流域水电开发横向生态补偿机制研究现状及应用探讨

摘要：

流域横向生态补偿是实现流域内各利益相关方资源互补、经济互惠的重要手段，对于促进流域内生态环境服务均等化与发展公平化具有十分重要的意义。以流域横向生态补偿的概念、原则、模式、基准、资金来源等相关理论为切入点，分析目前流域横向生态补偿的研究现状。结合流域水电开发的特点，分析了流域水电开发的横向生态补偿及资金来源，探讨了流域横向生态补偿模式在金沙江中游流域水电开发环境管理中的应用，并提出面向流域上下游发电企业间的横向补偿机制和面向项目管理的横向考核奖惩机制两方面的应用建议。

关键词：

流域横向生态补偿； 水电开发； 环境管理； 金沙江中游

中图法分类号：TV213.4

文献标志码：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2025.01.002

文章编号：1006-0081（2025）01-0008-05

0 引 言

横向生态补偿机制是践行“绿水青山就是金山银山”理念、协调地区间利益关系的重要制度。它是一种以市场和经济手段相结合去调节流域相关利益方之间关系的制度安排，是解决流域环境保护和经济发展矛盾的有效途径［1］。流域生态补偿通常以兼顾上下游、左右岸等利益相关方，体现公平公正为原则，通过在流域范围内采取一定的生态补偿政策对牺牲利益的一方进行合理的补偿，来促进流域的可持续发展，并最终实现流域生态环境效益和社会经济效益的双赢。

中国流域横向生态补偿始于2007年，原生态环境保护部印发《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，将建立流域水环境保护的生态补偿机制明确为生态保护补偿四大重点领域任务之一。党的十八大以来，中国对流域横向生态补偿机制的顶层设计进行系统谋划和总体部署，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次纳入横向生态补偿概念，2015年9月印发的《生态文明体制改革总体方案》中提出制定横向生态补偿机制办法的要求，2021年《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》对横向生态补偿制度做出了具体规定，2024年4月印发的《生态保护补偿条例》明确了横向生态补偿的范围、方式、保障和监督管理等。自2012年新安江流域横向生态补偿机制试点之后，中国目前已在21个省份的20个流域（河段）建立起跨省横向生态补偿机制，未来流域横向生态补偿将会得到长足的发展。本研究对流域横向生态补偿机制发展现状进行总结，并结合流域水电开发实际需要进行深入应用讨论，对于促进流域横向生态补偿内涵及应用延伸具有重要意义。

1 流域横向生态补偿研究现状

1.1 流域横向生态补偿概念

生态补偿最早出现于20世纪80年代，国际上常称其为生态环境服务付费（Payment for Ecosystem Services，PES），即通过行政手段或制度安排平衡各利益相关方之间的关系，实现生态服务供给和生态系统稳定，其本质是对生态保护贡献者的支付［2-3］。国内的生态补偿则更多地体现为以政府为主导的制度性安排，通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制对按照规定或约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排［4］，并逐步发展为政府、市场和社会多元参与的理论体系。

横向生态补偿是生态补偿的模式之一，是为实现生态系统的保护与可持续利用，采取行政、经济、法律等手段协调生态提供区与生态受益区利益关系的制度安排［5］。流域横向生态补偿则是在江河流域上下游、左右岸、干支流区域之间协调生态提供区或利益受损区与生态受益区利益关系的制度安排，建立生态服务的市场交换关系。由此可知，流域横向生态补偿的主体为生态受益方，客体则为生态提供区或利益受损区，主客体之间无直接的行政从属关系，更强调彼此之间的经济利益与生态责任。

1.2 流域横向生态补偿的原则

在流域内生态补偿方面，以“谁受益，谁补偿”为基本原则［6］来确定流域上下游、左右岸、干支流之间的权利与义务关系。从辩证角度，“受益者”既包括流域生态资源的直接使用者、间接受益者，也应包括生态环境的破坏者。因此，流域横向生态补偿在实施的过程中主要有破坏者补偿、使用者补偿、受益者补偿等几大原则。

（1） 破坏者补偿原则。该原则主要针对行为主体对公益性的生态环境产生不良影响，从而导致生态系统服务功能退化的行为进行补偿，主要适用于生态问题责任的确定。

（2） 使用者补偿原则。生态资源属于公共资源，具有稀缺性，生态环境资源的占用者应向国家或公众利益代表提供补偿，主要适用于占用耕地、采伐利用木材、矿产资源开发等事件中。

（3） 受益者补偿原则。在区域之间或者流域上下游间受益者应该对生态环境服务功能提供者支付相应的费用。例如，对区域生态安全具有重要意义的江河源头区、重要生态功能区、水源涵养区等区域的保护与建设，受益者应当承担其保护与建设的主要责任。区域或流域内的公共资源，由公共资源的全部受益者按照一定的分担机制承担补偿的责任。

1.3 流域横向生态补偿的模式

生态补偿的模式包括资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种方式。此外，碳交易、水权交易等隐式生态补偿方式也在不断研究中。其中，资金补偿为最常见、最直接的生态补偿模式，包括财政转移支付、市场交易补偿等；共建园区是指上下游政府共建工业园区，按比例对税收进行分成的生态补偿方式；产业转移指流域内下游发达地区通过提供资金、技术及项目转移等来援助中上游地区，实现流域内产业的均衡发展。

流域横向生态补偿应用领域多见于跨省流域或省域内（地）市际间的大江大河，或较大支流及经济利益与生态责任连接紧密的区域之间。典型的流域横向生态补偿模式为流域上下游所在政府自主协商决定的横向生态补偿模式，通常应用于相邻的省域间或省域内相邻的市际间，通过协商谈判签订“对赌”协议［7-8］，把各方均能接受的补偿基准设定为考核目标，从而建立横向生态补偿机制。

在长江流域，安徽省与江西省签订《长江流域（赣皖段）横向生态保护补偿协议》，以长江干流巷口断面和重要支流阊江镇埠断面的月均水质类别作为补偿基准，建立长江流域（赣皖段）横向生态保护补偿机制；湖北省与重庆市通过签订横向生态保护补偿协议，以渝鄂两省跨界的长江干流培石断面、长江支流唐岩河周家坝断面的水质考核情况为补偿基准，建立长江流域跨省横向生态保护补偿机制。在黄河流域，宁夏回族自治区与内蒙古自治区签署《黄河流域横向生态补偿协议》，以黄河宁夏—内蒙古段麻黄沟断面当年水质的年均值达标情况为补偿基准，建立黄河流域宁夏段横向生态补偿机制；河南省与山东省签订《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》，以豫鲁跨省界断面，即刘庄国控断面的水质年均值为补偿基准，建立黄河流域跨省横向生态补偿机制。贵州省通过《贵州省赤水河等八大流域横向生态保护补偿办法》，以水质、水量目标为补偿基准，在境内的乌江、沅江、赤水河等八大流域上下游（州）市际建立了横向生态补偿机制。

1.4 流域横向生态补偿主要考核基准

随着实践的不断深入，中国典型的流域生态补偿基准包括了水量、水质、污染物浓度、上游行为管控等，从国内流域横向生态补偿的应用来看，目前的补偿基准仍然以水量、水质为主。

（1） 水质补偿基准。水质补偿基准是流域横向生态补偿基准最常见的指标之一，通常以协议双方间的跨界水质监测断面的水质目标作为补偿基准。达到补偿标准时，下游政府向上游政府支付约定的生态补偿资金，未达到补偿标准时，上游政府向下游政府支付生态补偿资金。在实际补偿过程中，补偿金额通常采用式（1）进行计算。

Q1=A1×|N优-N劣| （1）

式中：Q1为断面水质补偿金额，万元；A1为一次考核补偿的金额，万元；N优为跨界断面水质优于水质目标的月数；N劣为跨界断面水质劣于水质目标的月数。当N优gt;N劣时，下游方应补偿上游方；当N优lt;N劣时，上游方应补偿下游方。

（2） 水量补偿基准。水量补偿基准以协议双方间的跨界水量监测断面的水量目标为补偿基准，水量目标一般以双方确定的余额总水量目标和日均最小下泄流量目标为准。补偿金额计算公式见式（2）。

Q2=A2×|N高-N低| （2）

式中：Q2为断面水量补偿金额，万元；A2为一次考核补偿的金额，万元；N高为跨界断面月总水量或日均最小下泄流量高于水量目标的月数；N低为跨界断面月总水量或日均最小下泄流量低于水量目标的月数。当N高gt; N低时，下游方应补偿上游方；当N高lt;N低时，上游方应补偿下游方。

1.5 流域横向生态补偿资金来源和去向

1.5.1 资金来源

国际上，生态补偿资金来源较为丰富，市场化、社会化特征明显。欧洲许多国家通过设立环境税、征收生态服务费等方式，为生态补偿提供稳定资金来源。美国的私营部门参与生态补偿的积极性较高，通过设立基金会、企业社会责任项目等，成为生态补偿资金的重要补充。此外，国际组织和多边金融机构的资助也为一些跨国界生态补偿项目提供了重要支持。

中国在对生态补偿的不断研究和探索中也形成了以政府财政投入为主，社会、企业和个人参与为辅的多元化的生态补偿资金筹集机制。中央和地方政府设立的各类生态补偿基金不断壮大，同时鼓励通过公益捐赠、生态旅游收入、绿色金融产品等方式筹集资金。例如，一些地区通过发行绿色债券、设立生态公益信托等方式，有效吸引了社会资本投入生态保护。

张丛林等［9］提出“生态银行”概念，以流域为单位设立“生态银行”，对流域下游地区利益相关方用水收取的水资源税费和对高耗能、高污染企业收取的生态环保税及水电站的部分发电和供水收益纳入“生态银行”，其中的资金主要用于保障流域上游地区环境保护基础设施的建设、生态环境的治理，以及推动各类市场化运营资金的融合互补。

1.5.2 资金去向

流域横向生态补偿的初衷为实现流域上下游间资源互补、协同治理，促进流域生态环境高质量发展和经济社会可持续发展。结合目前国内长江、黄河等流域开展的流域横向生态补偿案例，补偿资金主要用于所在流域的生态环境保护与治理、水污染防治、经济结构调整、环保能力建设、绿色产业优化升级等方面。

2 流域水电开发的横向生态补偿

2.1 流域水电开发相关的横向生态补偿

水电资源开发涉及的生态补偿问题比较复杂，既要协调水电开发中的生态环境保护，又要促进水电资源可持续利用与当地经济社会和谐发展。随着水电开发规模和范围的扩大，国家和地方政府先后出台了相关条例，提出征收补偿费用，建立生态补偿机制。2006年，国务院颁布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，规定了大中型水利水电工程建设征收耕地的土地补偿费和安置补助费。2008年，四川省人民政府正式批复《四川省建立水电资源有偿使用和补偿机制的试点方案》，提出征收水电资源开发补偿费，建立水电开发生态补偿和利益共享机制。

水电开发项目补偿主要包含两方面，增益补偿和抑损补偿。对于增益补偿，目前的主要方式为政策补偿，包括政府给水电开发企业适当放宽政策、一定的税费优惠，以及通过调整水电上网电价等方式进行补偿。对于抑损补偿，根据现行的法规和文件，水电开发者需支付具有生态补偿性质的相关费用，包括林地补偿费、林木补偿费、森林植被恢复费、草原植被恢复费、土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费、水土保持设施补偿费、水土流失治理费、水资源费、土地复垦费、耕地占用税等；此外，还需考虑针对生态系统的保护措施费用。

2.2 流域水电开发横向生态补偿资金来源

根据国内流域水电开发运行现状，除政府财政投入、社会、企业、个人等资金来源外，流域水电开发的横向生态补偿来源可从绿色电力交易、电价补贴等资金方面探讨。

（1） 绿色电力交易。2021年9月，国家发展改革委、国家能源局批复《绿色电力交易试点工作方案》，明确了绿色电力交易的定义和交易框架、绿色电力产品的市场化定价机制，强调了绿色电力交易的优先原则，如绿色电力交易作为独立交易品种、优先组织有绿色电力消费需求的市场主体开展市场化交易、绿色电力交易对应的合同优先执行及优先结算等。在方案中，绿色电力交易的价格未设限制，鼓励交易价格可高于发电企业定的上网价格和电网企业收购的价格，由此带来的收益分配给对应的发电企业。水电作为绿色电力之一，可享受优先原则，绿色电力交易的收益可作为开展流域横向生态补偿的资金来源之一。

（2） 碳排放补偿机制。水电是重要的清洁可再生能源，运行期碳排放量极少，对国家节能减排尤其是能源结构调整具有重要的意义。水电资源地牺牲一定的利益大力支持建设水电清洁能源，其受损的利益可通过建立碳排放补偿机制［10］，提高上网电价的方式返还给发电企业，再通过发电企业执行横向生态补偿的方式转换为对水电资源地的补偿资金。

3 流域水电开发横向生态补偿在环境管理中的应用探讨

3.1 金沙江中游流域水电开发现状

以金沙江中游流域水电开发为例来阐述横向生态补偿在环境管理中的应用。金沙江中游是中国水能资源最丰富的河段之一，共规划有8级电站，如表1所示，其中龙盘水电站为多年调节电站，梨园、阿海、龙开口、鲁地拉水电站为日调节电站，金安桥、观音岩水电站为周调节电站，两家人水电站为无调节电站。

3.2 流域横向生态补偿在金沙江中游水电开发环境管理中的应用探讨

根据前面的论述，横向生态补偿目的是在生态关系密切的区域建立起生态服务的市场交换关系，从而使生态服务的外部效应内在化［11］。基于此特点，在流域水电开发的参建企业、上下游发电企业的环境管理过程中，可引入横向生态补偿的管理模式，通过在发电企业间、参建企业间设置生态环境基金银行和对赌式考核目标，促进水电开发建设期和运行期的环境保护工作。

3.2.1 面向流域上下游的横向补偿机制

金沙江中游水电开发共有华电、汉能（原华睿）、华能、大唐、四川能投、川投集团6家开发企业，是中央企业和地方企业、国有企业和民营企业共同开发的流域开发体制。为统一金沙江中游的生态环境保护工作，促进金沙江中游梯级水电开发和环境保护要求相互协调，成立了国内首家大型流域水电开发环境保护管理中心。

为更好地发挥流域环境保护管理中心的职责和任务，参考横向生态补偿中的“生态银行”模式，在流域环保中心建立“生态环境基金银行”，基金来源可通过流域环境保护管理协调会议经各家业主协商确定。上下游各企业间横向补偿的任务主要包括：① 生态环境基金比例与各发电企业的生态环境责任和履行情况挂钩，用于约束各家发电企业的环保行为；② 补偿在流域生态环境保护中牺牲利益的发电企业，尤其上游龙头水库建成后，作为唯一具有多年调节能力的电站，其巨大的库容对金沙江中游的水能、径流、洪水等均能起到很好的调节作用，对其下游河段的各电站有一定的径流补偿作用；③ 流域支流保护生态补偿。

结合流域上下游横向补偿的任务，经初步研究，横向补偿举措可包括：① 资金来源可从各发电企业的绿证收益或发电效益中筹集一定比例的资金存入生态环境基金银行中，用于流域上下游各电站环境补偿费用。② 在环境管理的过程中，建议研究制定关于生态环境基金支付及补偿管理的相关制度和管理办法，规定流域内各发电企业需支付的生态环境基金金额、补偿情景、补偿方式、补偿金额等内容，形成各发电企业深度参与、积极联动的流域环境管理机制，激活流域环保中心在流域环境管理中的统筹作用。

3.2.2 面向项目管理的横向考核奖惩机制

水电开发建设期，各参建企业在履行生态环境保护工作中除考核和监督管理措施外，亦可通过参考流域横向生态补偿模式建立面向项目管理的横向考核奖惩机制。

横向考核奖惩机制主要举措包括：① 通过合同条款的方式在建管公司与各参建单位之间约定考核原则、考核目标、考核机制、奖惩制度等内容，约定合同额的一定百分比作为环境保护考核奖惩费用，同时设立“生态环境基金”账户，突出项目建设过程中的环保水保责任和监督考核。② 根据施工单位、监理单位、监测单位等参建单位的环保水保目标责任，明确参建单位考核时间、考核标准，以每次考核的排序结果为准，将考核奖惩费用的支付与考核结果挂钩，对环保水保考核不合格的单位，考核奖惩费用暂缓支付，待整改合格后再支付，整改后仍不满足考核标准的单位，可视情况扣除一定比例的考核奖惩费用作为罚金，相关罚金纳入“生态环境基金”账户中；对于环保水保考核合格的单位，按合同约定支付考核奖惩费用；对于环保水保考核优秀且排位靠前的单位，可从“生态环境基金”中提取一定比例作为奖金予以奖励。该模式可从项目建设开始即敦促各参建单位提升环保水保意识，重视环保水保措施落实，并在各单位间形成比赶超越的良性竞争过程，确保奖罚制度真正发挥作用。

4 讨论与展望

国家相继出台了一系列关于生态补偿的政策法规，国内多个省份多个流域间建立了流域横向生态补偿机制，在概念、原则、模式、基准、资金来源等方面形成了一整套流域横向生态补偿理论体系。随着国家对生态环境高水平保护、高质量发展的要求不断深化，未来流域横向生态补偿需更进一步完善相关政策法规体系，构建长效补偿机制，探讨设立横向生态补偿协调管理机构，并加大社会力量的参与力度，不断深化横向生态补偿机制在宏观、微观等多领域的应用。

参考文献：

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［10］ 袁汝华，贾葵源.双碳背景下流域横向生态补偿政策对碳排放的影响［J］.农林经济管理学报，2024，23（3）：377-386.

［11］ 杨晓萌.生态补偿横向转移支付制度亟待建立［N］.中国环境报，2013-07-03（2）.

（编辑：江 文）

Research status and application of horizontal ecological compensation mechanism for basin hydropower development

HU Yajie，DONG Leihua，JIN Yi

（POWERCHINA Beijing Engineering Corporation Limited，Beijing 100024，China）

Abstract：

Horizontal ecological compensation in the basin is an important means to achieve resource complementary and economic reciprocity among various stakeholders within the basin，which is of great significance in promoting the equalization of ecological environment services and development equity within the basin.From the concepts，principles，models，benchmarks，funding sources，and other related theories of horizontal ecological compensation in river basins，we analyzed the current research status of horizontal ecological compensation in river basins.By combining the characteristics of hydropower development in river basins，the horizontal ecological compensation and funding sources related to hydropower development were analyzed，and the deepening application of the horizontal ecological compensation model in environmental management of hydropower development in the middle reaches of Jinsha River basin was explored.We proposed the application suggestions in two aspects，the horizontal compensation mechanism for upstream and downstream power generation enterprises in the basin and reward and punishment mechanism of horizontal assessment for project management.

Key words：

horizontal ecological compensation of basin； hydropower development； environmental management；middle reaches of Jinsha River