县域灌区农业用水权改革的实践探索

摘 要：以内乡县打磨岗水库灌区农业用水改革试点为例，对县域灌区农业用水合理调控进行深入研究，旨在为我国农业用水集约化发展，推动农业示范基地建设提供一定的借鉴和帮助。依据试点灌区实际情况，通过政策分析、改革实施措施分析，从细化水权、科学定价；优化管理，提升效益；水权回购，市场交易3个方面进行了深入研究，提供了一系列改革的方法和措施。内乡县打磨岗水库灌区对灌区农业用水权改革的理论与实践进行了深入融合，是农业用水权试点改革路径的具体化探索，对农业用水试点改革有一定的参考价值。

关键词：县域灌区；农业用水权；集约化；试点改革

中图分类号：F323.21 文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2024）10-54-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.10.010

0 引言

我国气候具有季风显著、雨热同期、类型复杂多样的三大典型特征，这些特征对农业生产产生了显著的影响。降水过分集中于夏季，导致春季干旱、夏季洪涝现象严重，降水年际变化大也导致旱涝灾害时有发生。因此，发挥农田水利设施的调控作用，对灌区农业生产至关重要。此研究以内乡县打磨岗水库灌区为例，对其农业用水改革进行深入研究，旨在为县域灌区农业用水合理调控提供相关经验，从而推动我国农业示范基地建设，保障国家粮食安全。

1 灌区概况

内乡县打磨岗水库灌区位于内乡县东北35 km的浅山丘陵地区，处于暖温带向北亚热带过渡地带，属于北亚热带季风型大陆性气候区，四季分明，春秋季较短，冬夏季较长。该地区春季温度回升快，前期少雨干旱，后期常出现低温阴雨天气；夏季受西太平洋副热带高压控制，气温高且降雨集中；秋季温差较大，时有连绵阴雨；冬季为强大的亚洲大陆冷空气笼罩，寒冷干燥。该地区多年平均日照时数为2 019 h，属河南省光能资源低值区，多年平均气温为15.1 ℃，多年平均风速为2.1 m/s，年平均水面蒸发量为769 mm。内乡县年平均降水量为803.2 mm，降水年内分配不均匀，主要集中在6—9月（占全年降水量的60%以上）。

打磨岗水库灌区工程始建于2003年，并于2006年开始灌溉，先后实施了国家农业综合开发水利骨干工程、抗旱应急灌溉工程、新增农资补贴高效节水示范区工程、小型农田水利重点县项目、重点中型灌区续建配套与节水改造等项目。该灌区水源为打磨岗水库和云露湖水库，总库容达3 430.6万m3，有效灌溉面积为7 853 hm2，占全县耕地面积比重为13.51%。该灌区内高标准农田（高效节水灌溉）面积为7 473 hm2，是河南省丘陵地区唯一全部采用自压管道输水灌溉的中型灌区。

该灌区的主要农作物为烟叶、花生、小麦和玉米，农业用水涉及4个镇的32个行政村，惠及10万余人。该灌区灌溉设施包括2条干管，全长为23.4 km；7条支管，全长为47.12 km；1 100条斗农管，全长为334.5 km；移动软管和移动微喷带总长度为299.8 km；550座闸阀房；5 141个出水口，已基本实现高效节水灌溉的全覆盖。该灌区节水灌溉面积覆盖率达98%，其中斗口及以上灌溉用水计量率为100%，灌溉水有效利用系数接近0.85。

2 政策背景

自党的十八大以来，为保证国家水安全，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，为新时代水利改革指明了方向。2016年，国务院办公厅印发了《关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号）；2021年，南阳市人民政府办公室印发了《关于南阳市持续深化四水同治 统筹推进五水综改实施意见（试行）的通知》（宛政办〔2021〕38号）。这些政策文件的下达，为辖区县域建立灌区农业用水权制度提供了相关依据。

3 改革举措

此试点结合当地实际情况，围绕水资源“确权到户→中心收储→水权交易→精准奖补”四步工作法开展农业用水权改革。整体而言，农业用水权改革试点采取宏观计划配额和微观价值驱动相结合的方式进行深化改革，即宏观上灌区的水资源配置采用计划配额，统一协调，按需分配；微观上依据灌区所在地市场情况，以供求关系为依据进行调整，通过价值驱动方式实现灌区水资源的高效利用，一定程度上达到节水的目的，最终实现水资源的优化配置。

2021年，打磨岗水库灌区试行水权分配制度。基于地域特征和现状条件，内乡县水利局向灌区32个村颁发农业灌溉用水权证，水权额度为2 051.25 m³/hm2，水权证使用期限为5年。

3.1 细化水权，科学定价

3.1.1 明晰初始水权，实行定额管理

农业用水权分配是根据种植结构和需水量，综合考虑供需平衡，按照“以水定需、以水定地、量水而行”的原则，做好灌区农业灌溉用水总量控制和定额管理。根据河南省农业灌溉定额标准《农业用水定额》（DB 41/T958—2014），结合灌区实际情况，测算灌区小麦、玉米、辣椒、烟叶等作物的灌溉定额。根据灌区种植结构比例，按照加权平均的方式推算出平均灌溉定额。笔者对此试点的可利用灌溉水源进行了测试，并与灌区现有设计灌溉保证率进行对比，综合测算出打磨岗水库灌区灌溉定额为2 051.25 m3/hm2。

2018年5月，打磨岗水库灌区成立了农民用水者协会。在该协会运行多年后，区域内用水户积极参与灌区管理，实现了民主决策、互帮互助、自我积累、自我监督和自我发展。根据农民用水者协会管理的耕地面积乘以灌溉定额来确定各用水者协会会员单位的用水权总量，并将用水权总量分配至各用水协会会员单位（以村为单位），再由协会将水权配额到户，发放用水权证，并与协会专干签订管护责任书。用水户的用水权以灌区农业取水许可量为上限，将通过全国水权交易系统生成统一的用水权属凭证，从而使水权看得见、摸得着、可转让［1］。

3.1.2 完善计量设施，夯实定价基础

精准的用水计量是灌溉用水确权到户的基础［2］。通过多次争取农业水价改革等项目，该灌区完成了所有水表的智能改造。改造后，用户能够通过微信、支付宝等方式缴纳水费，管理人员则能够通过信息化平台实时监控管道流量、水表用水量和剩余水量等信息，并远程操作阀门开关。智能化改造以后，该灌区用水计量实现了智能化全覆盖，不仅方便了群众用水，而且为水权改革奠定了基础。目前，该灌区已经实现了用水计量全覆盖，为推广按量收费和统一农业用水价格提供了数据支持。

3.1.3 严格成本测算，科学合理定价

打磨岗水库灌区运行保障中心依据试点实施方案，结合政府定价成本监审的相关政策及规定，对灌区供水全成本、骨干工程运行成本和末级渠系运行成本进行了测算。根据河南省相关文件精神，结合打磨岗水库灌区实际情况，实行计量水价，计量点以管网终端计量节制阀出水口为准，水价实行分类、分档定价。粮食作物定额内水量的水价为0.3元/m3，超过定额20%以内的部分按照0.4元/m3计收水费，超过定额20%以外的部分按照0.6元/m3计收水费。经济作物用水价格为0.5元/m3，养殖业用水价格为0.78元/m3，工业企业用水价格为1.1元/m3，也分别制订了超定额累进加价标准［3］。

3.2 优化管理，提升效益

3.2.1 加强用水终端管理，提高管理效率

该灌区已完成用水信息管理平台建设，实现了灌区基础信息管理、农业用水组织信息管理（包括管理范围、人员构成、取用水量等）、农业水价信息管理、水费收取信息管理、水权分配及确权管理等功能。同时，该灌区按站域分布建立雨量遥测站和自动气象站，对灌区水雨情进行监测，可实现实时查询及统计分析，方便灌区水资源调度和管理。该信息平台生成的报表、图表等，可实现资源共享。

3.2.2 成立农民用水者协会，提升供水服务

目前，该灌区的农民用水者协会已发展32个会员单位，实现了灌区内行政村全覆盖，并实行“灌区管理单位+农民用水者协会”的“专管+群管”管理模式。这种模式明确了计量水表以上干、支、斗管的运维管理由灌区管理单位负责，计量水表以下田间工程的运维管理由农民用水者协会负责。同时，农民用水者协会还负责水费的收缴工作，并为农户提供与水利相关的技术咨询服务。

3.2.3 建立节水精准补贴奖励机制，提升节水效益

打磨岗水库灌区在完善水价形成机制的基础上，同步建立与节水成效、调价幅度、财力状况及用水户承受能力相匹配的农业用水精准补贴机制，明确了补贴范围和标准、补贴兑现方式及补贴资金来源等内容。补贴标准根据定额内用水成本与运行维护成本的差额确定，补贴的重点为种粮农民，主要针对从事小麦、玉米、薯类等粮食作物种植的定额内用水量，对农业用水量未超过灌溉定额、水费足额缴纳、组织管理规范的用水主体给予补贴。该灌区末级管网补贴标准为0.02元/m3，超过定额部分不享受政府补贴。《内乡县农业水价综合改革奖补办法》明确了奖补资金来源于各级财政安排的可用于农业水价综合改革、水利工程维修养护补助等的奖补资金。该灌区对积极推广节水技术、调整优化种植业结构、取得节水成效的用水主体给予奖励，对符合农业节水奖励政策的用水主体，定额内用水量每减少20%就奖励30元/hm2。

3.3 水权回购，市场交易

3.3.1 统一用水权回购

打磨岗水库灌区运行保障中心对农民用水者协会各成员单位结余的水量进行收储，依托现有国资背景的企业组建灌区用水权回购组织，建立公开透明、规范高效的回购机制，进行灌溉用水权的回购。该灌区通过回购激发农民用水组织主动节水的意识，不仅盘活了灌区水资源存量，满足了灌区经济社会发展的用水需求，而且构建了用水权水交易市场的长效发展机制。

3.3.2 创新交易方式

根据《推进用水权改革的指导意见》（水资管〔2022〕333号）、《用水权交易管理规则（试行）》（水财务〔2024〕9号）及《河南省水权交易管理办法（试行）》等政策文件，内乡县制订了农业用水权交易方式。

3.3.2.1 确定可进行交易的农业用水权

内乡县确定可进行交易的农业用水权包括：灌区管理单位等通过非财政投资实施节水改造后节约的取水权，或在取水许可有效期和限额内尚未使用的取水权；灌溉用水户或用水组织等通过农艺节水、工程节水、调整种植结构等节约的灌溉用水户水权，或用水权属凭证有效期和限额内尚未使用的灌溉用水户水权。

3.3.2.2 明确参与主体

内乡县人民政府是用水权收储过程的监督者，根据区域水资源总量控制目标、保障发展需求、市场供需形势等，监督用水权市场回购、出售、储备部分用水权。

县级以上人民政府水行政主管部门负责本辖区内用水权收储交易的合规性审核及收储的相关技术工作，包括可收储指标认定，履行用水权收储交易的监督管理职能等。

出让方是具有用水使用权并且具有节水指标量的灌区或农村用水者协会等。

受让方，即需水方，是指自身用水指标不足，迫切需要用水权交易获得用水指标的用水单位或个人。农业用水权收储完成后，被收储方应依据有关规定办理取水许可证或用水权属凭证变更手续。其中，交易期限不超过1年的，无需办理变更手续，审批机关在交易批准文件中对收储后双方的许可水量和用水权数量、水资源用途、年度取水计划等予以明确。收储期满后，收储的农业灌溉水权归还被收储方。内乡县推动多种形式的灌溉用水户用水权交易，开展灌区内农户间、农民用水者协会间、农业与工业间等不同形式的用水权交易，包括实体水量及水系内用水指标的交易，促成农业用水权向规模化养殖场或工业企业交易［3］。

3.3.2.3 建设内乡县农业用水权交易平台

内乡县农业用水权交易平台是办理农业用水权交易业务的主要执办人，是受县人民政府委托，专业化从事用水权市场化收储的服务商。

3.3.3 严格交易监管

监督管理主体有县级以上人民政府、县级以上人民政府水行政主管部门、财政局等部门，对回购交易平台的组建、运行实施全过程监管和全面指导。除政府监管外，平台本身与社会中介组织也是监督管理的重要主体。政府监管、平台与社会中介组织自律监管共同组成了内乡县农业用水权市场化回购交易平台的监管格局。我国应建立农业用水权交易监管机制，完成全国水权交易系统的部署与应用，加快形成归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的农业用水权管理工作格局，提升水资源优化配置和集约节约安全利用水平，促进生态文明建设和高质量发展。

4 试行效果与影响

4.1 成效分析

4.1.1 经济效益

打磨岗水库灌区灌溉基础设施配套到位、节水灌溉技术装备普遍应用，灌溉用水量由原来的3 000 m3/hm2降为600 m3/hm2，节约用水量为2 400 m3/hm2。小麦的产量由最初的3 750 kg/hm2增长到7 500 kg/hm2。灌区作物有了灌溉保证后，群众积极调整产业结构，大力发展烟叶、辣椒等经济作物种植，仅种植烟叶一项就实现增收60 000元/hm2左右，极大地提高了广大农民种经济作物的积极性。节水后，多余的水资源可转移用于畜牧养殖、工业生产等领域，水效益明显，加快了相关产业发展。牧原公司先后在灌区建设了11个大型养殖场，带动当地发展了12个300头以上的规模养殖场，有效加快了内乡县畜牧产业的发展。

4.1.2 社会效益

分类水价制度的建立使农业灌溉用水的价值得以体现，有利于社会资本向农田水利建设领域流动，促进农田水利设施建设和管理主体多元化，为农田水利设施长效运行奠定了物质技术基础。精准补贴和节水奖励机制的建立，调动了农民节水灌溉的积极性。节水有补贴、节水有奖励，节水降本、节水增收，促进了人水和谐。

4.1.3 生态效益

高效节水灌溉等绿色生产方式普遍应用，促进了灌区生态环境的改善。一是节水压采。通过减少灌溉对地下水的开采量，地下水超采漏斗区水位得到回升，地下水实现采补平衡，减少了地质灾害发生，有利于地下水资源的可持续利用。二是节水减排。节约农业灌溉用水量，可相应减少对残留于土壤表面的农药、化肥的冲刷量，从而减少氨氮等污染物对水体和土壤造成的污染。

4.2 水情动态

用水权交易平台应用物联网、互联网、测控、大数据、金融水利等多行业新技术，并与政策管控机制进行有机融合，构建了基于水联网技术的智慧水市场。利用水联网的数据感知和远程传输技术，该平台能够实时监测灌区水资源利用和水市场的运行情况。

4.3 金融创新

用水权交易系统平台可以实现农田水利项目的稳定收益，量化水利工程社会效益，利用灌区农田水利设施产权及收益权进行融资借贷，从而减轻财政压力。此外，这还催生了农田水利设施及其配套供水单位的水资源保险的大力发展，并促进了以农田水利设施为主的合作投资建设模式发展。

5 结束语

综上所述，打磨岗水库灌区随着农业用水权改革的深入，在保障灌区农业用水基本需求的同时，实现了县域灌区农业用水的集约化调控。这是灌区农业用水权试点改革路径的具体化探索。自改革至今，打磨岗灌区通过水权细化、优化管理和市场调控措施的实施，使水资源集约化利用更加充分，一定程度上带动了灌区农业经济的发展，为灌区农业向数字化、多样化发展推进起到了积极的促进作用。

参考文献：

［1］贾彦.我国用水权交易的地方实践和改革路径探索［J］.产权导刊，2024（6）：20-26.

［2］陈金木，王俊杰.我国水权改革进展、成效及展望［J］.水利发展研究，2020，20（10）：70-74.

［3］冯静华.固原市用水权改革实践与思考［J］.水资源开发与管理，2023，9（12）：78-80，84.