多元主体参与农村人居环境整治的实施路径研究

摘" 要：“十四五”以来，我国农村人居环境整治不断取得新突破，但是着眼局部依然存在底子薄、问题多、参与主体单一和治理碎片化等问题。该文以多元主体参与农村环境治理为视角，对我国农村人居环境整治目前存在的问题和原因进行分析，并以构建利益共融机制为核心，以激发多元主体的内生动力为目的，针对所存在的问题提出职能部门协同合力、统筹村庄规划，扩大融资渠道、创新建管模式，村村联合、破解碎片化难题，加大宣传教育和唤醒村民主人翁意识，遵循乡村发展规律、文化助推乡村振兴的具体实施路径。

关键词：多元参与；利益共融；村庄规划；和美乡村；人居环境

中图分类号：F323" " " 文献标志码：A" " " " " 文章编号：2096-9902（2024）24-0087-04

Abstract： Since the 14th Five Year Plan， new breakthroughs have been made in the improvement of rural living environment in China， but there are still problems such as weak foundation， multiple problems， single participating entities， and fragmented governance in some areas. This article analyzes the current problems and reasons for the improvement of rural living environment in China from the perspective of the participation of multiple entities in rural environmental governance. With the core of building a mechanism for sharing interests and the purpose of stimulating the endogenous motivation of multiple entities， it proposes a specific implementation path for functional departments to collaborate， coordinate village planning， expand financing channels， innovate construction and management models， unite villages， solve fragmented problems， increase publicity and education， awaken villagers' sense of ownership， follow the laws of rural development， and promote rural revitalization through culture.

Keywords： diverse participation; interest integration; village planning; harmonious countryside; living environment

一直以来党和国家聚焦切实保障和改善民生，以实际行动推进乡村振兴高质量发展，多措并举持续改善农村生态环境、提升农村人居环境整治，并在深入实施“十四五”规划、全面贯彻党的二十大精神和有力有效推进乡村全面振兴的关键之年不断取得新成效[1]。农村人居环境整治是建设宜居宜业和美乡村的先决条件，是实现农业农村现代化建设的重要一环，是一项关乎广大人民群众切身利益的系统工程，涉及面广、源头复杂、任务繁重，这就要求亟需摒弃传统“全能型”政府大包大揽的治理模式，积极探索治理主体多元化、治理能力现代化、治理模式更加科学化的实施路径。

1" 农村人居环境整治存在的问题及原因

截至2024年7月29日，“十四五”规划以来我国新增完成6.7万个行政村环境整治。其中，生活垃圾收运处置由2023年超过90%的行政村覆盖率变为目前超过90%的自然村覆盖率，卫生厕所治理从2023年73%的普及率增长到目前75%左右，农村黑臭水体治理完成了“十四五”规划任务的80%以上，农村生活污水治理（管控）率从2023年的40%以上增长到目前超过45%[2]。就全国整体现状而言，我国农村人居环境得到明显改善，农村生活垃圾治理成效显著。但受到自然环境、资金、技术、人才、治理方案、政策执行力度和村民意识等因素的限制，作为农村人居环境整治“重头戏”的“厕所革命”目前处于瓶颈期，持续推进难度大、进度缓慢，问题多、底子弱和基础差的农村生活污水治理短板难以攻克，村容村貌有待进一步改善，人民群众生活的急难愁盼仍然面临挑战。要想探究农村人居环境整治可持续推进的实施路径，首先，必须剖析目前各治理项目中存在的主要症状和顽疾。为此，本文以多元主体参与理论为视角，对产生的各类问题及原因作如下分析。

1.1" 村庄规划编制雷同，缺乏科学性

近年来，我国持续推进城乡发展一体化并在许多方面取得一定成效，但长期以来城乡建设规划“重城轻镇、重镇轻村”的现象普遍存在，相关部门对村庄规划的重视程度远远不够，城乡规划发展不平衡。其次，农村污水治理、生活垃圾治理、村容村貌、农村“厕所革命”、乡村道路系统和村庄规划分别由不同的部门负责，而不同职能部门之间各自为政，难以沟通和协调，使得村庄规划编制缺乏系统性、统筹规划不足。此外，许多村庄规划编制人员的素质参差不齐、缺乏专业人员的科学设计，村两委对乡村规划定位不清晰、脱离了乡村发展的实际，村民主体意识淡薄、在乡村规划中严重缺位等因素影响了乡村规划与布局的科学性，导致“千村一面”的“批量生产”[3]现象严重，不仅造成各种资源的浪费，更为乡村建设的长远发展埋藏了隐患。

1.2" 过分依靠财政，资金渠道单一

近年来，乡村常住人口主要以老年人为主，大量中青年劳动力长久外流，这类“空巢村”环境治理政策的实施难度大，资金投入不足问题突出。农村人居环境整治中公共基础设施建设和管护、设备购买、技术更新与引进、专项人才培养和劳务费支付等环节需要大量的资金支持，许多乡村只能依靠财政投资作为主要甚至是唯一的资金渠道，企业、社会团体、村民个人参与度不高，乡村环境治理面临着巨大的资金缺口[4]，导致生活污水治理、无害化卫生厕所建设等关键项目难以启动或者持续推进，农村人居环境整治工作无法全面、系统地展开。以农村“厕所革命”为例，从厕所改造模式方案的选择、器材的购置、施工到设备后期的管护和维修，许多乡村完全依靠财政资金作为保障才能完成厕所改造工程，村民对自家户厕改造的资金投入意愿很低，因此，完全倚靠政府资金完成厕所改造工程的难度持续加大。

1.3" 重建轻管问题突出，持续性不足

农村道路修建、卫生厕所改造、农田水利渠道和农村饮水安全等基础项目得益于脱贫攻坚或乡村振兴等一次性投资的惠民政策[5]，重建轻管问题突出，这些治理项目缺乏专项资金以及专业人员完成后期的管护和维修工作。以农村“厕所革命”为例，“建新未拆旧”“建而不用”等现象屡见不鲜，究其原因：改建后的厕所不好用、不能用，损坏后的厕具无人维修，粪污处理难度大等问题导致许多厕所成为农户的“摆设”，不仅浪费了大量的人力和财力资源，还进一步加剧了农村人居环境和生态环境污染，同时降低了政府的公信力，打击了村民参与乡村环境治理的积极性，这让一项原本利国利民的工程变成一场费力不讨好的难题。再比如，在农村生活垃圾治理项目中，垃圾中转站存在重建轻管、运转维护不力等问题，公共垃圾箱区域由于缺乏有效的管理，垃圾箱外面积满了污垢和垃圾，或者在垃圾箱外面随意焚烧，使得整个农村生活垃圾治理工程的效果大打折扣。

1.4" 村民主体意识淡薄，参与缺位

国家统计局数据显示，截至2023年末，我国乡村常住人口为47 700万人，占全国总人口的33.84%，较上年减少了1 404万人[6]，乡村人口持续、长时间外流导致村民对家乡的归属感、认同逐渐降低，村民的主体意识越发淡薄，这部分村民参与农村人居环境整治的积极性和主动性也随之降低。而大部分常住村民年龄偏大、劳动力减弱甚至丧失、经济收入水平较低，在现代化进程中其思想认识和价值观念虽然有了一定转变，但由于受教育程度不高和思维模式固化，他们看问题时更容易短视化，尤其涉及到公共利益时，“等、靠、要”和“搭便车”的依赖思想依然显著，在关系到自身利益的环境治理中总是充当“旁观者”角色，主体意识淡薄。以农村污水治理为例，农村污水治理工程建设资本密集程度高、资本回报周期长，在村集体经济薄弱的乡村，许多村民参与农村污水处理项目的积极性和支持率很低，污水一体化处理设施建设难以开展。此外，部分村民对于农村环境治理缺乏主人翁意识，环保意识淡薄，污水直排、乱排现象十分普遍。

1.5" 乡村文化建设滞后，软实力欠缺

乡村文化涵盖了美丽的自然风光、历史悠久的建筑、种类繁多但独具特色的美食、服饰和传统民间工艺品以及古老的传说、感人的民间故事、名人传记和约定俗成的民族风俗等多种元素，在时代变迁的历史洪流中，它们记录并展示了一个村庄的村容村貌和精神内核。而在农业农村现代化进程中，千篇一律的农业产业化发展更容易导致县域内部竞争，村民为了追求经济利益只愿意种植经济作物而导致部分山地、坡地无人耕种变成荒地，加剧了对农村生态环境的破坏。一些原本有着深厚历史文化底蕴的村庄，不积极挖掘自身乡土文化、开辟特色文化产业，而是热衷于复制粘贴示范村的村容村貌、抄袭典型村的治理路径，结果不仅无法得到政府的肯定，也难以吸引各类企业的投资，更别说争取社会力量的支持。其次，文化设施落后、缺乏固定的文化活动场所、文化建设资金匮乏、村民参与乡村文化建设的内生动力不足和官方文化宣传工作不到位等综合因素导致许多乡村文化建设处于滞后的状态。

2" 多元主体参与农村人居环境整治的实施路径

从已有相关文献研究表明，构建政府主导、村民自治、企业和社会大众参与的农村人居环境协同治理模式已经成为学术主流认识。但是，如何具体应用这种治理模式，如何在不同治理项目中汇聚多元主体的力量，让利益共融机制贯穿农村人居环境整治始终，推进我国乡村生态环境“长治久安”和“长治久美”仍在持续探究中。本文以多元主体参与为视角，以构建利益共融机制为核心，以激发多元主体的内生动力为目的，对具体实施路径作出如下探讨。

2.1" 职能部门协同合力，统筹村庄规划

村庄规划不是某一个职能部门的独角戏，必须建立乡镇政府领导，自然资源主管部门牵头，住房和城乡建设、生态环境、卫生健康、水利、发展和改革、文化广电和旅游，以及交通运输等多部门协同合力、村民积极参与、专业力量支撑的“多规合一”的工作机制。政府部门应该意识到统一规划、统一推进的总体布局与结合地方实际、因地制宜、彰显村庄特色并不冲突，关键在于如何科学地处理好二者之间的关系。规划主导部门应当在对各村充分调研、考察的基础上进行统筹规划和整体设计，精准把握乡村发展的差异性，将各村的自身特色与优势发挥到最大化。而且，如果村庄规划调研、考察、专业咨询和意见征求等前期准备工作不到位、不充分，没有综合考虑各部门提出的意见，那么后期政策执行阶段需要其他部门协力合作的难度就会加大。因此，村庄规划必须综合各相关职能部门的意见与建议，以科学规划为先导，理清村庄发展思路，明确乡村建设各项任务的优先顺序，统筹安排各类资源，持之以恒推动各项政策落实落地。

此外，村庄规划要始终坚持农民主体地位，尊重村民意愿，反映村民诉求[7]的工作原则，村两委要努力动员村民积极主动参与问卷调查、调研访谈、方案评选和评估反馈等村庄规划的相关工作。比如，农村“厕所革命”中的户厕改建，村民对厕所改建方案、使用满意度、粪污处理等问题有着最真实的体验和最准确的评价，他们的意见和建议甚至直接影响农村“厕所革命”的成功，而这项“小厕所，大民生”工程对于促进乡村经济、社会、生态协调发展，推进宜居宜业和美乡村建设具有重要意义。

2.2" 扩大融资渠道，创新建管模式

农村人居环境整治是一项打基础、利长远、常态化的长效治理工程，如果仅靠政府的单一力量会给国家造成严重的财政负担，不利于环境治理项目长期持续地进行，因此，除政府主导外，必须吸纳更多的投资主体。首先，农村人居环境治理要聚焦重点领域，可以尝试开发人居环境贷款产品，将符合条件的农村厕所粪污和生活污水垃圾治理等重点治理项目打捆打包交由第三方合格主体实施，向银行等金融机构寻求综合融资支持。通过创新政银企村民合作方式，重点完成农村供水工程体系、燃气下乡、乡村道路等项目。其次，可以通过发展壮大村集体经济，提高村集体经济水平，以分红、吸纳就业等方式增加村民收入，只有收入增加，村民才有可能真正参与到各项治理项目当中。

创新建管模式，准确把握企业的盈利属性，通过利益刺激来吸引各类大型企业投资，如涉及生产厕具、卫生产品的各类生物科技有限公司，涉及生活垃圾处理的环保科技企业，涉及乡村污水处理的水处理设备制造行业企业等。农村污水治理一直是农村人居环境治理的难题，可以依托企业专业技术探索“村企共建”的治理模式；北方干旱地区由于冬季气候寒冷、全年少水等原因，厕所使用和后续管护工作一直难以解决，可以试行“村建企管”的治理模式，购买企业厕具的同时要求其承担后期管护和维修工作；相较于其他项目，乡村生活垃圾处理工程技术难度相对较低，村民个人一般涉及到生活垃圾分类、卫生清理，这部分环节可以采用“自建自管”的治理模式，既可以提高参与人员的经济收入，解决本村部分人员就地就业的问题，还可以通过农村这个“熟人社会”起到模范带头和实地监督作用。

2.3" 村村联合，破解碎片化难题

由于水资源、地形等自然条件的限制，我国部分地区呈现乡村人口众多、分布分散、地理位置偏远等特点，这给开展乡村水电路气信以及人居环境整治等公共管理与服务项目带来更多挑战。在此情境下，农村人居环境整治要突破村民“各扫门前雪”的碎片化治理模式，积极探索村村联合整治的新路径。在这种村村联合模式中，可以成立村联合党委，每月在村联合党委阵地召开例会，可以商议各项治理事项，也可以协调解决治理过程中存在的矛盾和纠纷，最终共谋村村发展。比如，以地理位置为划分依据，联合周边4至6个村庄，地处中心位置的村庄承担生活垃圾统一收集和运转至乡镇的工作，形成“户分类、村收集、乡转运、县处理”[8]多元主体参与农村生活垃圾治理的闭环管理体系。同样，北方地区实施“双瓮漏斗式”厕所改造，通过村村联合模式可以解决粪污统一处理问题，当村民不再有后顾之忧时，他们会自发地参与到农村“厕所革命”的事业当中。村村联合模式的本质是资源整合、发展互促和利益共融，因此，各村要打破各自为营、分散发展的固化思维，积极展开联合，共谋发展。

2.4" 加大宣传教育，唤醒村民主人翁意识

农村人居环境整治一直强调要坚持村民的主体地位，但在实际落实过程中村民的主体作用远没有显现出来，根源是村民作为最直接的受益主体欠缺应有的主人翁意识。因此，通过宣传教育让村民全程参与环境治理决策、施工、评价和监督，保障他们对环境治理的知情权是建立多元参与模式、建成长效机制的关键之举。村干部要积极转发官方网站相关资讯、以通俗易懂的方式为村民进行政策解读，让利民惠农政策深入民心；通过村支书、德高望重的老前辈和优秀党员干部等入户讲解、村广播播报、发放宣传手册、张贴宣传标语、微信群转发宣传小视频等方式，提升村民环保意识、号召村民积极参与农村人居环境治理；通过举办入村专题讲座，为村民答疑解惑的同时认真倾听、收集村民对环境治理工程的看法和意见，畅通上下沟通渠道；涉及到需要村民出资的治理项目要在村公示栏、村微信群进行相关资金的明细公示，保障资金使用公开透明，提高村民对村干部、政府的信任度和对政策、实施方案的认同感，让村民自发地从“旁观者”向“主人翁”转变。

2.5" 遵循乡村发展规律，文化助推乡村振兴

乡镇政府在统筹编制本行政区域农村人居环境整治规划时，首先，应当遵循乡村发展规律、立足实际、因地制宜、规划先行和分类推进的工作原则。其次，目前我国城乡二元结构尚未完全破解，城乡发展不平衡问题仍然比较突出，因此，村庄规划编制要与当地乡村的经济发展水平相协调，切忌对标城区环境治理模式。此外，村庄规划编制必须遵循乡村生态发展规律，在现代化进程中良好的生态环境是乡村最大优势和宝贵财富，要深刻理解保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力的科学内涵。

同时，农村环境整治规划应当保留具有地域、民族和乡土特色的乡村景观，系紧乡村和村民之间的情感纽带，大力发展乡村文化，通过乡村文化软实力助推乡村振兴。在信息时代，号召本地大学生、青年工作人员通过视频软件、创建公众号等各类传媒手段，积极宣传家乡建筑文化、民间艺术文化、乡村节庆文化等；通过发展电商经济，借助当地传统手工艺者的力量，增加村民收入的同时传播乡村手工艺文化；充分利用当地图书馆、博物馆、文化馆和美术馆等公共文化机构，展示各村各地极具特色的文化产品，结合乡村特色开发文化纪念品；聚焦当地特色发展现代休闲旅游农业，让游客在游览美景的同时，切实体验当地乡村饮食文化、历史文化和建筑文化，带动当地经济发展的同时实现乡村文化的全面振兴。

3" 结束语

农村人居环境整治是一项涉及全国人民切身利益的系统工程，每一位公民都是环境治理效果的受益人。因此，本文通过探讨乡村规划编制、吸引多渠道资金投入、加强乡村文化建设等问题，试图唤醒村民的主人翁意识，号召社会力量积极参与，构建一个“政府主导、村民主体、村村联合、企业和社会大众积极参与”的农村人居环境整治长效机制。

参考文献：

[1] 中华人民共和国中央人民政府.我国农村人居环境整治提升取得新成效[EB/OL].https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202402/content_6934790.htm.

[2] 中华人民共和国中央人民政府.我国农村生态环境明显改善[EB/OL].https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202407/content_6965103.htm.

[3] 杨国鑫，刘增民.基于乡村振兴视角下村庄规划存在问题及对策研究[J].农机市场，2023（10）：50-51.

[4] 刘彬.农村生态环境治理面临的困境及对策研究[J].环境与生活，2024（4）：92-94.

[5] 王琼梅.农村小型水利工程重建轻管对策思考[J].水利技术监督，2023（1）：12-13，44.

[6] 国家统计局.2023年国民经济回升向好 高质量发展扎实推进[EB/OL].https：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202401/t20240117_1946624.html.

[7] 中华人民共和国中央人民政府.自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知[EB/OL].https：//www.gov.cn/xinwen/2019-06/08/content_5398408.htm.

[8] 安阳市人民政府.安阳县（示范区）：打好垃圾治理组合拳 绘就和美乡村新画卷[EB/OL].https：//www.anyang.gov.cn/2024/05-14/2437427.html.

作者简介：翟玉茹（1995-），女，硕士，助教。研究方向为远程教育与农村发展（农村环境治理）。