乡村如何全面振兴？

2024年6月20日，河北承德市承德县头沟镇农民在田间进行植保作业。图/新华

“健全推动乡村全面振兴长效机制，以确保国家粮食安全、确保农村人口不发生规模性返贫致贫为底线，巩固拓展脱贫攻坚成果。”乡村全面振兴规划近日出炉。

中共中央、国务院印发《乡村全面振兴规划（2024-2027年）》（下称《规划》），科学谋划、系统部署今后一段时间乡村全面振兴重点工作。

《规划》部署了推进乡村全面振兴九个方面34项重点任务：一是优化城乡发展格局，分类有序推进乡村全面振兴；二是加快现代农业建设，全方位夯实粮食安全根基；三是推动乡村产业高质量发展，促进农民收入增长；四是大力培养乡村人才，吸引各类人才投身乡村全面振兴；五是繁荣乡村文化，培育新时代文明乡风；六是深入推进乡村生态文明建设，加快发展方式绿色转型；七是建设宜居宜业和美乡村，增进农民福祉；八是深化农业农村改革，激发农村发展活力；九是加强农村基层组织建设，推进乡村治理现代化。

《规划》明确了主要目标：到2027年，乡村全面振兴取得实质性进展，农业农村现代化迈上新台阶；到2035年，乡村全面振兴取得决定性进展，农业现代化基本实现，农村基本具备现代生活条件。

1月22日，国家发展改革委负责人在对《规划》进行解读时表示，乡村治理持续深化，农民群众切身感受到各种新变化。还应该看到，中国农业基础总体上仍然薄弱，农村基础设施和基本公共服务还有短板，全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。

严守耕地红线，破除城乡二元分割结构

严守耕地红线、统筹优化城乡发展布局被放在了乡村全面振兴任务的首位。

数据显示，中国耕地面积在2021年以来实现了连续三年净增加，2023年度全国国土变更调查结果显示全国耕地面积为19.29亿亩，守住了18亿亩的红线。但是长久以来中国人多地少的基本国情没有变，耕地占用和补充之间的矛盾仍然突出。

一段时间以来，一些地方耕地大量转为园地、林地等其他农用地，成为耕地减少的主要原因；一些地方耕地后备资源匮乏，耕地开垦和生态保护的冲突越来越大；一些地方耕地占补平衡责任落实不到位，存在占多补少、占优补劣、占整补散甚至弄虚作假等问题。

与此同时，全国各地各类未批先建、违规批地问题时有发生，农村乱占耕地建房问题屡禁不止，违法占用耕地行为不能及时发现、及时制止、及时查处等等。

《规划》指出，统筹优化城乡发展布局。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，优化农业、生态和城镇空间。严守耕地和永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界等主要控制线，科学编制实施县级国土空间总体规划。强化耕地保护，坚决整治乱占、破坏耕地等违法行为，严格落实省级党委和政府耕地保护责任，有序恢复耕地，逐步补足耕地保护任务缺口。

《规划》还提出，改革完善耕地占补平衡制度，完善补充耕地质量验收机制，实施耕地有机质提升行动，确保耕地数量有保障、质量有提升。健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系，绘制全国耕地种植用途“一张图”。

优化乡村功能和空间布局，充分发挥乡村在保障农产品供给和粮食安全、保护生态环境、传承发展中华民族优秀传统文化等方面的特有功能。加强以“七区二十三带”为主体的农产品主产区建设，建设国家粮食安全产业带。筑牢“三区四带”生态安全屏障。保留乡村景观特色，赓续农耕文明。

城市的发展和繁荣不能建立在乡村凋敝和衰败的基础上，乡村的全面振兴也离不开城市的带动和支持。《财经》记者采访的多位专家表示，城乡融合发展是乡村全面振兴的基本路径。

此次《规划》也对推进城乡融合发展做出了重点部署。《规划》明确，实施新一轮农业转移人口市民化行动，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，完善“人地钱挂钩”政策，推动城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。

《财经》记者采访的多位专家表示，城乡二元结构则是制约城乡融合发展的主要障碍，实现城乡融合最关键的就是要破除城乡分割的传统体制机制障碍。

由于特定的历史和政治因素，长期以来，中国实行城乡二元结构体制，城乡在户籍制度、土地制度、就业、社会保障体制、公共服务和基础设施等各方面都是二元的，这导致城乡发展不平衡。

相关资料统计显示，中国的医疗卫生资源80％集中在城市和大医院，农村医疗卫生资源严重不足，条件差、设备少、水平低。农民患病在当地难以得到有效治疗，需要到外地、大医院就诊，不仅造成了看病困难，也大大增加了农民的经济负担。

中国人民大学经济学院教授刘守英告诉《财经》记者，城乡二元结构的发展政策以重城轻乡为特征，在中国城市化高速发展的过程中，包括土地制度等各种制度的安排主要以城市发展为主，各种资源主要向城市集中，各种利益的分配也更倾向于城市，乡村的发展受限，导致城乡发展不平衡，乡村没有得到很好的发展机会，农民的利益得不到较好保障，结果就是城市的繁荣和乡村的衰败。

此次《规划》明确，构建城乡统一的建设用地市场。推动人才、技术等要素规范有序向乡村流动。率先在县域内破除城乡二元结构，一体推进城镇和乡村规划、建设和治理，推动城乡基本公共服务均等化。支持中西部农产品主产区县城建设。把乡镇建成乡村治理中心、农村服务中心、乡村经济中心。推动县域产业协同发展，以现代种养业和农产品加工业为基础，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系。发挥各类产业园区带动作用，引导县域产业集聚发展。

保障粮食安全，确保粮食播种面积在17.5亿亩左右

保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事。党的十八大以来，中国粮食产能稳步提升，2024年粮食产量首次突破1.4万亿斤。然而，面对复杂多变的国际形势和国内资源约束，粮食安全仍面临挑战。

《规划》指出，加快现代农业建设，全方位夯实粮食安全根基，并部署了提高粮食和重要农产品供给保障水平、加强农业基础设施建设、强化农业科技和装备支撑、加大粮食生产支持力度四个方面的重点任务。

对于提高粮食和重要农产品供给保障水平，《规划》明确要把确保国家粮食安全作为现代农业建设的首要任务，全面落实粮食安全党政同责，坚持稳面积、增单产两手发力，确保粮食播种面积稳定在17.5亿亩左右、谷物面积14.5亿亩左右。组织实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，大力实施粮食单产提升工程，推动粮食产能稳步迈上1.4万亿斤台阶。深入实施国家大豆和油料产能提升工程，压实“菜篮子”市长负责制，树立大农业观、大食物观，农林牧渔并举，构建多元化食物供给体系。

落实棉花目标价格政策，加强糖料、天然橡胶基地建设。健全市场监测预警体系，统筹做好粮食市场化收购和政策性收储，完善储备体系和制度建设，推进全链条节约减损，优化生猪、棉花、食糖市场调控机制，加强应急保供能力建设。

对于加强农业基础设施建设，《规划》指出，加大高标准农田建设投入力度，推动逐步把具备条件的永久基本农田建成高标准农田，提高建设标准和质量，完善建设、验收、管护机制，支持引导新型农业经营主体、农村集体经济组织等参与建设管护。探索耕地地力保护补贴发放与耕地保护责任落实相挂钩。深入实施国家黑土地保护工程，加快灌区建设改造。发展现代设施农业，推进设施种养业建设，完善烘干、物流等设施。加强农业生产防灾减灾救灾能力建设，加强农业气象灾害监测预警防控，实施动植物保护工程，健全农作物病虫害防治和动物防疫体系。

中国农业大学教授张福锁表示，农业基础设施建设是确保粮食安全的“压舱石”，通过改善灌溉、排水、土壤等基础条件，能够有效应对自然灾害，稳定粮食产量。

对于强化农业科技和装备支撑。《规划》指出，优化科技创新体系，稳定支持基础研究和公益性研究科研机构，建立健全科技创新分类评价制度。建设重大科技基础设施，加强原创性研究；加大关键核心技术攻关力度，强化技术集成应用；完善农技推广服务体系。加快种业振兴，建设种质资源保存鉴定等设施平台；加快核心种源技术攻关，强化企业科技创新主体地位，培育大型种业企业。实施农机装备补短板行动，加快大型高端智能农机和丘陵山区适用小型机械等农机装备和关键核心零部件研发应用；大力发展智慧农业；完善农机购置与应用补贴政策。

据悉，近年来中国在强化农业科技和装备支撑方面取得了一定成果。2024年，中国农业科技整体水平已迈入世界第一方阵，农业科技进步贡献率达到63%，较2021年的62.4%进一步提升。农作物耕种收综合机械化率达到73%，良种覆盖率达到96%以上。国际机器人联合会（IFR）预测，到2025年，全球农业机器人市场规模将达到100亿美元，其中中国市场将成为最大增长点。

对于加大粮食生产支持力度。《规划》指出，健全种粮农民收益保障机制，完善粮食生产补贴，落实最低收购价政策，健全农资保供稳价应对机制，落实粮食作物完全成本和种植收入保险政策，鼓励有条件的省份实施差异化保费补贴政策，加大对产粮大县的支持力度。完善粮食主产区利益补偿机制，强化对粮食主产区的支持，合理安排产粮大县奖励资金规模，实施产粮大县公共服务能力提升行动，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，建立健全稳定的协作关系。

构建现代乡村产业体系，综合施策增加农民收入

《财经》记者采访的多位专家表示，产业兴旺是乡村振兴的核心，只有产业兴旺了，乡村振兴才有强大的物质基础，离开产业支撑，乡村振兴就是空中楼阁。

刘守英在接受《财经》记者采访时曾表示，目前中国的很多乡村之所以衰败，最重要的原因就是缺乏产业的支撑。目前，乡村产业十分单一，大部分地区只是围绕着单一的粮食生产来展开，农民就业岗位少、收入低，青壮年只能进城打工，村里留下空巢老人和留守儿童，很多地区出现“空心村”的情况。

2025年1月9日，陕西榆林市清涧县的一处黑牛养殖基地，新出生的牛犊在“犊牛岛”中饲养。图/新华

此次《规划》对推动乡村产业高质量发展，促进农民收入增长做出了重点部署，并指出了构建现代乡村产业体系、深化农村一二三产业融合发展、强化农民增收举措、全面促进农村消费四个方面的重点任务。

对于构建现代乡村产业体系，《规划》指出，培育现代乡村产业，做好“土特产”文章，发展乡村种养业、加工流通业、休闲旅游业、乡村服务业。以农产品主产区和特色农产品优势区为重点，打造现代乡村产业走廊，实施农业品牌精品培育计划。优化产业链组织方式，培育农业产业化龙头企业，支持企业协同共建产业链供应链。建强产业发展载体，支持县域农村产业融合发展项目建设，发展优势特色产业集群。

对于深化农村一二三产业融合发展。《规划》指出，实施农产品加工业提升行动，支持主产区建设加工产业园。完善流通骨干网络，改造提升批发市场，布局建设城郊大仓基地，实施农村电商高质量发展工程。有序发展农事体验等新业态，探索现代农业、休闲旅游、田园社区融合发展方式。

中国投资协会农业和农村投资专业委员会常务副会长熊定国向《财经》表示，乡村一、二、三产业融合发展的主要目的之一就是为了延伸农业的产业链条，让以农业农村资源为依托的二、三产业尽量留在乡村，把农业产业链的增值收益、就业岗位留给农民。

熊定国介绍，农业产业链条可以涵盖农业生产的产前、产中、产后的各个环节。例如种植业，产前要做好选种工作，种植过程中要通过科技提高种植物的含量和品质，且生态要得到保护。产出东西后，为了增加产品的附加值，还需要进行精深的加工。之后还有物流运输、销售、品牌打造、宣传等各个环节。如此，农业的整个产业链条不仅延长了，且实现了产业的循环。

“产业融合其实也是各个市场主体的融合。”熊定国表示，产业融合发展需要激发市场活力，通过利益驱动、市场机制吸引社会资本等各界力量参与到乡村产业的发展中来，带动新技术、新理念和优秀人才进入农村，实现农户、家庭农场、合作社、企业等市场主体的融合。“公共财政对乡村产业进行了很大的投入和支持力度，但必须让更多的社会资本介入进来，乡村的产业才能更有活力，这需要有一个好的利益机制去驱动。”

熊定国表示，乡村产业发展还要立足当地独特优势，发展特色产业。要综合考虑当地的社会经济、自然条件、资源禀赋以及文化习俗等方面的实际情况。此外，还要防止盲目跟风、照搬照抄，用一个模式去套，避免形成“千篇一面”的产业格局。

对于强化农民增收举措，《规划》指出，落实农民工稳岗就业政策和权益保障机制，加强技能培训和就业服务，支持返乡入乡创业，加大以工代赈项目实施力度。完善产业链利益联结机制，发展农业产业化联合体，引导企业与小农户加强利益联结，推动增值收益分配向农户倾斜。培育壮大新型农业经营主体，推动相关扶持政策同带动农户增收挂钩。

培养乡村人才，吸引各类人才投身乡村全面振兴

人才是全面激荡乡村振兴的“源头活水”。

《规划》指出，大力培养乡村人才，吸引各类人才投身乡村全面振兴，并部署了壮大乡村人才队伍、完善乡村人才培养体系、健全乡村人才保障机制三个方面的重点任务。

对于壮大乡村人才队伍，《规划》指出，实施高素质农民培育计划和乡村产业振兴带头人培育“头雁”项目，加强对青年农民和新型农业经营主体培训指导，实施农村实用人才带头人培训计划。鼓励和引导青年入乡发展和就业创业，加强农业农村科技领军人才、青年人才培养，通过科技小院等形式，推动涉农教育与生产实践紧密结合。实施农技推广服务特聘计划，培养农技推广人才，壮大科技特派员队伍。建设乡村公共服务和治理人才队伍，实施乡村振兴人才支持计划和人才支撑项目，开展全科医生特岗计划、订单定向医学生免费培养等，推动乡村医生向执业（助理）医师转化，加强农村法律人才和儿童服务人才培养。

近些年来，随着城镇化的推进，乡村发生了深刻变化。在业内专家看来，乡村振兴人才培养工作必须深入洞察新时代乡村发展的现实需要，在深入把握乡村振兴内在规律和发展趋势的基础上，应立足于构建全产业、全链条、全场景的人才矩阵，系统化搭建乡村振兴人才培养体系，完善高等教育、职业教育、企业办学等多方发力、协调推进的人才培养格局，培养更多知农爱农新型人才。

《规划》明确，完善乡村人才培养体系，健全涉农高等教育体系，优化提升职业教育，鼓励符合条件的村干部、农民等报考高职院校，继续实施“一村一名大学生”培育计划。健全涉农培训体系，统筹各类培训资源，实行按需培训。强化农村职业教育和成人教育，加强农村数字人才、电商人才培育。

对于健全乡村人才保障机制，《规划》提出，建立人才定期服务乡村制度，支持返乡人员、退役军人、退休专家等投身乡村全面振兴，健全县域人才统筹使用制度，推动科技、医疗、教育干部人才“组团式”帮扶，实施大学生志愿服务西部计划。建立健全乡村人才分级分类评价体系，引导各地实行职称评审定向评价、定向使用。激励各类人才投身乡村，做好返乡入乡人才服务保障工作，将符合条件的返乡创业就业人员纳入涉农培训范围。

改革激发活力，打破城乡二元土地制度壁垒

改革激发活力，农村改革是实现乡村全面振兴的重要保证和动力源。《财经》记者采访的多位专家表示，目前农村经济体制尚不完善，农业生产经营组织化程度低，制约农村发展的种种体制性障碍依然存在，深化农村改革的任务艰巨。

《规划》指出，深化农业农村改革，激发农村发展活力。并从巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革、健全多元化乡村振兴投入保障机制、扎实推进农村改革各项重点任务四个方面做出了任务部署。

对于巩固和完善农村基本经营制度，《规划》指出，有序推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营。完善土地承包合同管理制度，做好与不动产统一登记有序衔接，依法纠正撂荒承包地、破坏耕地生产能力等行为。建立健全以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，健全土地流转价格形成机制，促进农民合作经营。鼓励小农户以土地经营权等入股新型农业经营主体，健全便捷高效的农业社会化服务体系。巩固提升农村集体产权制度改革成果，发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益。规范农村集体经济组织及其运行管理、农村产权流转交易，加强农村集体资产监督管理，严控集体经营风险和债务规模。

深化农村土地制度改革是实施乡村振兴战略的关键一环。《规划》指出，加快完成房地一体宅基地确权登记颁证，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，优先保障乡村全面振兴用地需求，健全土地增值收益分配机制。强化乡村发展用地保障，省级土地利用年度计划安排至少5%新增建设用地指标，保障乡村重点产业和项目用地，落实农村产业融合发展和设施农业用地保障政策，县乡级国土空间规划应统筹安排农业农村发展用地。规范有序稳妥开展城乡建设用地增减挂钩，腾退的建设用地指标可纳入土地利用年度计划。

刘守英分析，首先，农业现代化是乡村振兴的基础，目前农业现代化的核心问题是需要将土地经营规模扩大，但是目前小农户经营土地规模过小，细碎化程度高，成为妨碍中国农业现代化的突出问题。所以，土地改革需要通过产权明晰化和市场化改革等，促进土地规模扩大，推动农业现代化发展。

第二，随着越来越多的农民进入城市，农村有大量闲置的宅基地，农民还不能享受到宅基地带来的收益。所以通过推进宅基地制度改革，阻止乡村衰败，促进村庄转型，如果宅基地不可交易，乡村就“活”不起来。

第三，乡村各类产业的发展需要用地，但是过去在土地利用规划中把建设用地绝大多数规划在城市，基本上没有考虑农业产业发展用地，导致农村产业建设用地普遍缺少，所以，未来要给乡村产业发展用地的权利，改革土地配置制度，实现乡村平等发展权。建立健全城乡统一的建设用地市场，实现集体建设用地和国有建设用地权利平等，才有乡村产业和发展空间的复兴。

刘守英认为，事实上城乡要素配置不畅和城乡发展不平等的最大障碍就是城乡二元的土地制度，因而土地制度的改革在未来城乡的融合中将起到非常重要的作用。

《规划》还指出，扎实推进农村改革各项重点任务。深化供销合作社综合改革，推进农垦垦区集团化、农场企业化改革和垦地合作。完善集体林权、国有林场、草原承包经营、农村集体土地征收等制度。推动农业水价综合改革。发挥全国农村改革试验区、国家城乡融合发展试验区以及农村综合性改革试点试验示范带动作用。