地方社会救助创新经验的推广扩散难点和完善路径分析

摘" "要：创新一直是近年来社会发展的热门词。地方社会救助创新是完善社会救助制度、提升基层政府治理能力与促进治理体系现代化的重要途径，而创新经验的推广则是创新持续和真正发挥作用的必要路径。因此，从广西壮族自治区基层具体的社会救助创新实践和推广扩散出发，通过多案例详细分析各地通过改革的手段解决深层次矛盾和问题的做法、经验推广中存在的困难，构建创新经验推广扩散主体、推广扩散客体、推广扩散路径的一般性框架，探讨整个广西区域内近年来社会救助领域创新经验推广的完善路径，以期通过创新经验的推广推动整个社会救助制度、政策机制的改革完善，更好地发挥社会救助在促进共同富裕中的功能作用，使社会救助成为提升民生福祉的有效手段。

关键词：地方社会救助；创新实践经验推广；完善路径

中图分类号：C913.7" " " "文献标志码：A" " " 文章编号：1673-291X（2024）22-0127-05

一、问题的提出

随着贫困治理转向相对贫困，社会救助面临新的挑战和要求。民政部社会救助司从2016年开始在全国开展“社会救助领域创新实践活动”，从2020年开始在全国各地开展社会救助改革创新试点，各地在社会制度完善、机制健全、经办能力提升、服务拓展等方面形成了大量有效做法，并根据各地区自身情况做了创新探索。但各地的创新实践怎样有效推广？地方民政部门在推广经验做法中存在哪些困难？本文从基层的探索和创新实践出发，明晰我国社会救助政策中不同类型政策扩散特征，详细分析各地通过改革的手段解决深层次矛盾和问题的做法、创新实践中的问题、推广中遇到的困难等，有助于社会救助改革创新中成功经验的推广扩散，也有助于完善社会救助政策与制度，对其他政策的创新及推进也有一定的意义。

近年来，广西壮族自治区积极推进社会救助领域改革创新实践，在民政部第七届社会救助领域改革创新实践活动中，获评6个优秀创新案例。2022年开始，广西壮族自治区在全区开展社会救助改革创新试点，各地形成了一批具有较强借鉴意义和推广价值的经验做法。因此，分析广西壮族自治区社会救助领域创新实践经验的推广，具有较强的代表性。在分析广西壮族自治区创新实践经验推广扩散中存在的困难基础上提出针对性建议，对着力补齐欠发达地区社会救助短板，让困难群众和全国人民一道、让欠发达地区与发达地区一道实现共同富裕具有较强的实践意义。

二、研究现状和理论基础

关于地方创新经验的推广，学术界主要有两个角度的分析成果。一个是从创新持续角度，主要分析创新的动力，创新持续的过程、原因、机制等。另一个是从政策扩散角度，也是本文的主要理论视角，该理论主要分析地方创新扩散的影响因素、模式、机制等。政策创新扩散研究先驱、美国学者沃克界定了地方政府创新，即一个地方政府首次采纳的政策或项目，不论其已出现多久，或其他政府是否已经采纳[1]。而创新扩散则多采用罗杰斯的定义，即公共政策创新通过特定渠道在特定社会系统成员之间多次交流的过程[2]。

目前，国内学界对政策创新扩散的研究主要考察了地方创新的动力、内容以及特征，创新扩散的影响因素、机制、模式等。动力和因素研究是国内政策创新扩散研究的重点，有很多学者结合具体案例对此进行了定性和定量多维度分析，并进一步探究创新行为的动因、机制，或者分析纵向的或横向的创新扩散路径和特征。王浦劬等详细阐述了政策扩散学习、竞争、模仿、行政指令推行和社会建构机制五种机制[3]。杨代福则认为，机制包括强制、诱致、学习、竞争、模仿和社会化六种[4]。朱亚鹏则总结出了行政指令、社会构建、学习、竞争、模仿等多种机制[5]。扩散的模式方面，从时间上来说，黄安胜等以中国特派员制度为例分析政策创新扩散的历程呈现的“S”型特征[6]。一些学者通过特定的案例分析认为，政策创新扩散也可能会表现为“R”型、阶梯型等[7]。从空间扩散来看，王浦劬等提炼出自上而下的层级扩散、自下而上的政策采纳和推广、区域和部门之间的扩散、政策先进地区向政策跟进地区扩散四种基本模式[3]。还有一些学者分析了试点推广、官员异地交流等带来的政策创新扩散。

近年来，社会政策创新扩散的研究逐渐增多，朱亚鹏等详细分析棚户区改造政策的扩散，认为发展型社会政策的政策属性会影响政策扩散速度和扩散范围[8]。赵慧以中国养老保险政策为例，考察社会政策不同的政策扩散方式，总结出纵向间扩散的四种情形[9]。岳经纶等分析了罗湖医改创新推广，认为社会政策创新扩散与政策企业家的推动、政策自身属性和政府部门间的协作密不可分[10]。冯锋等以留守儿童社会政策为例，提出政策试点与中央政府垂直干预的政策扩散分析框架[11]。总的来说，当前学术界有部分研究关注了近年来的社会救助领域地方创新，但是对地方社会救助创新经验的推广扩散研究比较少。本文立足于地方社会救助创新实践的持续和推广，从政策扩散视角构建一个包括创新扩散主体（政府部门和社会力量）、创新扩散客体（政策本身）、创新扩散路径的一般性框架，以广西壮族自治区近年来的社会救助创新实践和经验推广为例，分析推广中存在的难点，并提出改善路径。

三、广西壮族自治区社会救助创新实践和经验推广的基本情况

（一）社会救助创新基本情况

1.广西壮族自治区社会救助领域创新实践比较活跃

近年来，广西壮族自治区有多项社会救助创新举措在全国都是首创。比如实施“单人保”做法，将低收入家庭中的重病、重残等特殊困难群体纳入低保保障范围；开展社会救助审批权下放乡镇改革，压实乡镇主体责任，方便群众申请；推行低保申请无纸化审批改革，推动社会救助服务“智能化”；开展城镇困难群众脱困解困，实施“六保障”“两覆盖”工作举措；建立社会救助容错纠错机制，激励基层干部担当作为。本文统计了2016—2023年民政部开展的第七届社会救助领域创新实践活动的优秀案例名单。广西壮族自治区仅2023年没有创新实践被评为优秀案例，总共六个获奖案例数，仅次于江苏省和山东省。从2022年开始，广西壮族自治区从自治区层面进行部署，在推动社会救助区域一体化发展、促进基层党建与社会救助深度融合、探索社会救助均等化新途径、加快发展服务类社会救助、推进低保制度城乡统筹等方面开展探索创新。

2.社会救助创新的主体逐步多元并层级更高

从具体主体来说，广西壮族自治区社会救助创新实践的主体仍然以民政部门为主，但是社会力量在社会救助创新实践中的作用也逐步显现。比如，2016年获得全国优秀案例的南宁市西乡塘区，引入第三方社会力量开展低保核查工作，最初是入户核查，然后扩大到困难群众主动发现、动态管理等。还有2022年全国优秀案例钦州市“党建+社会救助”实现精准温暖救助，也是党组织联动各方力量，挖掘社会慈善资源，培育志愿服务，推动“党员+社工”入户核查模式，提高核查速度，提高核对效率，服务救助困难群体。从主体层级来说，近年来，从零星的县区探索到设区市一级的创新，再到省级层面全面改革创新，社会救助创新实践主体层级越来越高。

3.社会救助创新的内容多样

广西壮族自治区作为欠发达地区，社会救助对象相对较多，社会救助任务也比较重，这其实从一定程度上让其开展改革创新的需求更加迫切。近年来广西壮族自治区的社会救助创新实践，涉及制度完善、机制健全、经办能力提升、服务拓展等多个方面，这一点从近年来获评的民政部优秀案例也可以看出。“单人保”做法、开展城镇困难群众脱困解困实施城镇困难群众“六保障”“两覆盖”是对救助制度的完善，建立“困难群众预警大排查大处置”机制是主动发现机制的创新，低保审批权限下放乡镇、无纸化申办低保等做法进一步提升经办能力，探索“党建+社会救助”、特困人员“物质救助＋关爱服务”新模式等则拓展了社会救助服务的内容和模式。2022年在全区开展的8项创新探索，也是涵盖制度、服务等多方面。

（二）社会救助创新经验推广扩散的主要特征

1.当基层创新实践被自治区层面甚至国家层面肯定后推广更快更容易

地方的创新实践因为其首创性，没有既定的法律法规或上级政策文件可遵循和借鉴，只有通过总结实践经验，并被上级认可才有扩散的可能性。当然，这种认可有时候并不是一定要有正式的政策发布，正面的简报推广、上级领导态度上的认可就可以极大地减少地方创新所承受的压力和风险，并进而促进创新的扩散推广。而地方创新的典型做法和经验在小范围的扩散推广中进入省级层面甚至国家层面的政策议程中，并在推广过程中不断调试完善，最终制定和颁布明确的政策法规，这将促进地方的创新从点到线到面甚至全国范围的扩散。

以低保审批权限下放乡镇改革为例，该项改革最开始进行探索的是百色市田林县，当时是县政府出台文件授权（委托）乡（镇）行使部分行政审批权，只是委托，不是下放。到市级民政部门在其他县区小范围推广时，提出可以由地方政府授权将低保审批权限下放乡镇（街道），或经地方政府批准同意，由县民政局委托乡镇政府（街道办事处）审批，此时开始逐步规范。到省级民政部门推广时，就进一步明确低保救助审批权限下放改革采取由县（市、区）政府以授权形式将低保审批权限下放乡镇政府（街道办事处），县区民政局负责业务指导、资金发放和监管。此后，该项创新扩散速度非常快，一年多时间在全区111个县、市、区全部推广完成。到国家层面采纳后在全国推行，并将最开始的下发低保审批权限扩充为低保、特困、临时救助等社会救助申请审批。

2.省级民政部门在创新经验推广中发挥的作用明显

分析近年来广西壮族自治区社会救助领域的创新实践，广西省级民政部门在创新的推广扩散中发挥了很重要的作用。一是及时总结地方民政部门的创新实践，扩大试点范围。比如，广西壮族自治区从2022年5月开始，在26个市县（市、区）开展“物质+服务”救助、“社会救助+慈善”等8个方面的探索实践。其中，有一些做法就是已经在个别地方民政部门实践并取得较好的成效，然后再选一部分市县进一步扩大试点范围。二是规范实践探索，确保有推广扩散的条件和目标。关注地方社会救助实践，根据实践结果分析推广扩散的必要性和难点、堵点。如南宁市西乡塘区开展政府购买城乡低保入户核查服务试点，广西省级部门在此创新实践基础上出台具体实施意见，明确购买社会救助服务的主体及相关责任、购买服务的内容、承接主体应具备的条件、经费来源等，并提出了目标任务。三是向民政部推荐，在推广扩散中提升地区影响力。广西省级民政部门向民政部推荐地方社会救助创新的做法非常积极，一些创新实践被民政部认可并在全国范围内推广，无形中也提升了广西壮族自治区社会救助工作的影响力，有利于对该地区社会救助开展情况的积极评价。

四、广西壮族自治区社会救助创新经验推广扩散的困境分析

（一）参与主体单一，社会力量参与有限

目前，广西壮族自治区基层救助力量比较单薄，广西全区1 243个乡镇街道，需要直接服务的救助对象300多万人，而全区大部分乡镇街道只有1—2名民政助理。基层经办能力弱，直接限制了社会救助的创新和对其他地区创新经验的跟进学习。而要向群众提供更多更专业的公共服务，需要链接社会资源，让熟悉当地情况的社会组织、社工组织参与。目前，广西壮族自治区的社会力量参与社会救助，主要通过政府购买服务进行救助对象核查、走访等，但是购买服务中定价机制不明确，规范性文件不足，项目周期短，缺乏连续性，社会效果不稳定。当前，社会力量参与社会救助创新，主要还是政府起主导作用下的短期项目式的救助服务，持续性有待加强。

（二）制度型创新推广亟须省级以上政府部门发挥作用

纵观近年来社会救助领域的创新实践，技术型、服务型创新推广扩散都比较容易，比如无纸化审批社会救助申请、政府购买第三方核查、引入社工等社会力量参与救助服务等，都很快在各地推广。而涉及比较深层次的制度性、机制性改革则推广扩散较慢。以南宁市开展居住地申办低保等社会救助试点为例，该项创新让困难群众可以在居住地提交社会救助申请，免除往返奔波的麻烦，是一项惠民利民的好政策。但南宁市在拓展试点工作中，也曾遇到市一级不能解决的问题。比如对申请对象家庭经济状况核查时，因为没有形成相对统一的跨区域核查机制，核对信息平台不能反馈申请人家庭共同居住人口、刚性支出等情形，这些信息依然需要依靠实际入户核查掌握，而通过公函请求异地开展协查有时候会出现不及时回复的情况，影响对象的精准认定和工作效率。目前，广西壮族自治区也在其他市县推广南宁市的经验做法，但是要更大范围地有序、有效推广，在省一级规范申办流程是必不可少的。

（三）地方政府部门对社会救助政策本身的认识不足

随着共同富裕的推进，社会救助要通过高质量发展提升救助目标，“成为低收入群体实现共同富裕的兜底性安排和重要政策工具。”[12]一方面，相对贫困治理新阶段社会救助面临新形势。社会救助要更密切地关注零就业家庭、大学生等较长期失业群体、新业态从业人员、单亲和“失独”家庭、流动人口等特殊人群。要采取多维贫困视角精细分类，并提供更多层次的、更具个性化的救助政策[13]。另一方面，社会救助要瞄准更高的目标。要进一步夯实兜底保障功能，提升社会救助的分配能力[14]。要拓展促进发展的功能，提升救助对象的发展潜力[15]。同时，在多维贫困瞄准、构建多层次综合救助体系等方面实现数字赋能[16]。广西壮族自治区作为欠发达民族地区，低收入人口中低保和特困人员基数较大，社会救助首先考虑的还是基本生活保障，现金救助在短时间内会一直占主要位置，但是共同富裕背景下，积极型、发展型社会救助理念转变是必然趋势，救助精准化、智慧化、多样化是满足人民群众多层次需要的必要手段。近两年来，广西也开始探索服务类救助和智慧救助，但服务类救助仍局限在特困人员服务中，数字化服务也主要侧重救助申办和数据比对。

（四）横向学习借鉴机制还不健全

从政策扩散路径角度分析，创新的推广扩散包括横向、纵向两个方向。前面已提到，广西壮族自治区近年来社会救助创新经验的推广主要是纵向的，通过自上而下或者自下而上的学习，要么根据国家具体的部署或者试点进行探索，要么地方主动创新供上级部门采纳，而市县间横向学习少，也没有明确的交流学习机制。作者通过检索广西民政厅官网、14个设区市民政局官网，统计了近五年来各市之间的关于社会救助的考察学习新闻，各市之间，甚至是跨省的考察交流不算少，但多是养老服务、康养产业、基层治理、社工建设等方面的考察交流，关于社会救助的交流学习很少，不到20次。

五、社会救助创新经验推广扩散的完善路径

（一）从创新经验推广扩散主体而言

一是省级民政部门要更好发挥作用。省级民政部门要加强对基层创新实践的规划、指导作用，明确各项创新的总体要求、主要政策和保障措施，打破地域壁垒。要通过召开现场会、简报推广、新闻宣传等，有意识地引导有效的实践和先进的做法加快推广扩散。二是强化多部门之间的协同。社会救助作为社会保障的重要内容，必须提升救助的系统性和协同性。要强化社会救助领域的创新和经验推广，必须推动社会救助相关部门长效互相信任支持，健全完善信息共享机制，促进各项救助从“碎片化”向系统化协同化转变。三是强化基层救助能力。加强县、乡、村三级衔接互通的社会救助工作网络建设，加大基层社会救助工作队伍培养。深入开展“党建+社会救助”等创新模式，充分发挥基层党组织、村级组织作用。四是强化社会力量的参与。培育具有社会救助专业水平的社会工作服务机构，推动条件成熟的设区市开展“慈善+临时救助”改革创新，建立健全社会救助与慈善救助衔接机制，创建新的服务模式。

（二）从创新经验扩散推广客体而言

一是转变新时代社会救助新理念并把握好创新的方向。地方社会救助创新实践要进一步解放思想，突破社会救助就是保基本生活的思维定式，围绕当前完善分层分类社会救助体系、推进社会救助高质量发展等开展创新探索，摸清当前社会救助迫切需要解决的问题，探索推动更精准的摸排识别和需求评估，为低收入群体提供分级清单式救助服务。二是加快推进创新成果的制度化、规范化。一般而言，制度的优化是地方创新实践的目的之一，也是创新得以持续的有力保障。但地方创新实践基本上是结合本地实际，瞄准本地存在的困难和问题而开展的探索，有一定的局限性。要让地方创新实践更好地扩散和推广，必须尽快对实践的经验及做法进行提炼和规范，将好的做法政策化、制度化。要及时将好的基层探索，具有普遍意义、一般操作性和推广价值的好经验进行总结。

（三）从创新经验推广扩散路径而言

一是构建地区间交流协作机制。探索构建跨地区的协商协调机制。建立和完善市县民政部门横向沟通学习机制，比如搭建统一的交流平台，建立优秀创新实践案例库，定期召开现场观摩会、组织考察调研活动等。二是健全改革创新容错纠错机制。创新是有一定风险的，尤其是社会救助工作，面向困难弱势群体，既是民生工程，也是政治任务。当前，各地在社会救助创新实践中，探索低保扩围增效、低收入人口精准认定、拓展社会救助服务等，因人力不可为、部门数据共享不完善以及被救助对象故意隐瞒家庭人口、经济状况变化等，难免出现偏差失误。因此，还需进一步健全社会救助容错纠错机制，鼓励基层社会救助干部担当作为。三是完善财政、声誉激励机制。地方积极开展创新实践，或者及时采纳其他地区的先进经验，除了解决本地区相关问题外，也是为了以更亮眼的工作表现和实绩获取上级政府的重视，以获得更多的优惠政策、发展资源等。社会救助作为一项福利制度，需要政府安排相应的资金来满足群众福利需求。目前，困难群众救助补助资金绝大部分是依靠中央和省级财政安排，所以中央和省级财政在分配安排救助补助资金时，需要适当考虑当地社会救助创新和采纳创新的情况。同时，加大媒体宣传、选树先进、优秀案例评选力度，提升创新地区的影响力。

六、结束语

当前正处于治理相对贫困、扎实推进共同富裕的新阶段，通过有序的创新和先进经验的推广，推动社会救助制度的改革完善，能够更好满足低收入群体的多样化需求。而地方社会救助创新实践的有效开展和推广，一方面，必须在新的发展阶段对社会救助制度本身有新的认识，只有与中央和上级政府的发展理念高度契合，紧跟新时期、新要求的探索才能成为有用的创新，才能更有效地推广扩散。另一方面，省级政府部门要更好地发挥作用，联动多元主体参与创新和推广，以高质量的社会救助加快共同富裕进程。

参考文献：

[1]" "Jack L．Walker. The Diffusion of Innovations AmongtheAmerican States[J].The American Political ScienceReview，1969（3）：880-899.

[2]" "Ｒogers E M． Diffusion of Innovations （3rd edition）[M]．New York：Free，1983．

[3]" "王浦劬，赖先进.中国公共政策扩散的模式与机制分析[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2013（6）.

[4]" "杨代福.西方政策创新扩散研究的最新进展[J].国家行政学院学报，2016（1）：122-126.

[5]" "朱亚鹏.政策创新与政策扩散研究述评[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2010，63（4）：565-573.

[6]" "黄安胜，章子豪，朱春奎.中国科技特派员制度的扩散分析：基于省际扩散的实证[J].软科学，2020，34（11）：14-20.

[7]" "陈新.互联网时代政府回应能力建设研究：基于现代国家治理的视角[J].中国行政管理，2015（12）：61-63.

[8]" "朱亚鹏，丁淑娟.政策属性与中国社会政策创新的扩散研究[J].社会学研究，2016，31（5）：88-113，243.

[9]" "赵慧.中国社会政策创新及扩散：以养老保险政策为例[J].国家行政学院学报，2013（6）：44-48.

[10]" "岳经纶，惠云，王春晓.“罗湖模式”何以得到青睐？——基于政策创新扩散的视角[J].南京社会科学，2019（3）：57-63.

[11]" "冯锋，周霞.政策试点与社会政策创新扩散机制：以留守儿童社会政策为例[J].北京行政学院学报，2018（4）：77-83.

[12]" "张浩淼.以高质量社会救助制度筑牢共同富裕底板[J].学术研究，2022（9）：115-122.

[13]" "林闽钢，沈冰清.多维贫困视角下低收入家庭的分群分级服务体系构建：以南京市J区低收入家庭调查为例的研究[J].社会工作与管理，2022，22（6）：92-100.

[14]" "杨立雄.从兜底保障到分配正义：面向共同富裕的社会救助改革研究[J].社会保障评论，2022，6（4）：102-114.

[15]" "余少祥.发展型社会救助：理论框架与制度建构[J].浙江学刊，2022（3）：108-117.

[16]" "匡亚林，蒙春雨.数字赋能社会救助分层分类改革[J].学习与实践，2024（1）：132-140.

[责任编辑" "妤" "文]