镇级小城市背景下全域土地综合整治探索

摘" 要：在新时代背景条件下，全域土地综合整治是优化国土空间格局并促进乡村全面振兴的重要抓手，是推进生态文明建设和实现高质量发展的关键一环。该文以镇级小城市全域土地综合整治为例，分析当前现状与存在问题，提出整治思路，规划引领，提升“三生”空间，最后基于问题的成因，探索镇级小城市背景下全域土地综合整治路径，坚持试点，拓宽示范之路，以期为全域土地综合整治的建设实施提供参考。

关键词：全域土地综合整治；镇级小城市；乡村振兴；试点；路径

中图分类号：F323" " " 文献标志码：A" " " " " 文章编号：2096-9902（2024）24-0095-04

Abstract： In the context of the new era， comprehensive land improvement in the entire region is an important starting point for optimizing the spatial pattern of the land and promoting comprehensive revitalization of rural areas. It is a key link in promoting the construction of ecological civilization and achieving high-quality development. This paper takes the comprehensive land improvement of town-level small cities as an example， analyzes the current status quo and existing problems， puts forward renovation ideas， planning guidance， and improves the \"production， living and ecological\" space. Finally， based on the causes of the problems， explores the path of comprehensive land improvement in the context of town-level small cities， adhere to pilot projects， and broaden the demonstration road， in order to provide reference for the construction and implementation of comprehensive land improvement in the whole region.

Keywords： comprehensive land improvement across the region; town-level small city; rural revitalization; pilot; path

全域土地综合整治是实施乡村振兴战略的重要平台和抓手，是从单一类型的土地整治项目向以乡镇为基本实施单元全域综合整治的转变[1-3]。当前，福建省尤溪县洋中镇正开展全域土地综合整治部级试点工作，通过全域规划、整体设计、综合治理和多措并举，优化“三生”空间，盘活存量建设用地，提高土地利用率。全域土地综合整治以统筹解决农村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态系统质量退化等问题为出发点，协调“山水林田村”全要素，解决镇级小城市一、二、三产业融合发展用地问题，改善乡村人居环境。

1" 全域土地综合整治现状与存在的问题

尤溪县洋中镇先后被列为福建省首批小城镇综合改革建设试点镇、福建省首批“镇级小城市”培育试点镇。2021年1月，被自然资源部确定为全域土地综合整治试点。2010年，被列为小城镇综合改革建设试点镇以来，洋中镇先后开展了7批旧村复垦项目、4批高标准农田建设项目、5批县级土地开发项目，以及各类基础设施建设项目。虽然这些整治项目有效地解决了镇级小城市发展用地难与资金来源问题，但是随着“镇级小城市”建设进程的加快推进，土地供需矛盾日益凸显，耕地分布碎片化、空间布局无序化、土地资源利用效率低以及生态环境质量退化等问题依旧存在。以往土地的整治模式相对分散、类型也相对单一，缺乏系统性与整体性，已经难以解决上述问题。亟需在国土空间规划及村庄规划的引领下，通过实施全域土地综合整治统筹推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复等工作。通过全域土地综合整治解决乡村发展过程中的用地矛盾，改善乡村人居环境，助推乡村全面振兴。

2" 全域土地综合整治思路

洋中镇采取镇村联编、总规专项同编的工作组织方式，开展洋中镇国土空间总体规划及村庄规划编制工作。在国土空间规划、村庄规划的引领下，坚持宜农则农、宜建则建、宜留则留和宜整则整的原则，结合新的发展理念，针对不同区域、不同对象、不同类型的问题进行有针对性的治理。统筹推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化农村生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用。解决一、二、三产业融合发展用地问题，进一步巩固镇级小城市培育试点改革成果，加快推进乡村振兴，实现“百姓富”与“生态美”的有机统一。

2.1" 聚焦农用地整理，提高农业综合生产能力，发展现代农业和促进农民增收

受地形地貌的影响，洋中镇的耕地和永久基本农田分布零散，农林矛盾突出。以往的建设项目后期管护不到位，导致效益发挥不佳，存在重建设轻管理现象。传统土地整治项目完成后，整治效益并不明显。土地整治与乡村产业发展有机结合不够，无法达到规模化经营，经济社会效益发挥不好，导致土地整治投入与产出不匹配。

坚持数量、质量、生态“三位一体”原则，以耕地保护为重点开展农用地整理，统筹推进低效林地草地园地整理、现有耕地提质改造、高标准农田建设、建设占用耕地耕作层剥离再利用和退耕还林等，合理优化耕地和永久基本农田布局[4-5]。通过废弃园地、低效林地开发增加有效耕地面积实现耕地占补平衡[2]，通过高标准农田建设完善农田基础设施，全方位提高耕地生产能力，降低耕地碎片化程度，实现耕地数量有增加、质量有提升、生态有改善的目标。同时，深化与福建农林大学校镇合作，以省级农民创业园食用菌核心区为载体，以国家级食用菌品种改良中心为支撑，借力国家食用菌品种改良推广中心和农林大学智力、技术、人才“三智”，将产品研发贯穿于农产品繁育、种植、生产等领域，着力打造“菌菇小镇”品牌；扎实推进烟叶种植区域化、良种化、规范化，实现“面积、品质、效益”三提升；扶强做大有机蔬菜、瓯柑、蓝莓等绿色农业，打开果蔬大市场、唱响“一蔬一果”品牌；在农业模式上，积极推动“3+1”种植模式，即“烟叶/食用菌/蔬菜+水稻”的粮食作物与经济作物轮种的耕作制度。通过一季的粮食作物种植，保证粮食播种面积，优先满足区域粮食和食用农产品的生产；同时推动在非种粮季节的特色经济作物的种植，保证农民利益，在各村种植不同的特色经济作物，进行差异化发展，提升区域竞争力，促使农民增产增收，并对耕地进行有效利用，进一步防止耕地抛荒与非粮化问题。着力破解“田谁种”问题，以龙洋农机专业合作社为龙头，在洋面村培育“福尤洋”大米品牌；大力调整完善农业生产结构和产品结构，由代收割水稻服务扩大到代育种、育秧、耕田、插秧、施肥、治虫、收割、烘干、存储和碾米等从一颗种子到一粒米的全程机械化服务，实现农民“不下地、稳丰收”的水稻生产服务体系，有效提高周边地区机械化水平，助推农村土地规模化经营，壮大农业效益。引入农业产业化龙头企业，推动产学研一体化，将科技转化为生产力，实现农业创新升级。

2.2" 推进低效利用建设用地整治，盘活存量建设用地，为镇级小城市发展腾空间

城镇适宜建设多集中在新岭溪以西河谷盆地内，可发展用地呈带状分散分布，境内缺乏较为成规模的平整土地，可供建设用地较为有限。农村常住人口近年来呈不断下降趋势，因农村建设用地面积清退不足，导致目前农村人均建设用地面积高达161.36 m2，超过《福建省村庄规划编制指南（试行）》中约束的人均120 m2的指标。

针对低效、闲置的建设用地，分布零散计划并点的农村居民点、废弃的采矿用地，开展建设用地整治工程。优先盘活用好园区现有闲置土地和厂房，适度调整撤并布局分散的自然村，合理开发利用腾退宅基地、废弃工矿用地以及其他低效闲置建设用地[6]。充分发挥园区和社区“两区”优势，引导居民向集镇聚集、产业向园区聚集，确保土地集约节约利用。通过整治优化土地利用布局、调整土地利用结构、消除土地利用障碍因素、补齐生产生活基础设施短板等，提升农村土地使用效益和集约化水平，支持农村新产业新业态融合发展用地。推行农村土地“三集中、三置换”，继续扩大洋中镇高新机电产业园规模，推进工业企业向园区集中；坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿原则，推进土地向龙头企业、农民专业合作社、家庭农场和专业大户集中；支持集中连片建设农民新型社区或集中安置区，促进农民住房向集镇的新型社区或集中安置区集中，同时推行新型农村社区管理模式，按照社区居委会成立条件在集中安置区成立社区居委会，并设立社区综合服务中心，实行原居住地与现居住地“双重身份”管理，解决进镇农民离土不离乡的问题，实现大社区、网格化管理。持续探索农业转移人口市民化有效途径，鼓励农民将集体资产所有权置换股份合作社股权、土地承包经营权置换社保或股权、宅基地置换城镇住房或产业用房，盘活土地存量，实现土地收益最大化。

2.3" 完善公共服务和基础设施，提升人居环境，打造美丽宜居家园

洋中镇新农村整体建设水平偏低。建筑质量良好，但整体建筑风貌一般，特色不突出，村庄风貌有一定提升空间。项目区内基础设施和公共服务设施尚未全覆盖，各类设施无法全面满足村民的生活需求。镇区污水处理设施仍存在污水管网覆盖面不够全、雨污分流不彻底，造成污水进水浓度偏低；乡村生活污染治理设施建设存在短板，生活垃圾收集、处置不到位，公路沿线时有乱弃建筑垃圾、弃土等现象。

全力推进补民生短板项目，优化城乡路网、加快管网升级改造，均衡教育发展，完善基础实施，完成景区停车场、古民居消防安全提升、生活污水管网等项目建设。强化市容市貌综合整治，以镇区沿街乱搭彩钢瓦、房前屋后乱堆放为重点，对镇区“两违”反弹行为组织开展集中清理；强化绿化节点提升改造，向上对接万里安全生态水系项目，对镇区内新岭溪两侧进行绿化提升、完成王坑溪河岸景观长廊建设，通过种植莳花来提升镇区景观。

2.4" 实施乡村生态保护修复，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁

随着人口的不断增长，人地矛盾日益突出，农民为了增加收入，不断进行山地开发，而陡坡开荒对植被的破坏极易引发较为严重的水土流失；水果和茶叶种植的迅速发展使得大量的低山丘陵被开发，由于缺乏统一规划和建园标准，加之现有茶园和果园缺乏水土保持措施，所以均存在不同程度的水土流失；历史遗留矿山地质环境问题仍较突出，部分矿山所处地势高陡，矿点多分布在岩石峭壁、边坡陡滑地带，山上积土面积少，容易造成“青山挂白”现象。新岭溪、后楼溪河流岸线范围不明，功能界定不清，管理缺乏依据，部分河段岸线开发无序和过度开发，导致防洪能力差、水系不连通、水生态功能下降。

坚持山水林田湖草生命共同体的理念、结合区域生态系统特征和战略要求，对乡村水系、林网、绿道等生态空间进行生态系统修复和整治。开展历史遗留损毁采矿用地生态恢复治理项目，对矿区矿产资源开发利用造成的地质环境破坏和土地损毁，推进矿山土地复垦，对矿山进行复垦复绿，建设绿色矿山，促进矿山生产向绿色化、可持续化发展；实施水土流失及青山挂白治理项目，对地质灾害点、水土流失及青山挂白区域进行山体边坡绿化整治；实施梅峰溪重点山洪沟防洪治理项目，闽江上游尤溪流域防洪三、四期（尤溪段）工程，龙康后楼片区中小流域综合治理项目，对防洪能力差、水系不连通、生态功能下降的水系开展河道综合整理；结合福建省“百区千带”森林质量提升工程开展森林生态保护修复项目，维护生物多样性，构建绿色生态屏障。

2.5" 挖掘历史文化价值，激发乡村文化传承

洋中镇没有独特的稀缺性资源，没有大景区和大项目支撑，全域旅游带动力和辐射力不强。因此，该镇完成《中国历史文化名村——桂峰村保护规划》《桂峰古民居旅游发展总体规划》《桂峰村旅游规划》《桂峰村村庄整治规划》编制工作，制定严格有效的保护措施，对桂峰村现有文物、历史建筑、古街古巷、传统格局，以及与之密切相关的地形地貌、河湖水系、乡土景观和自然生态等形成有力保护和传承机制。依托桂峰村悠久历史文化底蕴，围绕“蔡氏宗祠”“蔡氏祖厝”“石狮厝”“步云楼”“下坪街”等古村建筑，打造一条集“蔡氏名人馆”“蔡氏家风家训馆”“理学文化交流中心”及“非物质文化传习街”的“211”文化街巷。重点推进桂峰村集生态循环有机种植养殖农业、休闲游乐观光、民俗民宿农家乐等为一体的“三产融合”生态循环休闲健康智慧农业园，打造杨信公麦芽糖、随院民宿、蔡岭坊山居和清代茶楼4个“庭院经济”综合体，进一步巩固提升旅游景区服务功能。进一步完善景区交通、修缮民房古居、挖掘历史文化和植入智旅元素，提升服务能力和景观品质，展示桂峰生态环境优美、历史文化厚重、生活悠闲安逸的独特魅力。推动桂峰村党支部与福建农林大学经济与管理学院党支部合作共建，将校园文化融入传统文化，打造以桂峰古村落为核心的慢村部落。

3" 全域土地综合整治路径

3.1" 探索产业业态培育

以省级农民创业园为载体，持续推进食用菌产业园扩面提质，探索“公司+基地+合作社+农户”发展模式，全力打响银耳、绣球菌、秀珍菇、菌棒香菇和黑木耳“五朵菌花”品牌，促进村民增收。依托龙洋农机专业合作社，推广联耕联种、代耕代种、土地托管，实现水稻生产耕、种、管、收、烘和深加工一条龙服务，组建食用菌烟叶等专门采摘队，建筑施工服务队，助力产业发展。积极探索、大胆实践“支部+旅游开发公司带农户”“支部+中心户长带农户”和“支部+致富能人带农户”发展模式，推动旅游有效开发。

3.2" 创新群众参与机制

以 “乡村振兴共建理事会”为平台，引导发动党员群众、村内能人、在外贤达，集思广益、共商村务及共同出力，参与全域土地综合整治，助推乡村振兴。探索建立村民“投工投劳工分制”，即对投工投劳的村民按工作日登记工分，动态公布，定期考核，评星评优，激发村民参与人居环境整治。

3.3" 创新投融资模式

建立政府引导、社会参与、多元投入的资金筹措机制[7-8]。积极争取财政资金支持，要将全域土地综合整治项目作为财政优先支持领域，加大投入力度。积极筹集多层级、多领域资金，形成资金投入合力，提高财政资源配置效率和使用效率。将全域土地综合整治作为金融支持的重点，建立、健全生态资源融资担保体系，鼓励金融机构创新绿色金融产品，探索建立生态基金。支持通过绿色发展基金、地方政府债券、政府和社会资本合作等多种方式筹措工程建设资金。

3.4" 实行建设和管护一体化

基于传统整治项目存在的建设慢、后期管护难等问题，拟在试点新增耕地建设项目推行建设和管护一体化模式。建管一体化指将项目建设和后期管护视为一个有机整体，与“建管分离”相对，通过一体化模式实现“以建促管、以管督建、建管融合”。建管一体化包含以下3个方面：一是合并横向项目，指将全域涉及的县级土地开发、旧村复垦、废弃矿山复垦和表土剥离再利用等项目，归并整合为耕地指标类项目，作为一个项目包。二是整合纵向项目，在建管一体化中将土地征收补偿、工程施工及指标入库（农作物种植、举证拍照）、后期管护等第三方项目，合并作为一个服务包。三是以政府购买服务的方式，将上述项目统一招标采购，以加快项目进度、缩短项目时长、提升建设质量。

建管一体化模式有以下优点：①解决项目启动资金问题。采用建管一体化模式由中标人通过土地流转方式支付废弃园地、残次林地流转费用，以土地流转费作为启动资金解决地面物征收补偿资金问题。②解决后期管护问题。通过总结近年县级土地开发情况，可以发现后期管护是难点，很容易出现耕地被占用或改变用途等情况，通过建管捆绑，可以及时解决可能出现的塌方等损毁情况，确保新增耕地稳定耕作、设施正常运转。③缩短项目时长增加项目成效。若每个子项目单独招标，需要投入大量的人力、物力和时间，统一招标可以缩短招标时间，同一单位负责可以提升项目管理，有利于施工、管护质量把控，降低行政成本提高项目成效。

3.5" 构建信息化平台，创新管理方式

构筑全域信息“一张图”，深入梳理各子项目在立项、实施、竣工和管护阶段所需的成果信息，通过项目基本信息（含项目名称、建设规模、投资规模等）的录入或导入，以及项目各阶段附件信息上传等功能，全面及时获取、管控各项目各阶段的项目成果信息。实时对各项目的规模、实施进度、新增耕地面积、资金使用情况等信息进行监测及汇总统计，自动与计划分年度具体建设目标、资金使用情况比对，以便用户全面监管全域土地综合整治项目进展情况。将违建巡查专题、宅基地审批专题等一系列专题纳入平台管理，全面服务乡镇日常管理，提升乡镇信息化水平。提供高效的图形绘制分析功能，使乡镇人员随时随地能够快速掌握绘制范围内地类、规划等情况，为领导决策提供参考依据。

4" 结束语

通过全域土地综合整治，洋中镇提升农业生产效益，促进区域内生态旅游、种植业、农业休闲等各类产业的融合发展，保护自然山水格局，构建高品质的生态空间体系与高安全的生态网络格局，营造山清水秀的自然生态，打造“山水城融合”特色小城镇洋中镇加快推进生态文明建设，构建和谐的人地关系系统，打造良好生态和人居环境，形成自然生态系统和人类社会系统协调有序的发展格局，使洋中山水城镇特色进一步显现，全力打造闽中特色山区“镇级小城市”和升级版“闽中最美生态文化名镇”，实现在福建省“镇级小城市”综合配套改革建设中“走前头”“当标兵”的目标。

参考文献：

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[6] 石鑫，张洪元，苏梦园，等.全域土地综合整治规划与村庄规划的现实问题与协同优化[J].中国土地科学，2024，38（5）：12-20，113.

[7] 郑建新.乡村振兴战略背景下智慧农业助推乡村产业振兴的路径研究[J].智慧农业导刊，2023（1）：20-23.

[8] 毛靖榕.全域土地综合整治助推乡村振兴的实施路径研究[J].生产力研究，2022（7）：66-71.

作者简介：黄富锋（1989-），男，工程师。研究方向为土地资源管理。