破解四大关键问题推动西部大开发形成高质量发展新格局

2019年《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》实施以来，西部地区综合实力显著增强，生态保护和绿色低碳转型、基础设施建设和对外开放、维护安全和保障民生等均取得显著成效。同时，西部地区以高质量发展推进中国式现代化仍面临科技、产业、开放三大动力不足和比较优势发挥不充分的问题。建议加大这四个方面的政策力度，不断增强西部地区整体实力和可持续发展能力，推动西部大开发进一步形成大保护大开放高质量发展新格局。

一、四大关键问题制约西部大开发形成新格局

（一）科技创新能力弱，人才吸引力严重不足

一是科技研发投入强度不足东部地区的一半。2023年西部地区全社会研发投入强度仅为1.62%，处于四大板块末位，不足东部地区的一半，12个省份均低于全国平均水平，西北地区近十年研发投入强度几乎原地踏步。二是城市科技创新前十强无西部地区城市上榜。根据《中国城市科技创新发展报告（2023）》，城市科技创新排名前十强中无西部地区城市，前20强中西部仅有西安、成都两座城市。三是人才吸引力严重不足，东部地区博士数量是西部的近6倍。根据“七普”数据，西部地区博士数量不到21万人，而东部地区有将近125万博士。《中国城市人才吸引力排名：2024》也显示，2023年最具人才吸引力城市前20强中西部地区仅有成都1座城市，前50强中亦仅有成都、西安、重庆、昆明4座城市。

（二）传统产业资源依赖度高，战略性新兴产业发展滞后

一是多个省份长期过度依赖资源型经济。甘肃石化、电力、冶金、建材、煤炭等传统重化工产业增加值占比超80%；内蒙古规模以上能源工业、现代煤化工和稀土产业增加值占规上工业的比重超六成；陕西能源结构偏煤、“煤主沉浮”问题依然存在；新疆确定的九大产业集群中，资源依托型产业集群“唱主角”。同时，这些省份资源型产业的产品大都以原材料和初级产品加工为主，精深加工不够，转化增值水平较低。如广西铝加工产品主要以铝棒、铝扁锭等初级加工产品以及民用建材、铝板带等中低端产品为主。二是制造业和战略性新兴产业发展均明显滞后。如，甘肃省制造业占GDP比重比全国平均水平低10个百分点；陕西制造业占GDP比重比全国平均水平低7个百分点以上，其他西部省区不同程度存在制造业占比偏低问题。战略性新兴产业发展更为不足，在国家45个先进制造业集群中，西部地区仅有5个入选。高新技术企业数量相对较少，如西部高新技术企业数量最多的四川，其高新技术企业数量也仅为浙江省的40.5%，广东省的22.4%。此外，西部地区承接产业转移不同程度存在引不来、落不下、长不好等问题。

（三）开放能力与向西开放战略地位不相符，外向型经济发展水平偏低

一是对外开放通道尚不完善。西部陆海新通道西通路尚未全线贯通，东中西三条通路均存在线路标准不一致的问题。中缅铁路境外段尚无实质性进展，中越铁路境外段标准轨提升改造工程短期内难以完成，泛亚铁路中线老泰段建设进度滞后，中巴经济走廊面临较高安全风险，中吉乌通道建设尚处于起步阶段。二是开放平台能级不高，制度创新能力不强，小散弱问题突出。在我国已批复设立的22个自贸试验区中，西部地区仅有6个，且制度创新能力相对较弱。沿边开放平台布局较多，但小散弱问题比较突出。三是经济外向度仍不足全国平均水平的一半。2013年至2023年西部地区进出口总额占全国比重仅提高2.3个百分点，而中部地区提高3.4个百分点。2023年西部地区经济外向度仅为13.9%，不足全国平均水平的一半。重庆、云南、陕西等多个西部省市2023年进出口总值同比下降10%以上。

（四）生态资源和能源资源优势转化不充分，绿色发展新动能壮大受阻

一是生态保护压力大、生态产品价值实现难。西部地区生态地位重要，生态保护治理投入大，而目前纵向生态补偿规模仍然偏小，横向生态补偿机制难以有效建立，地方债务负担重，持续加强生态保护和环境治理面临较大资金压力。同时，高品质生态产品供给仍然不足，生态产品供需市场对接不畅，既影响了生态地区保护生态的积极性，也不利于西部地区将生态优势转化为经济优势。二是源网荷储发展不协调、新能源消纳难。新能源发展为西部带来重大机遇，但在发展过程中仍然存在新能源规划规模与电网输变电能力、电力负荷消纳能力等不协同不匹配，跨区送电“低谷不要、高峰不送”等难题，不利于西部服务国家能源电力安全和稳妥推进能源结构转型。

二、加大四方面政策力度推动西部大开发形成新格局

（一）坚持把因地制宜发展新质生产力作为主攻方向，加快构建现代化产业体系

一是支持西安、成都、重庆、兰州建设综合性国家科学中心，布局发展战略性先导产业，形成先发引领效应。二是因地制宜各有侧重培育新能源、新材料、航空航天等战略性新兴产业的西部领军城市，加快形成一批拥有万亿级标杆产业、首位产业的“希望之城”。三是“两新”“两重”政策适当向西部地区倾斜，促进先进数字技术、绿色生产工艺等赋能西部传统产业加快转型升级。四是结合国家战略腹地建设，支持西部地区更好承接东部地区产业转移和备份。

（二）坚持把大保护放在压倒性地位，扎实推进生态保护和绿色低碳转型

一是加大西部地区纵向生态补偿支持力度，综合考虑生态红线面积、比例和人口、生态环境质量改善等因素，优化资金分配，提高生态地区保护生态的积极性。二是支持西部生态地区通过生态搬迁等促进人口内聚外迁，在城镇开发边界、年度建设用地指标、城市更新和老旧小区改造、产业工人队伍建设等方面对西部城市群和有城镇化潜力地区加大支持力度，提高人口集聚。三是支持西部生态地区打造高效生态绿色产业集群，促进生态产品价值实现。

（三）坚持以大开放促进大开发，高质量推进开放通道走廊建设和对内区域合作

一是进一步完善西部陆海新通道交通物流枢纽布局，促进西部陆海新通道与长江黄金水道、新亚欧大陆桥、中蒙俄经济走廊衔接融合发展。二是增强成渝地区双城经济圈、关中平原城市群、北部湾城市群、丝绸之路经济带核心区等优势地区的开发开放能级，打造西部内陆和沿边开放高地。三是积极复制推广东部发达地区自贸试验区好经验好做法，加快制度型开放步伐，推进贸易投资便利化改革创新，加快发展高水平开放型经济。四是积极主动服务对接区域重大战略，借势借力推动高质量发展。

（四）坚持在新一轮能源革命中重塑发展新优势，着力提升能源资源等重点领域安全保障能力和打造绿色发展新动能

一是加强沙漠、戈壁、荒漠、工业废弃地等综合开发利用，促进风光火储、源网荷储一体化发展，加快建设新型能源体系，促进新能源就地消纳，做大做强一批国家重要能源基地。二是加强重大跨区域输电通道建设，完善原油和成品油长输管道建设，推进西气东输三线中段、西气东输四线等工程建设，提升“西气东输”“西电东送”能力和管网互联互通水平。三是加强矿产资源规模化集约化开发利用，支持新疆、甘肃、内蒙古、陕西等建设一批国家级矿产资源开采和加工基地。

（作者单位：国家发展改革委国地所）