东民居，打造高端民宿。合作社与旅游集团合作，打造特色餐饮项目，2020年实现村集体收入40万元，村民收入人均增加6000元。

党支部领办合作社的显著特点：一是恢复了农村党的基层组织团结带动群众的优势；二是党组织和合作社的经济社会功能高度融合；三是包容全体村民，促进共同富裕。从2017年11个村开始试点到2020年8月，烟台市有2779个村实现了党支部领办合作社，占全市村庄总数的42%，入社群众超过35万名。通过党支部领办合作社，巩固了党在农村的执政地位，全面带动了产业发展、基层治理和环境整治，乡村面貌焕然一新。

烟台市的做法得到山东省委省政府的肯定，并在全省推广。2019年、2021年省委组织部（及14部门）、省委省政府分别发文，全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的同时，明确要求推动村党组织领办合作社。

2023年《山东省村党组织领办合作社规范指引（试行）》，明确了领办标准、登记管理、基本设施、组织机构、章程制度、财务管理、盈余分配、民主管理、社务公开、档案管理等10方面规范要求，扶持各地乡村发展产业项目。2022年全省4.24万家合作社带动集体增收18.9亿元、社员增收73.5亿元，平均每个合作社增加集体收入4.46万元，成员户均增收2416.31元。

河北省保定市也是以地级市推行党组织领办合作社的案例。

2023年，保定市立足土地资源优势，抓住整区域推进高标准农田建设试点市的有利契机，大力推行党支部领办土地合作社，以解决支部弱、集体穷、群众散、产业衰等问题。由村党组织成员代表村集体注册成立农民专业合作社，以村党支部名义组织农户入社，走规模化经营、共同富裕之路。市有关部门制定了《关于2023年度村党组织领办合作社的实施意见》等“1+4”制度文件，建立“五步三联六统一”组建管理模式（组建：酝酿筹建、入社动员、选举表决、注册登记、审核验收；建立农户、集体和经营主体三者利益联结机制；管理：章程审核、项目论证、分配规范、财务管理、社务公开、文档保管六统一），健全完善政策支持、金融服务、保险保障、人才支撑体系。这些措施有力推进了党支部领办合作社的规范和健康发展，农民组织起来，农村党建工作有了新抓手，形成土地合作社为主导，特色种植养殖、民宿旅游、劳务服务等多种形式合作社共同发展的“1+N”格局。

烟台市、保定市以及其他一些地方探索农村党支部领办合作社的意义至少有以下四点：

第一，这种合作形式克服了分散经营的不足，丰富了“统”的内涵，是完善创新农村基本经营制度的有效形式。农村工作中人们的普遍感受是，多年来农村“分”的积极性已充分体现，但怎么通过“统”来适应生产力发展的要求，没有得到很好地解决。通过农村党支部领办合作社，使农村“统分结合”中“统”的部分不仅仅停留在保持土地集体所有权的层面，而是把集体经济做实做活、实现适度规模经营，促进了现代农业发展和农民增收。在当下城镇化快速发展、青壮年劳动力大量进城的背景下，党支部领办合作社特别是土地股份合作社，不失为解决谁来种地、怎么种地的有效途径。

第二，这种合作形式盘活了集体资产，聚集起农户分散资源，是发展壮大新型农村集体经济的有效形式。党支部领办的合作社，一方面盘活了村集体经济组织拥有的“四荒地”、建设用地和其他各种资产，以及国家扶持集体经济发展资金等，又以股份合作等方式将一家一户分散的资源聚集起来，从而改变了过去多数村集体靠简单发包租赁资源、农户靠一家一户单打独斗等低层次的发展模式，也避免了专业合作社收益为少数人所占有的问题。党支部有了集体收益作为经济基础，有利于开展公益活动，增进全体村民福利。将分散经营的农户组织起来，更有利于帮助弱者克服生产经营和日常生活中遇到的困难，实现先富带后富、共同致富。这种新型集体经济经营方式，不同于人民公社时期的“大锅饭”，是以维护农户等经营主体资产资源的所有权、使用权为前提，适应发展社会主义市场经济的要求。这和即将生效的《农村集体经济组织法》的相关规定（总则第一章第六条，见上文）是一致的。

第三，这种合作形式具有社区性、综合性特征，是探索具有中国特色农村合作社发展道路的有效形式。我国国情农情的突出特征，一是人多地少，农户土地经营规模小型化；二是农户以村落形式集中居住。这两点与欧美国家具有明显差别。由此决定了我国农村合作社发展路径，不能照搬欧美专业合作社的做法，而应更加重视社区性综合合作。党支部领办合作社，以互助合作的形式，既帮助一家一户解决了农业生产中遇到的诸多困难，又帮助他们解决了日常生活中遇到的共同困难。其优越性是专业合作比不了的。

第四，这种合作形式发挥了党的政治优势、组织优势，是完善乡村治理的有效形式。党支部是农村的领导核心、战斗堡垒，具有其他组织无法比拟的政治优势和组织优势。党支部领办合作社可以把这种政治优势、组织优势转化为强村富民的发展优势，也保证了合作社方向不走偏。通过这种合作，带动了农民增收，增强了集体经济实力，就可以增强群众对集体的信任和依赖，就可以巩固党在农村的执政基础，从而实现乡村有效治理。

当然，党支部领办合作社也面临不少困难和挑战，要因地制宜，不搞“一刀切”。最重要的是解决好两个问题：一是要选好带头人，带头人既要有觉悟，愿为大家服务，又要有能力，懂管理、会经营；二是要有一个好的机制，特别是要有对管理层的激励约束机制，既要堵住漏洞、防范风险，更要调动起他们的积极性。

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，对进一步全面深化农村改革做出部署，明确提出“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益”。我们要把学习贯彻《农村集体经济组织法》与学习贯彻三中全会《决定》精神紧密结合起来，守正创新，奋发进取，为推进我国新型农村集体经济发展做出新的努力和贡献。

（编辑 碣石）