唐代渤海国府州县制度与地方统治研究

[摘 要] 渤海建国之初，在地方统治上沿袭了唐朝安东都护府的旧制，在不健全的府、州外壳下进行羁縻统辖。在文王大钦茂统治后期，渤海开始效法唐制，着手建构地方府、州、县体制。宣王大仁秀全面厘定地方行政建置，全境共置15府、62州、200余县，确立了府—州—县三级地方统辖体制。随着地方行政建置的发展定型，渤海地方基层统治也发生了质变，统治中心地区的首领阶层逐渐退出历史舞台，被中原式的中央集权统治所取代。

[关键词] 渤海国；府州县制度；地方统治

[中图分类号] K242 [文献标识码] A [文章编号] 2096-2991（2025）01-0026-08

自武周圣历元年（698）大祚荣建国后，渤海势力持续扩张。第二代王大武艺“斥大土宇”[1]6180，至第十代王大仁秀时，渤海征服海北诸部，极盛之时“地方五千里”[1]6179。其辖境包括今吉林省大部、黑龙江省大部和辽宁省部分地区，以及俄罗斯滨海地区和朝鲜咸镜北道、咸镜南道、两江道、慈江道、平安北道、平安南道。面对辽阔的统治疆域和各族人口，渤海国在建构中原式的中央官僚制度的同时，在地方统治层面也效法唐朝，逐步建立起府—州—县地方统辖体系。学界关于渤海府、州、县的研究，长期以来着眼于对其历史地理的考订1。自20世纪80年代以后，中外学者开始探讨渤海府—州—县的地方统辖机制2，但在府—州—县体制的制度渊源、发展过程、职官设置和基层统治等方面，仍存在较多争议。笔者在充分吸收前人研究成果的基础上，梳理渤海国府—州—县制度的发展历程，并分析渤海社会基层统治的演进实态，以求教于方家。

一、渤海国府州县制度的建立与完善

渤海国在地方统辖中实行府—州—县三级行政管理体制，这一点在学界已形成共识。但渤海地方统辖体制并非一蹴而就，而是经历了草创、发展和完备的过程，这既与渤海国所处的外部条件息息相关，又由其自身社会性质的发展演变所决定。

从大祚荣建国至文王大钦茂执政前期（8世纪中叶），是渤海国地方统治制度的草创时期，表现为不健全的府、州外壳下的羁縻统辖。日本学者河上洋提出，渤海在统治前期以继承原有的地方统治旧制为主1。笔者赞同此观点。从隋至渤海政权早期，靺鞨社会长期保持部落组织形态，并没有发生实质性的变化。隋唐时期靺鞨“凡为数十部，各有酋帅”[2]5358。高句丽“旧分为五部，有城百七十六，户六十九万七千”[2]5327。高句丽灭亡后，唐廷在其故地设安东都护府，其下以原高句丽诸城为府、州、县，共置“都督府九、州四十二、县一百”[2]5327，并“擢其酋渠有功者授都督、刺史及县令”[2]5327。但由于高句丽遗民反唐复国运动不断，这些羁縻府州很快又陷入动荡。上元三年（676），安东都护府治所迁至辽东城（今辽宁辽阳），次年再迁至新城（今辽宁抚顺高尔山城），剩余府、州也由原地迁往安东都护府周边。高句丽原有的地方建置已随着政权灭亡而解体，至大祚荣建国前“所存州止十四”[3]1128，即新城州都督府、辽城州都督府、哥勿州都督府、建安州都督府、南苏州、木底州、盖牟州、代那州、仓严州、磨米州、积利州、黎山州、延津州和安市州。据魏国忠等考证，“新城州都督府”“辽城州都督府”“哥勿州都督府”“建安州都督府”分别为《三国史记·杂志六·地理志》所载总章二年（669）二月英国公李勣等奏报中所提到的“新城州”“辽东城州”“甘勿主城”和“节城”；“南苏州”“木底州”“安市州”即“南苏城”“木底城”和“安市城”；“积利州”“黎山州”“延津州”即“积利城”“犁山城”和“木银城”[4]450。可见这些州多为原高句丽旧领。这14州“并无城池，是高丽降户散此诸军镇，以其酋渠为都督、刺史羁縻之”[5]1527。

高句丽灭亡后，唐朝将一部分粟末靺鞨、白山靺鞨和高句丽人迁至营州，大祚荣家族即在此期间迁至营州。[2]5360大祚荣在营州生活二十余年，耳濡目染唐朝制度文化，对唐朝府州制度应当有所了解。万岁通天元年（696），大祚荣等率部趁营州之乱东奔，“恃荒远，乃建国”[1]6179，此后在很长时间内都处于唐朝的政治威慑中，初生的渤海政权并不具备开创一套成熟政治体制的条件，直接沿用唐朝制度文化反而更切合实际和顺理成章。

大祚荣立国后，积极对外扩张势力。大祚荣时期的统治区域以靺鞨故地为中心，“祚荣骁勇善用兵，靺鞨之众及高丽余烬，稍稍归之”[2]5360。第二代王大武艺北讨黑水靺鞨，“东北诸夷畏臣之”[1]6180；南面越过长白山直至泥河（朝鲜半岛龙兴江），占领了大片高句丽故地。武王仁安九年（727），他在致日本的国书中，自称“复高丽之旧居，有扶余之遗俗”2。开元二十五年（737），第三代王大钦茂继位后，继续对外扩张，逐步统一靺鞨诸部，国土“延袤二千里”3。虽然辖境空前扩大，但在文王大钦茂统治前期，渤海仍不具备建构地方统治体系的环境。这主要是因为安禄山势力的崛起对渤海国构成严重的外部威胁。唐天宝元年（742），安禄山任平卢节度使兼柳城太守，押两蕃、渤海、黑水四府经略使。天宝四载（745），契丹松漠都督李怀秀杀静乐公主叛唐；次年，奚人饶乐都督李延宠追随契丹杀宜芳公主叛唐。安禄山为邀功，“起军击契丹”[6]6412，这使渤海国感到了巨大的风险。因此大约在天宝五载（746）大钦茂将渤海都城从“旧国”迁至中京显德府。天宝十四载（755），安史之乱爆发，天宝末大钦茂迁都至上京龙泉府。在这种紧张的局势压迫下，大钦茂无暇建设地方政治体制，延续了唐安东都护府时期的羁縻府州统治模式。该时期在日本史籍中出现了渤海“都督”“刺史”称号：圣武天皇天平十一年（739）十二月戊辰，“渤海使己珍蒙等拜朝，上其王启并方物，其词曰：‘……仍差若忽州都督胥要德等充使，领广业（成）等令送彼国”1；淳仁天皇天平宝字二年（758）九月丁亥，“渤海大使辅国大将军兼将军行木底州刺史兼兵署少正开国公扬（杨）承庆已下廿三人，随（小野朝臣）田守来朝，便于越前国安置”2；淳仁天皇天平宝字三年（759）十月辛亥，“渤海使辅国大将军兼将军玄菟州刺史兼押衙官开国公高南申相随来朝”3。“木底州”“若忽州”和“玄菟州”都是高句丽式的地名，且“木底州”确为唐安东都护府下辖羁縻州。可见直至文王大钦茂统治前期，渤海王廷继承了唐安东都护府旧制，在不健全的府州体系下通过基层首领实行因俗而治的统治政策。

文王大钦茂实行文治政策，进一步加强与唐朝的联系，“数遣诸生诣京师太学，习识古今制度”[1]6182。随着对唐朝制度文化的大规模吸收，从文王统治中后期开始，渤海王廷开始逐步建构中原式的地方政治制度。在《续日本纪》中，自淳仁天皇天平宝字三年（759）条所记“玄菟州”之后，再没有出现高句丽式的渤海地名，取而代之的是“南海府”之名。文王大兴二十三年（776）正月，渤海遣“都蒙等发自弊邑南海府吐号浦，西指对马岛竹室之津”4。可见最晚至文王大钦茂后期，渤海已经出现府一级地方建置。学界据此多认为渤海地方制度的基本框架在文王时代已经形成5。

渤海地方建置又是何时最终完备的呢？学界一般以《新唐书·渤海传》记载的“五京、十五府、六十二州”作为渤海厘定府州建置的标志，而《新唐书·渤海传》多采自张建章《渤海国记》6。据《张建章墓志》记载，他于唐大和七年（833）“方舟而东”出使渤海，次年（834）“达忽汗州”，当时正值大彝震执政时期（830—857年）；[7]又《辽史·地理志》记载：“十有二世至彝震，僭号改元，拟建宫阙，有五京、十五府、六十二州，为辽东盛国。”[8]456笔者认为渤海地方建置趋于完备当早于这个时间。文王大钦茂虽然继续推行扩张政策，但在新征服地区的统治并不稳固。康王大嵩璘九年（802），在文王时期臣属于渤海的靺鞨虞娄部和越喜部再次独立对唐朝贡，[9]11250说明其曾脱离渤海的控制。在 安史之乱以后，唐朝对东北地区羁縻府州的管理日渐松弛。自第五代王大华玙开始，渤海不再频繁迁都，定都于上京龙泉府直至渤海灭亡。康王大嵩璘继位后，结束了文王末期因统治集团内部斗争造成的混乱局面，恢复了文王的文治政策，“朝维依旧，封域如迎（初）”7，渤海统治趋于稳固。此后经定、僖、简三代王的短暂统治，至第十代王大仁秀，“讨伐海北诸部，开大境宇” [1]6181。在宣王大仁秀执政时期（818—830年），渤海国的对外扩张基本完成，其疆域“南比新罗，以泥河为境，东穷海，西契丹”[1]6179，“尽得扶余、沃沮、弁韩、朝鲜海北诸国”[1]6179，“地方五千里，户十余万”[1]6179，这为渤海完备地方统辖制度奠定了基础。大仁秀继续奉行宪象唐制的治国方针，将府州县制推广至新征服的地区，并全面厘定全国行政区划。因此，笔者认为在宣王统治时期，渤海国地方行政建置就已完备。

渤海县一级建置当晚于府、州出现。渤海最早见于记载的县为“永宁县”，出现于大彝震时期。据《续日本后纪》记载，仁明天皇嘉祥元年（大彝震咸和十八年，848）十二月，“渤海国入觐使永宁县丞王文矩等一百人”1访日。笔者认为渤海县一级建置的设置时间可能会更早，至少在宣王大仁秀厘定渤海全境地方建置之前就已设置。综上，宣王大仁秀完备了渤海国地方行政建置，确立了府—州—县三级地方政治体制。

二、渤海国府州县建置

关于宣王厘定后的渤海地方行政建置的具体情况，学界主要依据《新唐书·渤海传》的记载进行相关研究。

（渤海）至是遂为海东盛国，地有五京、十五府、六十二州。以肃慎故地为上京，曰龙泉府，领龙、湖、渤三州。其南为中京，曰显德府，领卢、显、铁、汤、荣、兴六州。秽貊故地为东京，曰龙原府，亦曰栅城府，领庆、盐、穆、贺四州。沃沮故地为南京，曰南海府，领沃、睛，椒三州。高丽故地为西京，曰鸭渌府，领神、桓、丰、正四州；曰长岭府，领瑕、河二州。扶余故地为扶余府，常屯劲兵捍契丹，领扶、仙二州；鄚颉府领鄚、高二州。挹娄故地为定理府，领定、潘二州；安边府领安、琼二州。率宾故地为率宾府，领华、益、建三州。拂涅故地为东平府，领伊、蒙、沱、黑、比五州。铁利故地为铁利府，领广、汾、蒲、海、义、归六州。越喜故地为怀远府，领达、越、怀、纪、富、美、福、邪、芝九州；安远府领宁、郿、慕、常四州。又郢、铜、涑三州为独奏州。涑州以其近涑沫江，盖所谓粟末水也。[1]6182

据上述记载，渤海“地有五京、十五府、六十二州”[1]6182，但其下所列15府共领60个州。金毓黻据《辽史·地理志》提出漏记的两州为集州和麓州，其中集州辖奉集县，麓州辖麓郡、麓波、云川3县2。而府州之下领多少县，学界对此存在争议。《辽史·地理志》记载的渤海州县为18个州、75个县。详见下表1。

多数学者据《辽史·地理志》的记载，推测渤海有100多个县，但具体数字各持己见。金毓黻认为具体数字无法确定，可考者有130县1。王承礼认为是107个。[10]82朝鲜学者则认为有数百个县。[11]168韩国学者宋基豪认为以《辽史·地理志》所见州县比例推算，渤海62个州当有258个县，但中京、东京、南京、西京人口较集中，其余各州人口显然少于上述4京。他认为依据《旧唐书·高丽传》记载，唐朝在灭亡高句丽后，“分其地置都督府九、州四十二、县一百”[2]5327，而渤海疆域比高句丽在东北地区的辖区大1.5～2倍，基于此宋基豪推测渤海全境的县数大致为200～250个。2魏国忠等人的观点与宋基豪相近，认为“鉴于62州中至少有28州属县失载，以最保守的估算，渤海全盛时期的领县至少也在200个以上，或者还要多些”[12]215。笔者认为，渤海设置于北部黑水靺鞨地区的7府31州为羁縻府州，其下保持部落制度，故其县级建置当远少于统治中心地区，因此对县数的推测不能过于乐观。笔者更倾向魏国忠等人的观点，认为渤海鼎盛之时的县级建置当有200余个。

厘定后的渤海地方府—州—县制度虽然取法于唐制，但是经过了本土化调整，并非全然照搬。“府”作为行政区划建置始于唐朝。唐朝在京下设道，开元二十一年（733）全国共设15道3。道下设州，府只是特殊的州，数量极少，不是一级行政区划。渤海“府”制虽为仿唐“府”制而设，但与唐制有很大区别：府下设州，州下设县，府是一级行政区划。在渤海各级地方官制方面，学界常常概括其为“府设都督，州设刺史，县置县丞”4。笔者认为这种提法稍欠严谨。朝鲜文献《海东绎史》引《文献通考》记载：“渤海王武艺开大土宇，州有都督，次有刺史。”5渤海州一级当兼设都督与刺史，大州设都督，小州设刺史。

虽然渤海国确定了15府62州200余县的建置，但这些府州县的性质并不统一。渤海国效法唐朝羁縻府州制度，设置于北部黑水靺鞨地区（即挹娄故地、率宾故地、拂涅故地、铁利故地、越喜故地）的7府31州实为羁縻性质的府—州—县建置，渤海王廷通过诸部首领对其进行间接统辖。[13]而在统治中心地区设置上京龙泉府、中京显德府、东京龙原府、西京鸭渌府、南京南海府、长岭府、扶余府、鄚颉府等8府以及郢、铜、涑3个独奏州。其中中京显德府、东京龙原府、西京鸭渌府、南京南海府、长岭府、扶余府等6府置设于高句丽故地；上京龙泉府、鄚颉府2府和郢、铜、涑3个独奏州设于靺鞨人故地。这部分府州实为中原式的行政建置，由渤海王廷委派官吏管理，实行中央集权的直接统辖。随着渤海政权的稳固和地方统治制度的整合，生活于统治中心地区同一地方行政建置下的靺鞨人、原高句丽遗民（高句丽、汉、秽貊等）在经济、文化等各方面逐渐趋同，至宣王大仁秀征服海北诸部时，各族人口形成了一个新的民族共同体——渤海族。渤海族在经济、文化等方面远高于当时尚处于原始社会末期的北部黑水靺鞨人，在渤海国灭亡后，仍保持强烈的渤海民族认同心理，继续活跃在辽金王朝。

三、渤海国地方基层统治的演进

隋唐时期，靺鞨社会尚处于原始社会后期。据《大唐右领军赠右骁卫大将军李他仁墓志铭》记载，李他仁曾担任高句丽“栅州都督兼总兵马，管一十二州高丽，统三十七部靺鞨” [14]736。范恩实据此提出高句丽此时已经有了可比拟于中原王朝统治制度的层级式地方统治体制，作为附庸的靺鞨人仍保留部落形式。[15]高句丽统治者对靺鞨诸部实行羁縻统治，并没有改变靺鞨原有的基层部落组织。唐高宗灭亡高句丽后，将部分靺鞨部落和高句丽人迁至营州，[2]5360安置于营州“城傍”1，以“其大者为都督府，以其首领为都督、刺史，皆得世袭”[3]1119，建立了燕州、慎州、夷宾州、黎州4个羁縻州，[5]1521-1524原有的部落组织继续保持不变。跟随乞乞仲象和乞四比羽脱离营州的靺鞨人，也是以部落组织迁往靺鞨故地。

从大祚荣到文王大钦茂统治前期，靺鞨地区社会基层依然是部落制，原高句丽遗民社会组织形式也有向“部落制退化的倾向”[15]。关于渤海前期的地方统治实况，在日本古代文献《类聚国史》有如下记载：

渤海国者，高丽之故地也。天命开别天皇七年，高丽王高氏为唐所灭也。后以天之真宗丰祖天皇二年，大祚荣始建渤海国。和铜六年受唐册立。其国延袤二千里，无州县馆驿，处处有村里，皆靺鞨部落，其百姓者，靺鞨多，土人少，皆以土人为村长，大村曰都督，次曰刺史，其下百姓皆曰首领。土地极寒，不宜水田，俗颇知书，自高氏以来，朝贡不绝。2

这是目前所见到的记述渤海建国初期地方统治情况最为详细的史料，也是学界探讨渤海早期历史时所依据的基础史料。国内外学者对此争论的焦点主要有以下两方面：

一是“百姓”是什么身份。大体上学界存在两种意见。一是将“其下百姓皆曰首领”断句为“其下，百姓皆曰首领”， 即都督、刺史以下的百姓都称为首领。金毓黻最先提出“百姓”即“首领”，也就是庶官。3此后张博泉、程妮娜提出先秦时期以“百姓”为“百官”的代称，渤海早期亦以“百姓”称呼“百官”[16]。日本学者大隅晃弘亦持相近观点，认为渤海“百姓”是统治无姓者的有姓者阶层，即豪族。4二是将“其下百姓皆曰首领”断句为“其下百姓，皆曰首领”。以日本学者铃木靖民为代表，将其解释为“都督、刺史以下的百姓，都称都督、刺史为首领”，百姓即居民。1韩国学者宋基豪持类似观点，认为“百姓”即一般居民。[17]笔者更倾向于第一种意见，“百姓”并非靺鞨部落的一般民众，而是靺鞨诸部的上层人士，即部落酋长。

二是“土人”是什么身份。“土人”原意为“土著之人”。铃木靖民提出，《类聚国史》反映的是渤海初期原高句丽区域的情况，因此“土人”当指高句丽人。2大隅晃弘、范恩实等持类似观点，主张“土人”即是土著居民高句丽人3。然而渤海建国于“挹娄故地”，土著当是世代生活于此的靺鞨人。同时，该地区“土地极寒，不宜水田”，并非高句丽人分布区。《类聚国史》将“土人”与“靺鞨”对称，又云“皆以土人为村长，大村曰都督，次曰刺史”，指明“土人”是“百姓”中的上层官员，显然“土人”不能作“土著之人”之解，这引起中外学者的争论。张博泉、程妮娜提出“土人”是指渤海建国前后以粟末靺鞨为主，包括部分他族人融合而成的渤海人，“土人”或为“士人”之误，这一观点得到多位学者的支持4。杨军认为，“土人”是指渤海建国初期在政权中发挥主导作用的粟末靺鞨人。[18]39-40从渤海建国初的实际情况考察，渤海建国集团（靺鞨、高句丽、汉人等）的人数较当地靺鞨人实属少数，渤海上层人士“颇知书契”，娴习儒家经典，有“士人”之称是有可能的，“土”当为“士”的刊刻之误。

渤海早期地方政治制度建立在靺鞨村落共同体之上，保持原有的部落制度和生产方式。根据《类聚国史》的记载，渤海早期社会虽有都督、刺史之名，但无府州之实，其地方统治基层是靺鞨村落组织。铃木靖民认为《类聚国史》中的“村里”一语用的是自然村落的概念，与其后的“部落”一语相照应；而府（都督）、州（刺史）则是行政的、人为的地方村落5。张博泉等进一步指出，该时期靺鞨人社会内部尚未形成一家一户的个体经济，所谓“府州”，只是将原靺鞨社会组织形式——邑落稍稍改变一下，以大邑落为府置都督，小邑落为州置刺史，[16]其下通过各部落首领管理地方。关于“首领”的政治内涵，中、日、韩学界对此看法不一，笔者赞同首领是都督、刺史之下靺鞨部落的首长，并非品官这一观点6。首领的职掌主要是主理部落内事务，战时率兵出战，代表渤海王廷实行地方政治统辖，以及参与渤海朝唐和赴日使团。在渤海初期朝唐使团中，就有“首领”“大首领”之称。在《册府元龟》中，屡见关于渤海某大首领、某首领某来朝的记载。在渤海赴日使团的成员中，首领占有较大比重。[13]

四、结 语

随着渤海地方府州县制度的建构与完善，渤海地方基层统辖方式逐渐发生重大改变。渤海王廷不断强化对统治中心地区的行政统辖，逐步完善地方各级建置，基层首领势力也被逐渐瓦解。宣王大仁秀最终厘定了地方府—州—县体系，统治中心地区的基层首领被彻底纳入新的职官体系中，渤海国实现了对地方的直接统治，完成了中央集权改革。但在北部黑水靺鞨地区，渤海对其仍实行羁縻统辖，保留其基层首领势力。渤海国地方行政体系的建构，标志着中国东北的东北部地区第一次大规模地实行府州县制度，这对东北古代边疆的形成具有深远的历史意义。

[参考文献]

[1]欧阳修，宋祁.新唐书：卷219[Z].北京：中华书局，1975.

[2]刘昫，等.旧唐书：卷199[Z].北京：中华书局，1975.

[3]欧阳修，宋祁.新唐书：卷43[Z].北京：中华书局，1975.

[4]金富轼.三国史记：卷37[Z].孙文范，等，校勘.长春：吉林文史出版社，2003.

[5]刘昫，等.旧唐书：卷39[Z].北京：中华书局，1975.

[6]欧阳修，宋祁.新唐书：卷225[Z].北京：中华书局，1975.

[7]佟柱臣.《渤海记》著者张建章《墓志》考[J].黑龙江文物丛刊，1981（1）：16-22+88.

[8]脱脱，等.辽史：卷38[Z].北京：中华书局，1974.

[9]王钦若，等.册府元龟：卷972[Z].周勋初，等，校订.南京：凤凰出版社，2006.

[10]王承礼.渤海简史[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，1984.

[11]朝鲜社会科学院历史研究所.渤海与后期新罗史[M].平壤：科学百科词典综合出版社，1979.

[12]魏国忠，朱国忱，郝庆云.渤海国史[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2014.

[13]王万志.唐代渤海国 “二元”地方制度下羁縻统辖研究[J].中国边疆史地研究，2022（3）：10-20+213.

[14]孙铁山.唐李他仁墓志铭考释[J]//陕西省考古研究所.远望集.西安：陕西人民美术出版社，1998.

[15]范恩实.渤海早期政权建设研究[J].中国边疆史地研究，2020（3）：122-133+216.

[16]张博泉，程妮娜.论渤海国的社会性质[J].学习与探索，1982（5）： 130-134.

[17]宋基豪.渤海国首领的性质[J].杨海鹏，译.北方文物，2004（4）：107-110.

[18]杨军.渤海国民族构成与分布研究[M].长春：吉林人民出版社，2007.

【特约编辑 龙 " 晟】

A Study on the Ranking System of Administration and Local Governance in Bohai State during the Tang Dynasty

WANG Wanzhi

（College of History and Culture， Jilin University， Changchun， Jilin 130012， China）

[Abstract] At the beginning of the founding of the Bohai State， the old system of Andong general administering institution in Tang Dynasty was followed in terms of local governance， which was controlled by the imperfect provinces and states. In the later period of his reign， King Wen Da Qin Mao began to follow the Tang system and set up the local government， province-state system. King Xuan Da Ren Xiu comprehensively determined the construction of local administration， and set up a total of 15 provinces 62 states， and more than 200 counties throughout the territory， establishing a three-level local governance system of province， state and county. With the development of the local administrative structure， the local grassroots rule in Bohai State also developed qualitative changes， and the chiefdom in the ruling center area gradually withdrew from the historical stage， and was replaced by the central plains style centralized rule.

[Key words] Bohai State; the ranking system of administration; local governance