中国特色社会救助制度论纲

摘要：完善的社会救助制度是现代化国家的标配，托底有力的社会救助是社会保障体系成熟定型的标志。中国社会救助制度经历了独特的发展历程，为推动经济发展和保持社会稳定起到了保驾护航的作用，成为国家治理的托底性工具，其制度属性表现为以人民为中心的社会救助、人口大国的社会救助和共建共治共享的社会救助，具有积极主动、温暖如家，分层分类、城乡统筹，物质+服务、综合帮扶的鲜明特色。在迈向共同富裕过程中，推进社会救助高质量发展尤为关键。为此需要构建综合高效的社会救助格局，帮助低收入群体实现平等、促进融合和谋求发展。未来一段时间，围绕综合高效的社会救助需要加强四大体系建设，打造救助帮扶共同体、促进智慧救助的形成。

关键词：社会救助制度；综合救助；救助帮扶共同体；智慧救助

**基金项目：国家社科基金重大项目“全面建成小康社会背景下相对贫困治理的实现路径研究”（项目批准号：22ZD060）。民政部社会救助司委托项目“‘十五五’低收入人口常态化救助帮扶体系专项规划研究”（项目批准号：2024201144）。

完善的社会救助制度是现代化国家的标配，托底有力的社会救助是社会保障体系成熟定型的标志。现代社会救助是国家通过立法确保的公民最基本的权利之一，它是国家和其他社会主体为了维持社会的弱势群体和个人的基本生活需求所采取的各种形式的援助。社会救助对实现社会公平、维护社会稳定和促进经济社会发展有重要作用（林闽钢，2017）。新中国成立至今，中国社会救助制度经历了独特的发展过程，具有鲜明的历史定位并在经济社会发展中起到了重要的作用。在中国式现代化进程中，社会救助制度作为中国特色社会保障制度的重要组成部分，如何进一步锚定制度属性和彰显制度特征，构建综合高效的社会救助格局，实现社会救助高质量发展成为本文研究的问题。

一、中国社会救助制度的发展历程和现实定位

（一）独特的发展历程

新中国成立之初，多年的战争产生了大量贫困人口。伴随着新中国农业合作化运动的兴起，为了保障农村中无劳动能力、无生活来源、无法定赡养扶养义务人或虽有法定赡养扶养义务人但无赡养扶养能力的老年人、残疾人和未成年人的基本生活，农村集体组织开始承担起对他们的供养责任，由此产生了“农村五保供养制度”。“五保”，即保吃、保穿、保住、保医、保葬（或保教），它们如同房子的五根柱子，从五个最基本方面支撑起了最为贫困的五保户生活（童星、林闽钢，2011）。“五保户”成为新中国社会经济建设之初最具有标志性的社会救助制度，也成为独具中国特色的词语。五保户制度采取行为类别认定方法（吉尔伯特，2004），瞄准了当时最需要兜底的贫困家庭，成为新中国社会经济建设初期民生保障的安全网，彰显了社会主义制度的优越性。

1978年党的十一届三中全会召开，我国开始实施对内搞活经济、对外改革开放的政策。20世纪90年代中后期，国有企业进入脱困闯关困难阶段，企业下岗职工成为城镇贫困群体的主体。1993年上海市民政局、财政局等部门联合下发《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，1997年9月国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，城市最低生活保障制度得到确立。之后，1998年5月，中共中央、国务院召开国有企业下岗职工基本生活保障制度和再就业工作会议，作出了实行“两个确保”和建立“三条社会保障线”的重大决策（中国就业促进会、中国社会保险学会，2018）。确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员基本养老金按时足额发放，建立相互衔接的国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度，并与下岗职工再就业相结合，有效地保证了下岗人员和低收入居民的基本生活，有力地促进了国企改革和结构调整。最低生活保障制度作为配合国有企业改革的产物，发挥着民生保障安全网、经济运行减震器的作用，也是世界公认的具有中国特色的社会救助制度。

2008年国际金融危机给世界各国都造成了严重影响，从2011年开始，中国经济的增长速度开始放缓，为适应经济发展新常态，减少经济下行的压力和冲击，我国社会救助体系建设被提上重要日程。2014年2月，国务院颁布了《社会救助暂行办法》，这是第一次以行政法规的形式来规定最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等八项社会救助制度，形成了以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充，广覆盖、多层次、全纵深的具有中国特色的社会救助体系（林闽钢，2018）。

回顾中国社会救助制度的标志性发展过程，社会救助制度积极有力地回应了经济和社会发展，特别是改革开放四十多年来，中国社会救助制度按照“底线思维”嵌入到社会主义市场经济体制之中，为推动经济发展和保持社会稳定起到了保驾护航的作用，成为国家治理的托底性工具。

（二）鲜明的历史定位

社会救助是社会保障的重要有机构成，它作为社会保障体系的最后一道“安全网”，通常具有缓解贫困、维持社会稳定和促进经济社会发展的功能（林闽钢，2017）。

1985年9月，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中，“社会保障”概念被首次提出，其主要内容包括社会保险、社会救助等。1986年4月经过第六届全国人民代表大会第四次会议批准，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》中，提出在“七五”期间“有步骤地建立起具有中国特色的社会主义的社会保障制度雏形”。在改革开放初期，构建“中国特色的社会主义的社会保障制度”被正式提出，社会救助制度作为社会保障制度的重要构成，也被赋予了构建“中国特色的社会主义的社会救助制度”这一时代命题。

2020年8月，中办、国办印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，这份文件是新中国成立以来有关社会救助领域改革最系统的顶层设计文件。在《意见》中，一方面把社会救助制度定位于“保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排”，即服务于经济和社会发展，发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器三个方面的作用；另一方面突出强调社会救助是“我们党全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现”，体现立党为公的本色，遵循党性和人民性相统一的价值取向。社会救助成为执政为民的“试金石”，这是中国社会救助制度与西方社会救助制度所存在的最大区别。

二、中国社会救助制度的主要属性

长期以来，中国锚定社会主义的社会救助制度根本方向，在注重学习借鉴国外社会救助有益经验的同时，凸显了以人民为中心的社会救助、人口大国的社会救助和共建共治共享的社会救助三大制度属性。

（一）以人民为中心的社会救助

以人民为中心的社会救助是中国社会救助制度的本质属性，即社会救助坚持以人民为中心的发展思想，在价值取向上，坚持把人民利益摆在至高无上的地位，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，把增进弱势群体的福祉作为制度的核心目标。

以人民为中心的社会救助体现在：第一，以问题为导向的改革路径，成为社会救助制度持续发展的动力，即坚持把弱势群体的利益和关切贯穿于社会救助制度改革的始终，覆盖不同群体的各种生活风险，构建以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充，覆盖全面、分层分类、综合高效的社会救助格局（中共中央党史和文献研究院等，2022）①。第二，由人民来判断制度成效，构建社会救助制度的及时性、有效性标准。以人民满意不满意、赞成不赞成、答应不答应作为检验社会救助效果的基准，维护群众的切身利益和长远利益。第三，以积极主动服务的状态，厚植社会救助制度的为民情怀。社会救助一头连着党和政府，一头连着广大群众，彰显人民群众的主人翁地位，让人民群众拥有更多的获得感、幸福感和安全感。

（二）人口大国的社会救助

人口大国的社会救助是中国社会救助制度的固有属性。在人口规模上，中国是一个人口大国，也是救助人口规模较大的国家。目前全国低收入人口动态监测平台监测对象超过8000万人。国际上通常将人均可支配收入中位数的50%～60%作为相对贫困标准，考虑到我国经济社会发展水平和财政能力，有研究建议将居民可支配收入中位数的40%和50%分别作为城镇和农村的相对贫困线（李莹等，2021），按此标准，今后全国低收入人口动态监测平台监测对象规模应以1.5亿人左右为宜。在区域面积上，中国幅员辽阔、疆域广大，存在救助对象规模与有限社会资源之间的矛盾。为此，人口大国的社会救助必须坚持统一性和规范性，增强制度的刚性约束，加强对制度运行的规范监督，把大国社会救助简约治理作为提高我国社会救助制度治理效能的改革方向。

人口大国的社会救助体现在：第一，相对贫困具有人口基数大、人口构成多样、贫困维度广和致贫原因复杂等特征，解决相对贫困所带来的各种问题会比以往解决绝对贫困问题更困难，更具有长期性。第二，制度发展不平衡不充分问题依然比较突出。我国各地区在经济社会条件、人口禀赋特征、社会保障基础等方面差异明显；不同区域之间、城乡之间差异仍较大；社会救助信息化建设水平以及部门协同配合、社会力量参与情况参差不齐等，这对人口大国社会救助制度能否实现持续有效管理形成巨大的挑战。需要针对城乡、区域及不同救助项目之间的协同问题，在政策机制上增强前瞻性、系统性和全局性的治理能力。需要做好不同政策、不同项目之间，特别是与其他社会保障政策之间的衔接协调。这对大国社会救助制度提出了新挑战，也是进入新发展阶段系统集成、协同高效的新议题。

（三）共建共治共享的社会救助

共建共治共享的社会救助是以人民为中心的社会救助的派生属性，旨在通过政府、社会和人民群众的共同参与，实现社会救助的现代化。该理念强调在社会救助政策实施中，政府不再是唯一的主体，而是需要社会各界和人民群众的广泛参与，实现社会协同，共同提升社会救助制度运行效果。

共建共治共享的社会救助体现在：第一，共建是社会救助的基础，强调各类主体共同参与社会救助是构建大社会救助的前提。首先要确保社会是一个公平合作的体系，每个人都是平等和自由的个体，在这一体系中，人们通过社会合作产生更大的利益，使合作各方都能够在其中受益，靠共同奋斗共同建设美好家园、共享美好生活。鼓励劳动者参与社会合作，并通过辛勤劳动实现增收致富，特别是要让低收入群体成为“做大蛋糕”的有生力量。第二，共治是社会救助的关键，构建党委领导、政府负责、民政牵头、部门协作、社会参与的社会救助新格局，从而明确各类主体在社会救助中的关系和地位，要求充分发挥各级党委的领导核心作用，强化各级政府的主体责任，增强社会各方参与社会救助的能力和活力。第三，共享是社会救助的目标，我们追求的富裕是全体人民共同富裕，因此，社会救助归根结底是增进人民福祉，实现公平正义，保障人民群众的合法权益，让弱势群体共同创造和享有社会发展成果（林闽钢，2022）。

三、中国社会救助制度的主要特征

世界各国的社会救助都具有扶弱济困功能，社会救助一旦以制度形态嵌入于不同性质、不同发展阶段、不同发展水平、不同文化认同的社会结构中，就会因结构属性差异而呈现不同特性。

（一）积极主动、温暖如家

积极主动、温暖如家是中国社会救助制度的首要特征。第一，积极主动救助将民生福祉放在首位，将人民群众的衣食冷暖放在心上，把维护困难群众基本权益作为社会救助制度的着眼点，用改革的办法和创新的思维解决社会救助发展中的难题。与西方的消极救助不同，积极主动救助不是施舍，它主张受助者权利与义务对等，是实现社会公平的工具，是综合性而非单一性的救助，其要义在于对社会救助权利的积极干预和对受救助者自我发展能力的提升（苑仲达，2016）。

第二，暖民心是以人民为中心的社会救助的根本要求，温暖救助是新时代社会救助管理和服务应有的精神风貌。温暖救助表现为维护好和保障好人民群众的主人翁地位，对陷入困境的个人和家庭早发现、早介入、早救助，实现“人找政策”与“政策找人”相结合，做到“信息、服务多跑路，困难群众少跑腿”。与简单的发钱发物不同，温暖救助注重从物质保障层次向精神关怀层面提升，用服务手段营造社会救助的家人般关怀和温情。

（二）分层分类、城乡统筹

分层分类和城乡统筹是我国社会救助制度的又一个鲜明特征。2020年8月，中办、国办印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，强化了分类救助管理，面向不同类型的困难家庭和人员提供有针对性的、差异化的救助帮扶。围绕基本生存、相对贫困、急难情形建立分类的梯度救助体系，实现了社会救助重点从低保群体向低收入群体的扩展，推动了社会救助体系的调整和升级。健全分层分类社会救助体系，适应了我国困难群众需求的新变化，积极回应了困难群众帮扶需要的多样性，推动了社会救助的提质增效。

社会救助城乡统筹发展是中央建立健全城乡融合发展体制机制的重要组成部分。农村社会救助是我国社会救助体系建设的短板，从城乡二元的社会救助体系向统筹城乡的社会救助体系发展，是补齐民生短板、增强基本公共服务均衡性和可及性的必然要求。近年来，社会救助城乡统筹发展速度全面加快，不仅结束了社会救助体系的城乡二元分割的状态，而且通过合理制定城乡社会救助标准，逐步提高农村社会救助标准，特别是在部分经济发达地区率先实现了社会救助城乡一体化，城乡社会救助政策和社会救助标准的逐步统一，有力推动了城乡社会救助的协同发展（林闽钢，2020）。目前，我国在社会救助领域进一步取消户籍地申请限制，全面推行由急难发生地实施临时救助，同时开展救助管理区域性中心的试点，这些改革都将有助于社会救助城乡统筹的深化和拓展。

（三）“物质+服务”、综合帮扶

脱贫攻坚结束后，我国贫困治理的主要目标从解决绝对贫困问题转向治理相对贫困问题。传统的单一的现金或实物救助无法满足救助对象多样化的救助需求，无法对困难家庭采取有针对性的帮扶措施。相应地，我国社会救助也应逐渐改变以实物救助为主的传统模式，大力发展服务类社会救助，积极探索“物质+服务”的救助方式，促进生存型救助向发展型救助模式的转变。社会救助的“物质+服务”，即在物质帮扶的基础上，对低收入人口中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人等提供必要的访视照料服务，以及开展心理疏导、能力提升、社会融入等专业服务，形成“物质+服务”的复合式救助方式。

在社会救助领域，通过政府购买服务，将社会救助服务委托给社会组织、专业社会机构和竞争性市场主体来承担，同时鼓励专业社会工作者、志愿者积极参与社会救助，从而拓展社会救助服务内涵，促进传统的单一现金或实物救助向物质保障、生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力提升和社会融入相结合的复合式救助转变。通过非物质救助形式实现社会救助方式的多样化、组合化、专业化和个性化，最大程度发挥社会救助的综合效应，这是我国社会救助制度发展的新亮点。

四、中国社会救助的高质量发展：打造综合高效的社会救助格局

中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，低收入群体是促进共同富裕的重点帮扶保障人群（习近平，2021）。低收入群体离不开作为民生兜底“安全网”的社会救助制度，在迈向共同富裕过程中，推进社会救助高质量发展尤为关键。

目前，我国已经步入扎实推动共同富裕的历史阶段，为更好地发挥社会救助在相对贫困治理中的保障性与发展性功能，打造综合高效的社会救助格局成为时代命题。通过综合高效的社会救助，帮助低收入群体实现平等、促进融合和谋求发展，进而推动中国社会救助的高质量发展。

（一）实现综合高效救助的四大体系

第一，完善社会救助的政策制度体系。一是以“防风险”为目标，面向城乡家庭构建多维识别指标体系，对照经济状况、健康状况、教育状况等，对低收入家庭的需求进行调查和评估，开展家庭情况动态变化的防风险监测预警，建立健全预警指标体系，构建低收入人口常态监测、及时预警、快速响应的一体化系统，让低收入人口帮扶更具精准性、主动性。二是以“保基本”为目标，将各种帮扶政策向低收入人口延伸。按照分类管理要求，相关职能部门各司其职，根据不同的圈层、类型以及困难程度等，对低收入人口进行救助帮扶。三是以“促发展”为目标，加强基本生活救助、临时救助与就业救助、产业帮扶等政策的有效衔接。鼓励有劳动能力的低收入人口参与就业，促进低收入人口稳岗就业。重视帮扶对象的服务需求，为他们提供生活指导、心理抚慰、社会融入等服务，让低收入人口帮扶更具发展性、温暖性（林闽钢，2024）。构建多维识别指标体系，根据经济状况、健康状况、教育状况等，对困难群体的救助需求进行调查和评估，开展综合研判和预警。

第二，完善社会救助的服务保障体系。社会救助是一项政策性、专业性极强的工作。一是加快健全社会救助经办服务体系。社会救助经办服务是连接社会救助各个环节的节点，对整个社会救助系统的运行起着支撑作用，也直接影响社会救助政策的实施效果。从我国的国情出发，形成覆盖全国的分层设置、垂直管理的经办管理系统，在乡镇（街道）配置专门负责社会救助的经办人员，基层代办机构的社会救助经办应当回归专门的专业化经办。同时，鼓励部分社会救助经办服务岗位和项目通过政府购买服务的方式提高专业化水平。二是聚焦“一网一库一平台”，嵌入社会救助经办服务系统、居民家庭经济状况核对系统、动态监测预警系统，推进信息平台在社会救助领域的全覆盖，形成低收入人口认定和救助帮扶的全场景应用（蒋玮，2024）。

第三，完善社会救助的监督管理体系。社会救助涉及面广、资金量大，严密和高效的监督管理体系是社会救助持续发展的重要前提。一是建立社会救助多元监管渠道和长效机制。在下放社会救助审批权限、优化服务流程、压缩审批时限的同时，重点围绕社会救助规范化运行、社会救助资金的筹集和管理使用，强化内部监督，扩大外部监督，加强事中事后监管，全面落实监管责任和监管手段。二是在社会救助全过程嵌入信息化监督管理手段，建立跨部门的信息比对机制，加强低收入人口数据库建设并进行有效的动态实时监测，提高监督管理的效率和水平。

第四，完善社会救助的社会参与体系。现代社会救助制度的根本标志就是要构建一个充满活力、有序参与的社会救助生态系统。在构建党委领导、政府负责、民政牵头、部门协作、社会参与的社会救助新格局中，积极发展服务类社会救助，培育社会救助领域的社会工作服务机构和专业社会工作人才，加快完善社会救助服务多元供给格局，全面提升社会救助效果。从社会救助供给侧改革来看，要利用低收入人口数据库建立救助帮扶信息发布管理平台，积极对接企业、社会组织和个人的帮扶资源，引导社会力量有序参与社会救助，激发全社会共同参与社会救助的活力（林闽钢，2024）。鼓励专业社工和社会组织进入城乡社区与低收入家庭“结对子”，并形成“一户一策”的赋能方案。推动社会工作与社会救助的深度融合，将社会工作的需求评估、建档访视、资源链接、能力提升等服务内容嵌入社会救助的过程中，形成标准化的服务流程，以提升社会救助服务的专业化水平。

（二）实现综合高效救助的两大标志：救助帮扶共同体和智慧救助

第一，着力打造社会救助共同体。从社会救助供给侧改革来看，救助资源分散、长效帮扶难是基层社会救助管理长期存在的突出问题。救助帮扶共同体是党建引领，政府主导，动员社会力量参与救助、构建多元救助主体的新探索，是救助资源社会化、救助帮扶专业化、救助机制长效化的创新发展方向。

在城乡社区中，构建党建+救助新形态，如“党政+社会组织”“党政+慈善机构”“党政+爱心企业”等，最大程度整合多方的救助资源；另一方面组织引导党员干部走进社区，动员社会组织进社区，构建党政群团共同体、救助部门共同体、乡镇（街道）村社共同体、社会组织共同体等，此外，还应有步骤、有计划开展救助综合体建设，推动社会救助共同体的实体化。

第二，不断创新智慧救助模式。抓住信息技术革命为“智慧救助”提供的机遇，以云计算、大数据、“智慧城市”等为支撑，构建共享开放的大数据资源体系、智能集约的平台支撑体系、普惠便捷的服务体系，推进“互联网+”“数据要素+”“人工智能+”在社会救助领域的发展和突破，全面促进救助信息聚合、救助资源统筹和救助效率提升。

未来一段时期，智慧救助的创新发展处在关键期。应打破各自为政的状态，加强顶层设计，将智慧救助置于经济社会转型的大局之中，将智慧救助与智慧城市、数字乡村建设紧密结合。推进组织架构、业务体系、保障机制等方面的统一部署，完善推动智慧救助的政策体系，以标准化建设推进主体协同、资源链接。以建立和共享基础数据库为突破口，推动社会救助各领域的数据归集、同时加快大数据、人工智能、区块链等技术在救助服务场景中的应用，促进社会救助精准化、管理智慧化、服务智能化，让智慧化助力中国社会救助的高质量发展。

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① 2022年3月6日下午习近平看望参加全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界委员时强调，构建以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充，覆盖全面、分层分类、综合高效的社会救助格局。