新时代的中国外交能力建设

在中华人民共和国成立75年的历程里，中国与外部世界的交往互动不断发生变化。随着综合国力的增强，中国肩负起大国责任，向全球治理提供了愈来愈多的中国方案，但围绕权力转移的争议与矛盾也接踵而来。在百年未有之大变局下，面对机遇与风险并存的复杂局面，中国需要在习近平外交思想引领下，建设更具中国特色与中国智慧的外交，巧妙化解潜在危机，既为国家赢得安全、稳定、友好的国际环境，也有利于同世界人民共享中国的发展成果。因此，新时代的中国更应注重外交能力建设，提升外交水平，让“仁智大国”屹立于世界。那么，何为外交能力？中国的外交能力呈现出哪些特色？如何建设新时代中国外交能力？在中国取得各方面成就的今天，是否有能力成为世界领导者？针对以上问题，本刊特约记者专访北京大学教授、南京大学区域国别研究院院长、中国国际关系学会副会长王逸舟，就新时代的中国外交能力建设进行了探讨。

外交能力：

智慧、韧性、能动性

《领导文萃》：“国家能力”是政治学领域的重要概念，往往与国家建构、国家治理等议题密切相关，现也广泛应用于战争、经济、政治制度等方面的研究。近年来，国际关系学界将“外交”也视作一种国家能力，您能否解释一下“外交能力”？

王逸舟：20世纪90年代，中国社会科学院的王诵芬，是国内较早进行国家能力评价方面研究的学者，其研究的突出特点是将“国力”划分为多领域、多层次，关注到军事、政治实力以外的经济、科技、国土面积、人口、自然资源等要素，主张用分值作为计数单位度量国力的高低。新世纪以来，清华大学胡鞍钢教授与阎学通教授对此也有一些讨论：胡鞍钢着重提出由发展科技战略与构建知识社会增强中国的国家实力；阎学通偏重于强调综合国力中的领导力。这些研究都为我们认识国家能力、外交能力提供了重要的借鉴基础。总体而言，所谓能力就是特定的行为体为达成自身目标所具备或要求的本领，包括潜力、能量以及将它们转化为现实的才干；国家能力表现为国家决策部门的眼界和意愿、协调本领与纠错能力、战略规划和危机处置的水平。

基于以上设定，外交能力是指一种特殊的国家资产、能量与才干，表现为外交体制及外交人的智慧、韧性和能动性的程度，是国家软实力的一部分。与国家硬实力不同，外交多半凭借沟通、谈判等方式，来实现三种重要功能：一是代表国家对外沟通，二是获取并反馈国外信息，三是塑造国际关系。在观测方式上，外交能力既可以从代表国家对外博弈的本领上得以观察，也能从体制机制内部的自我调适、适应变化的水平上得到衡量。通过研究可以发现，国家体系庞大而严密，国家的能力包括外交能力是强大而多面的。比较各国不难发现，这种能力与特定国家器物层面的实力挂钩，如战争机器、军事基地和动员过程，通商设施、经贸水平和财政储备，教育投入、科技手段和行政管理等，这些通过各种数据可以得到客观展现。但同时国家能力含有意识、精神、思想、意志层面的意涵，它体现决策者的治理水平与追求，带有主观、可变的特点。

《领导文萃》：外交活动自古就有，人们普遍认为，直到19世纪，外交在国际政治舞台上才扮演了重要的角色，很大程度上避免了暴力战争，带来国家间的和平与合作。结合当前的国际局势，您认为建设和提升一个国家的外交能力对于国家的生存和发展有何意义？

王逸舟：前面解释国家能力与外交能力，我就着重强调：这种能力很大程度上依赖人的能动性，表现为国务活动家和外交人员综合体现国家利用各种资源的本事。既然含有主观的一面，那么就很难给出固定不变的国家能力（包括外交能力）范畴。因此，建设和提升其外交能力无法一概而论，须根据自身目标与偏向进行，比如有的看重政治领导力，有的侧重博弈过程与斗争力，有的强调协调和统筹力，有的讲究重大关口的洞察力，有的重视适应变化的创新力，有的聚焦国家形象的塑造力，有的分析盟友体系的凝聚力，有的重点是外交的财政能力与话语能力，有的考察政府及干部的亲和力，诸如此类不一而足。它们折射出这一范畴的多色光谱。总体研究趋势是，把国家能力的要素综合起来，根据内外形势和大政方针做出权重排序。

从现实世界观察，每个区域或国家的目标、阶段、自身长短处不同，会形成不同的能力建设与表现：对于最贫穷落后的国家，满足民众的基本温饱，成为衡量国家能力的关键指标；在战乱频繁的热点区域，外交能力主要表现为促谈劝和的手段；一些发达的小国如瑞士、新加坡，在外交上尤其突出斡旋和倡议，例如新加坡的香格里拉对话会在亚太地区乃至全球的安全治理中都举足轻重；而弱势的小国如南太平洋岛国、加勒比地区或印度洋岛国，在国际事务中几无声响；韩国、澳大利亚、土耳其等中等强国，可以在国际科技、经贸和政治领域“四两拨千斤”；美俄英法等老牌帝国，国家能力则强调具有全方位的构架和影响。通过比较可以更好看出新时代中国特色大国外交能力的内涵。依照我们的分析，衡量一个国家的外交能力，主要看外交工作是否适应外部环境变化和本国重大需求。就我们国家而论，外交能力的适应性及其内涵并非固定不变，而是呈现一个从简单到复杂、从初级到更高阶段、从单一目标向多维使命的复杂演进，以完成不同阶段的重要任务为目标。

中国特色外交能力建设的三个时代与三种功能

《领导文萃》：基于前面您所阐述，可以认为外交能力是动态存在的，它是一种国家资产和软实力，与国家自身强弱、体制机制健全与否息息相关。同时，一个国家的外交能力也受到各种因素的影响，存在一个变化发展的过程。在新中国75年的发展历程中，中国特色外交能力呈现出了怎样的趋势？

王逸舟：在判断中国外交能力的时候，我想强调这样一个标准：中国的外交能不能够适应我们自己的国情、变化中的外部环境以及国家的战略目标？适应性越好，创造力越强，则可以认为中国的外交能力越强；反之，如果国家仅靠扩大人口与幅员的规模，一味关注创造硬实力资源而忽视软实力组成，则国家能力包括外交能力可能有所缺陷。聚焦新中国成立以来75年的外交历程，我们可以明确发现中国外交的不断调整与变化。我将新中国外交划分为三个时代，简要谈谈各时代的外交内涵及成就。

从新中国成立初期到改革开放以前，是新中国外交的第一个时代，我们称之为“站起来”的时代，也叫毛泽东时代。这一阶段，我国的外交能力建设主要侧重于通过革命斗争的方式实现在国际社会中“站起来”的目标。这一时期领导人毛泽东的外交思想不仅使我国在国际舞台上占领了一席之地，还惠及众多其他国家，时至今日对世界政治都有着深远的影响。有一次我到非洲联盟总部开会，当地的朋友对我说，他们都记得中国长征的故事和毛泽东这一代革命英雄，我听到后深受感动。在毛泽东开始领导革命的时候，世界上还有相当一部分国家处在宗主国的殖民下，没有主权，但到他去世的1976年，联合国已经新增了上百个成员国。大多数亚非拉国家的独立与中国革命者的激励是密不可分的。因此，这一阶段的中国外交特色发扬了革命时期的伟大精神，鼓励弱小民族国家挣脱原宗主国束缚枷锁，寻求民族自立。这一时期的外交官大多是军人出身，没有经过专业外交知识、礼仪的培训，但他们以铁血、刚硬的外交风格大力扭转了宗主国与殖民地间的不公正体系，在当时的全球外交界是一道亮丽的风景线。对于这一时期中国外交在世界舞台上所留下的浓墨重彩的一笔，我们感到骄傲，但同时也要看到这时国家能力与外交能力有明显的盲区，主要体现在：二战后新一轮科技革命浪潮改变了世界，但我国却缺乏对发展议题的关注，导致在全球经济贸易、科学技术等领域处于边缘化地位，整体能力存在明显的软肋。

新中国外交的第二阶段同样也给人类发展史、国际关系史留下了难以磨灭的重要烙印。邓小平作为总设计师开创了改革开放时代，中国外交也因此发生了重要的转变。国家能力及外交能力围绕经济建设的中心，更多表现在对国家经济发展的保障与对人民生活水平的改善上，让国家“富起来”。这一时期的外交与第一阶段不同，不但以切实的国家利益而非远大的革命理想为外交目标，且开始注重外交技巧的运用，更多任用科班出身的外交官。这些外交官都毕业于相关院校，经受过外交外事培训，精通外语，掌握大量的国际知识，能够在外交舞台上发挥自己的专业优势。20世纪后期的中国外交还有一个显著的特点，就是开始寻找美苏两极之间的中间地带，选择了不结盟、不对抗的立场，保持外交的灵活性、务实性，使自己避免卷入超级大国间的纷争。邓小平的政治智慧与求知心态也给其他国家的领导人留下了深刻的印象，多年后李光耀仍能回忆起，作为大国领导人的邓小平在出访新加坡时虚心学习发展经验的态度。可以说，这一代领导人的努力让中国发生了翻天覆地的变化，使中国从1978年人均国内生产总值仅100余美元的水平，在21世纪初跃升为世界第二大经济体，取得了多方面的巨大成就。在对外关系上，中国接连与多个国家建交，对中日领土争议提出了“搁置争议，共同开发”的主张，对香港、澳门、台湾的复杂问题提出了“一国两制”的重大决策，维持了周边环境的安全稳定，改变了建国伊始强敌环伺的困难处境。

党的十八大以来，在习近平外交思想引领下，中国走入“强起来”的时代，中国外交也进入了第三个阶段。现在，我越来越强烈地意识到，第三代外交所面临的机遇、困难、能力建设的要求是过去所没有的，没有现成的样本，没有成熟的答案，无论是外交工作者还是学界的研究人员都在摸索着前行。近几十年，中国从农业社会快速工业化，再从数量型增长向质量型发展转变，实质上是一个民族国家升级换代的过程，这也要求国家在对外交往上有新的能力建设。我们应当基于对过去历史经验的总结，继承先辈留下的宝贵外交遗产，考虑如何在国际社会中趋利避害，在多重风险中把控平衡。

《领导文萃》：回顾中国外交的不同阶段，可以明显感受到：面对不断变化的内外部环境，中国总是能够及时做出外交战略的调整，以适应其在国际政治舞台上的角色。近年来，局部战争频发、美国孤立主义抬头、新冠疫情冲击世界经济……中国仍处于一个错综复杂的国际环境中，这对中国当下的外交能力建设提出了怎样的新要求？

王逸舟：今时今日，我们处在一个百年来巨变的国际窗口期，各种地区冲突、国际竞争、大国摩擦加剧，这和亚非拉独立解放、西方殖民体系崩盘的革命年代截然不同，也和全球化高峰增长和平发展的20世纪后期有显著差异，可以说是一个新的周期。当下我们看到，中国成长为世界第二大经济体和第二大军费开支国，并在科技、教育、社会等领域都位于大国前列，甚至接近核心位置。因此，以美国为首的传统主宰势力对中国的态度发生着深刻的变化，曾经以合作为主的态势也逐渐向竞争转变。面对国际关系中对抗因素的增加，外交军事方面主张强硬的声音抬头，各国民众对外部世界的焦虑加剧，过去一些传统的、比较谨慎的外交方法可能也不再奏效，取而代之的是应当做出能够应对复杂风险的底层设计，赋予外交能力建设新的内涵。经过这几年的思考，我认为：除了应该发扬光大曾经的外交遗产，还需要特别开发外交的三种功能，或提升这三方面的能力。

首先，应当做到“避险搭桥”，在管控危机的同时建造更多的联系。当中国进入到世界高地的时候，高处不胜寒，各种各样的风暴、陷阱都将出现。近年来，中国经济增长迅速，在全球政治中扮演了重要角色，传统霸权国与新兴崛起国之间的结构性矛盾逐渐尖锐，因此造成了中美竞争加剧。在这种情况下，中国的发展将遭遇重重阻碍，如在高科技上被“卡脖子”、自身发展与国际发展之间“被脱钩”等，此时采取“避险搭桥”是十分必要的化解危机手段。所谓“避险”，一是要在军事安全上做好危机管控，在以充足国防实力为保障的基础上，牢记和平的重要性，保持定力，避免局部矛盾升级为全面对抗。同时应在高科技发展方面做好全面布局，不把鸡蛋放在同一个篮子里，面对美国的“脱钩”与围堵，我们要做到“挂钩”与纾解，例如利用先进技术，与欧洲、以色列、新加坡等国家地区达成更多领域的广泛合作，弥补可能受到的损失，增加外交能力的韧性。二是引导国内群体对大国竞争的理性认知，防止国内泛安全化、泛政治化、极端民族主义情绪高涨，避免其对外交工作带来不利影响。所谓“搭桥”，就是增强中国与世界的联系，警惕在大国战略竞争中变成一座“孤岛”。当前的中国仍需要长期与发达国家地区保持智力交流，引进先进技术、优秀人才，搭建专家学者沟通互访的渠道，缩小中国与国际先进知识技术间的差距。

其次，发展多层次的外交联系。外交说到底就是一种在不可能中创造可能性的艺术，是一种巧妙与不同人打交道的技巧，以多层次、多渠道的耦合建立起两个行为体间紧密的、不可脱节的联系。麦克唐纳著有一本书叫作《多轨外交》，展示了外交的九个轨道以及它们如何联系，其中发挥作用的不仅有外交官，还有企业家、学者、普通民众等。因此，好的外交应该像一个金字塔，塔底的基础越坚实，塔尖才能建得越高，整个塔也就越稳，外交才能从少部分人参与的、秘密的活动变成一个双方充分沟通互动的大圈子。对此可以从纵横两个方面来说，从横向来说，不光是军政部门、商务部门要参与外交，文化教育部门、卫生部门、农业部门都应该参与到外交当中，这种多领域的合力最后才会指向一个均衡、稳固的外交网络，反之，外交将会是单薄的、脆弱的。从纵向来看，中国作为一个超大社会国家，我们的地方外事部门还远没有把潜力发挥出来。中国幅员辽阔，有34个一级行政区，存在与不同国家邻近或接壤的情况，各地尤其是边境地区的外事功能就显得尤为重要。比如涉及跨境问题，或可能是资源的分配，或可能是打击走私、人口贩卖等犯罪问题，边境机构一定比中央更熟悉当地的情况，这时就需要发挥地方的积极性，最大程度地通过外交合作来解决问题。不仅如此，有些边境地区与接壤国家具有深厚的血缘和文化联系，如果能够在此关系上培养更密切的联系，就是一种亲戚间的互帮互助，能够为未来多方面的合作奠定坚实的基础。

再次，完善外交评价体系。这是当前非常重要，但实践起来确有一定困难的任务。黄仁宇先生认为，现代社会是数目字管理的社会，需要精确地规划和计量。马克斯·韦伯曾说过，现代社会是一个科层制社会。不管是所谓数字社会，还是科层社会，都需要充分的评估体系以及一套成熟的程序环节、判断指标，具有前瞻、反思、纠错等功能，才能够实现有效的运转。中国外交到了第三个时期，在国际事务中的行动与贡献是很突出的：我国与全球上百个国家和多个区域性组织建立了不同形式的伙伴关系；目前已有150多个国家和30多个国际组织加入共建“一带一路”大家庭；2021年中国的对外援助金额达到了1953年的70倍，尤其与非洲国家达成了基础设施、科研技术、商业贸易等多领域的长期合作；中国还积极利用主场外交展示大国形象，顺利举办G20杭州峰会、金砖国家领导人厦门会晤、上海合作组织峰会、中非合作论坛北京峰会、中国-中亚峰会等外交活动；中国的外交特使也在世界各地发力，例如非洲特使、中东特使、极地特使、阿富汗事务特使都为改善国际环境做出了重要贡献；中国在联合国缴纳的会费及维和经费都在增加……为了推进这些重大的战略举措，我国花费了大量人力、物力、财力，那么如何更加重视和提升其对中国外交的实效？其中有哪些投入取得了重要进展或成绩，哪些投入需要更加注意应对各种风险挑战？哪些外部负面因素必须坚决排除？目前这些投入的进展、成效，还需要加强专业性的评估和总结，我认为这亟须分门别类地做一些探讨，才能帮助我们深入有效地评估当前的外交体系。

国际舞台上的中国角色：不断进取的“仁智大国”

《领导文萃》：在压力重重的国际政治中，中国需要负担起更多作为大国的责任。在国际关系中谈到“责任”，就绕不开公共产品这个话题。新时代以来，“一带一路”倡议是最能够彰显中国担当国际责任的卓著成果之一，也是中国推动构建“人类命运共同体”的杰出实践，相关工作还有待进一步加大力度推进。为什么公共产品的供给是一件如此复杂的事情？中国式公共产品又与传统西方大国所提供的公共产品有何区别？

王逸舟：我曾就新时代中国外交的取向提出过“创造性介入”，就是说中国外交不仅要塑造“巨人”和“强者”形象，也要塑造“智者”和“仁者”形象。关于公共产品，还是要了解“公共产品”的属性。国际政治中所讨论的公共产品来源于国际政治经济学，自20世纪70年代起，金德尔伯格教授等学者就利用这一概念对国际关系进行分析。20世纪对于公共产品的诸多讨论主要还是围绕“美国特色”的公共产品，例如美国为世界提供的金融体系、国际规则、科技教育等诸多领域的部署安排等。但公共产品只是一个笼统的概念，如果结合国际关系现实做进一步了解和观察，就会发现还可以分为半公共产品、区域性公共产品、全球性公共产品等不同类型。毕竟资源是有限的，在一国向世界提供的过程中，很难达到理想中非竞争、非排他、无差别的状态。公共产品的提供之所以复杂，因为其中涉及分配、竞争、权力转移等诸多具体的问题。

说到中国式公共产品的特色，在此我想举一个例子，就是中国特色的维和方案。过去三十多年，中国积极参与世界维和行动中，我们的学术界也就中国维和展开研究，希望能够发展出相关的理论学说。在联合国历史上，第一代维和叫“维持和平”，由20世纪50至60年代时任联合国秘书长的哈马舍尔德提出，具有“同意”“中立”“自卫”三原则，主要任务就是简单地把矛盾方区隔开，追求地区的停战。第二代维和叫“建设和平”，是世纪之交的联合国秘书长加利和安南所主张的，旨在缔造当地的和平环境，涉及重建国家机构、提供人道主义援助、推行政治改革等一系列措施，相较第一代的冲突管理有了更加深远的考量。但外部力量所赋予的制度、观念是否能够直接移植到冲突当地呢？从现实来看，肯定会发生一些“水土不服”的状况。所以在中国参与维和行动后，逐渐出现了“发展和平”的概念。中国的维和部队并不选择改造当地的政治结构，影响当地选举进程，而是在大量的民用项目上为当地群众提供保障。当中国带来了港口、道路、铁路等基础设施建设，当地的民生情况可以说是发生了翻天覆地的变化。这就是中国人在参与国际事务中体现出的创造性，反映了中国独特的文化和智慧。同时，在其他公共产品的提供上，中国所期望的也并非摧毁和取代美国所建立的供给体系，而是做到一种共进、补充、完善的状态，带来互利共赢。

《领导文萃》：谈到公共产品，就令人进一步联想到国际领导权的问题。二战以前欧洲国家在很长一段时间内掌握了国际领导权，二战后由美国接替了这个角色。当前中国积极投身全球治理，国际地位也在不断上升。以中国目前面对的问题来看，历史上的国际领导权周期更替能为中国的未来道路带来怎样的启示？

王逸舟：这牵涉两个问题：首先，中国能不能成为一个新的全球领导者？其次，我们对现有的国际体系抱有怎样的态度？

当我们回顾国际关系史，可以发现：最早西班牙、葡萄牙的国际领导权来源于他们的海洋军事实力，主要依靠殖民扩张掠取资源；后来有“海上马车夫”之称的荷兰兴起，在欧洲资本主义经济发展的阶段，利用掌握了海上贸易通道的优势，发展经济，逐渐取代了西班牙、葡萄牙的霸主地位；到了大英帝国的时代，情况又有些变化，英国经过一系列的改革，从工业、科技、政治文明等几方面对世界产生了深远的影响，这种影响持续到了今日，不是坚船利炮所能比拟的；再来看20世纪美国的崛起，美国之所以能够取代英国成为新的全球霸权，不仅限于传统的武力、版图、人口等因素，更重要的是美国为世界带来了生产方式的巨大创新，无论是现代交通工具的发明、硅谷的建立与发展，还是像威尔逊“十四点计划”这样的国际关系新思想，又或者是好莱坞电影、可口可乐、牛仔裤等流行文化产品，都反映出了美国对世界全方位的改变。

历史上的国际领导权更替告诉我们：中国如果要成为新一轮国际进步发展周期的领导大国，就不能只做一个单纯致力于增大经济、军事规模的国家，有些人可能长期比较关注“中国的钢铁产量达到了多少”“中国的GDP增速是多少”等问题，但要注意这仅是中国在现有体系中领先的一部分。一个新的周期的领导国，必须为世界提供新的亮点，带来新的风貌，不是仅靠力量、靠拳头，或某一单方面的技巧就能做到的，而应当呈现出一种吸引其他国家的气质和追求。从目前的发展态势来看，中国还处在一个正在向开启新的周期的成熟大国迈进的阶段。中国对现有体系并不抱有推翻重建的想法，也不必变成另一个美国，重点是专注于如何在当前能够保证和平与稳定的国际规范下创造一些新的产品、提倡新的精神，并通过推动构建新型国际关系，推动构建人类命运共同体，向世界亮明中国希望与各国共同努力的大方向。只有惠及世界各国，有效提高世界范围内人民的生活质量，尤其是关注到边缘国家和普通人民的感受体验，才能让世界切实地感受到中国的魅力。

《领导文萃》：刚才谈到了公共产品供给与国际领导权的问题，但中国的自我定位仍是“发展中国家”，并长期致力于促进“全球南方”的共同繁荣。请问您如何看待这两种看似矛盾并存的现象？我们如何能够较为全面地认识当今中国的角色？

王逸舟：虽然中国在改革开放后取得了长足的发展，但我们必须清醒认识到，我国刚从农业社会向工业社会转型不久，现阶段仍具有“大而未强”和“数量优于质量”的特点。从全球角度的成熟性、驾驭风险的管控力等方面来看，我国目前还是一个发展中国家，这是一个多层次的概念，并非以经济体量就可以定义。

从外交能力建设来说，中国在资金投入、人员配置、外事问题应对上仍有进一步加强之处。外交学院的夏莉萍老师曾研究发现，中国领事保护中的“供需矛盾”突出，外交部和驻外使领馆处理的领事保护案件数量与中国政府在领事保护方面的资金人员投入不成比例，导致问题处理费时费力，与富于领事保护实践经验的发达国家相比仍有差距。因此，领事保护经费的额度，领事机构、外交部和驻外使领馆中专门从事领事保护工作的人员编制等都需要增加。南开大学的董柞壮老师也谈到，中国的外交投入不管是与中国的军费投入，还是与美国的外交投入相比，都有一些差距。同时，在国际组织中工作的中国职员的数量对比发达国家也是远远不够的，尤其是高级干部较少，这对我国在国际事务中的话语权也有一定影响，使我们在文本制定、规则引导上不占优势。据2016年统计，联合国专家级人才中，美国有3000人，日本有900人，中国仅有500人；在秘书处近4万职员中，中国仅有479人，而美国有2550人，英国有886人；在中高级主管人数上更是远少于美英。这与我国缴纳的联合国会费位于世界第二的排名是完全不相称的。近年来中国逐渐认识到这一问题，增设国际组织人才交流项目、实习项目，开展相关专业技能培训班，部分高校也成立了国际组织专业，重视对这方面人才的培养与输送。

总而言之，中国发展之路任重道远，外交能力建设仍处于发展期，在许多方面还有提升的空间。中国要成长为成熟、精致的发达国家仍需时日，但中国特色大国外交正在通过一系列行动向世人昭示，我们不仅能建设好自己的国家，而且能带动各国共同发展，为解决人类问题贡献中国智慧和中国方案。