备案审查小杠杆撬动监督大效能

规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里。植根于人民代表大会制度沃土的备案审查工作，一头连着捍卫国家法治统一的宏大使命，一头系着守护民众合法权益的细节关怀。近年来，浙江省渐进式探索激活乡镇街道备案审查，拓展人大监督触角……

基层实践

历史文化底蕴深厚的浙江省湖州市南浔区，被誉为中国江南的“封面”。近日，记者走进南浔区，探寻此地深化全过程人民民主人大基层实践的独到创新——乡镇街道备案审查试点的来龙去脉。2023年3月，浙江省首家规范性文件意见征集联系点进驻南浔区人民当家体验馆、南浔镇浔溪人大代表联络站。正是在这里，记者见到南浔区人大监察和司法（法制）委员会主任委员朱锦方。讲起这几年南浔区人大的乡镇街道备案审查探索，他的话匣子就收不住，满眼都是光。

在南浔区南浔镇，记者见到一份由南浔镇人大主席团于2022年4月14日发出的审查意见告知函。原来，当时该镇人大主席团对《高新区（南浔镇、度假区）道路交通安全综合治理提升行动实施方案》进行主动审查，发现文件存在一些不适当问题。

该方案规定“涉嫌非法营运的，坚决予以顶格处罚”。但是根据行政处罚法规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”经审查研究，“坚决予以顶格处罚”的规定，与上位法相抵触。南浔镇人大主席团遂发出审查意见告知函，要求修改相关规定。南浔镇人民政府后来予以修改，并重新发文。

这是湖州市第一起由乡镇人大主席团审查并发函要求制定机关纠正的乡镇人民政府文件。“不仅在全国范围内都是比较早的，而且难得的是工作程序比较恰当。通过发出审查意见告知函要求制定机关纠正，得到镇政府的采纳并采取整改措施。”湖州市人大法制委员会副主任委员章国华如是说。

乡镇街道工作直面基层一线，直接承担社区治理、乡村振兴、环境整治、宅基地审批等涉及人民群众切身利益的具体工作。越是基层的文件，规定越具体，适用越频繁，对人民群众切身利益的影响也越直接。从现实情况看，确有一些乡镇街道规范性文件存在制定程序不严格，违法设定行政处罚、行政强制，违反公平竞争原则等不适当问题，侵害人民群众合法权益。

一般而言，备案审查就是制定规范性文件的主体向有权主体报送规范性文件，有权主体接收文件并开展审查、查错纠错的活动。所谓规范性文件，是指人大及其常委会、政府、监委、法院、检察院等制定的涉及公民、法人和其他组织的权利与义务，具有普遍约束力，可以反复适用的文件。党的十八届四中全会提出，“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。全国人大常委会多次强调，“只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，这些主体制定的各类规范性文件就都应当纳入人大备案审查范围。”

2021年6月，全国人大常委会法制工作委员会选择浙江、广东、重庆、宁夏作为试点地区，探索建设省级法规规章规范性文件数据库。2023年2月，全国人大常委会法制工作委员会在重庆市召开渝宁浙粤规范性文件制度建设推进会。于此背景下，四地锚定先行示范目标，扛起试点责任担当，致力推进乡镇街道人大规范性文件备案审查工作、省级法规规章规范性文件数据库建设、备案审查条例示范文本起草等创新性工作。

“乡镇和街道承担着改革发展具体任务，印发的规范性文件，也就是群众口中的‘红头文件’，哪怕有细微问题，也会直接影响到公共利益、社会秩序和百姓权益。”湖州市吴兴区人大常委会法制和监察司法工作委员会副主任彭卫忠说。2023年以来，吴兴区人大牵头组织全区乡镇街道清理过去10年来的6900多件文件，备案现行有效规范性文件60件，审查纠正存在不适当问题的规范性文件4件。2023年11月，吴兴区道场乡人大主席团集中审查时发现，2016年道场乡人民政府制定的《道场乡农民建房管理实施细则（试行）》，存在申报建房审批时间不合理、内容不合理、建房要求与标准不详细、职能部门不明确、申请材料不规范等问题，不符合群众利益，也与土地管理法规定不符，与2021年11月起施行的《浙江省土地管理条例》存在矛盾。2024年1月，道场乡人大与制定机关沟通并发出书面审查意见，道场乡人民政府同月完成修改工作。

地方探索

“湖州市乡镇街道备案审查试点，从一开始就立足规范化、程序化、专业化，打通备案审查‘最后一公里’。”章国华如是说。章国华所言非虚。

2022年以来，湖州市率先开启乡镇街道人大备案审查制度化工作，以南浔区抓点带面，根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法相关规定以及立法法、各级人民代表大会常务委员会监督法有关备案审查制度的规定精神，通过指导区县人大出台备案审查办法、镇街人大制定备案审查规程等制度设计，明确法源依据，并形成报送、登记、审查、沟通纠正、审查结果处理及年度报告等一系列程序机制。2024年4月，南浔区人大率先制定发布《乡镇（街道）人大机构备案审查工作规范》湖州市南浔区地方技术性规范，这是全国首个关于乡镇街道备案审查规范的地方技术标准。

3位南浔区南浔镇人大代表——伍林村党总支书记施惠民、神墩村党总支书记张荣华、浔南社区党支部书记杨丽花，都曾在南浔镇的规范性文件意见征集联系点，见证过规范性文件起草阶段、合法性审查阶段、备案审查阶段征求意见的场景。每一次，受邀的人大代表、村居干部、企业界人士、辖区群众以及备案审查专家、属地政府和相关责任部门专家等齐聚一堂，针对合理性、合法性等问题展开讨论，审查重点则是文件是否符合实际需求和切合群众利益。

规范性文件意见征集联系点在南浔区现已挂牌10家。自2023年6月全区各镇街全面覆盖以来，先后征集18次意见，包括《南浔镇环境长效管理及垃圾分类考核办法》《高新区（南浔镇、度假区）加快推进服务业高质量发展及古镇复兴八条意见》《旧馆街道办事处关于清明期间群众祭扫活动管理工作方案》等规范性文件均在其间开展过意见征集。

制度建设

2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》。该决定对双重备案联动、联合审查等作出重要制度指引。

2023年，全国人大常委会法制工作委员会指导渝宁浙粤拟定《地方各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案）》作为参考范本。2024年1月，全国人大常委会办公厅下发该参考范本，要求地方人大抓紧制定或完善有关规范性文件备案审查的地方性法规。

“乡镇人民政府制定的规范性文件，应当报送乡镇人民代表大会备案，街道办事处制定的规范性文件，应当报送人大街道工委备案。”2024年11月27日，《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》表决通过。该条例直接由地方性法规调整乡镇街道备案审查工作，并在备案、审查、处理诸章，根据乡镇街道工作特殊性作出相应的适应性规定。

由从事党内法规备案审查到转而负责人大备案审查工作，一路行来章国华不仅实务经验丰富，而且素以系统思考见长。他表示：“把近年乡镇街道备案审查成果制度化，为乡镇街道开展备案审查工作提供法源依据，是浙江此次修订地方性法规的最大亮点所在。”在他看来，湖州实践为此次条例的修订提供了参考。谈及于此，朱锦方同样心存自豪。

的确，正是由于试点单位人大专业队伍的知责担责、知难克难，才有了如今的硕果盈枝，以及包括地方性法规在内的制度建设河出伏流。据悉，湖州市人大正拟探索制定全国首部乡镇街道备案审查地方性法规。2024年6月25日，中国人大网对浙江省推进乡镇街道备案审查工作情况予以公布：截至2023年10月，浙江省乡镇街道全部完成乡镇人大、乡镇人民政府、街道办事处规范性文件的备案和审查工作，共清理存量规范性文件4981件，备案现行有效规范性文件2113件，审查纠正存在不适当问题的规范性文件40件，率先实现乡镇街道备案审查工作全覆盖。