新公共服务理论视角下攀枝花市生育支持措施优化研究

摘" "要：中国人口发展形势正在发生深刻变化，生育支持措施既关乎民生，更关乎国家发展。从新公共服务理论出发，采用问卷调查法和访谈法，对攀枝花市紫荆山社区生育服务现状及其效用进行分析得出，影响攀枝花市紫荆山社区生育支持效果的因素主要为经济与教育因素。因此，应将新公共服务理论应用于攀枝花市公共服务供给领域，建立全局性的生育支持制度，完善多元协同的生育支持体系，树立以人为本的公共服务思想，以期不断提升攀枝花市生育支持措施效用，适应攀枝花市人口发展需要。

关键词：新公共服务理论；生育支持措施；实施现状；影响因素；优化建设；攀枝花市

中图分类号：C924.21" " " "文献标志码：A" " " 文章编号：1673-291X（2024）22-0122-05

一、研究背景及问题

人口发展是关系国家与民族发展的大事，是全国经济社会发展的基础性、全局性和战略性工程。四川省人口发展形势正在发生深刻变化，人口总量增速放缓，“一老一小”问题日益突出，深刻认识人口变化对经济社会发展带来的风险挑战，对促进人口长期均衡发展具有重大意义。同时，实现适度生育水平、积极应对人口老龄化、大幅提升劳动力素质，已成为四川省促进人口长期均衡发展和推动经济社会高质量发展的关键所在[1]。

攀枝花市常住人口的年龄结构呈现出“两头小、中间大”的橄榄状特点，劳动力充足，但在劳动人口外流、周边大城市虹吸效应等综合作用下，攀枝花市人口老龄化程度加剧，县（区）间发展差距增大，个别县（区）人口比重失衡。与全省平均水平相比，攀枝花市的人口年龄结构“三低一高”，即劳动人口占比较高，少儿人口、老年人口比重较低[2]。生育服务长期以来一直是政府服务的重点，并且随着我国生育率的下降和生育政策的调整，如何进一步完善生育服务、优化生育政策，从而优化人口结构，成为攀枝花市政府亟须解决的关键问题。2021年6月，攀枝花市政府印发《关于促进人力资源聚集的十六条政策措施》中提到，对按照政策生育“二孩”及以上的攀枝花家庭，每月每孩发放500元育儿补贴金，直至孩子3周岁。在用人单位、产业园区等单独或联合设置婴幼儿照护服务机构，为职工提供福利性婴幼儿照护服务[3]。攀枝花市政府旨在从生育政策与相关的经济社会政策一同发力，积极支持生育，并将国家优化生育政策促进人口长期均衡发展的决策部署在攀枝花市得以实施。在此背景下，紫荆山社区作为攀枝花市主要社区之一，是城市文化融合、市民凝聚力和幸福感提升的场所，研究该社区的生育支持措施的效用，对于健全完善生育支持政策体系有着一定的现实意义。

二、新公共服务理论概述

（一）新公共服务理论的发展

公共服务理论的历史发展与社会的发展密切相关。早期的公共服务理论主要聚焦于公共服务提供的方式和效率，尤其是在20世纪70—80年代，市场机制和民间组织成为提供公共服务的重要途径。进入20世纪90年代，在全球化浪潮和科技革命席卷下，西方国家的社会和经济面临着全新的挑战。而以官僚制思想为指导的传统行政体制不能适应时代发展，使民众与政府的矛盾日益加深。新公共服务理论正是以（Robert B. Denhardt）和珍妮特·登哈特（Janet V. Denhardt）夫妇为代表的公共行政学者对早期公共服务理论的批评和反思基础之上发展起来的[4]。相比传统公共服务理论，新公共服务理论更加注重公正和平等，重视公民和社会组织的参与，强调公共服务的多样性和灵活性，致力于提高公共服务的质量和效率，成为公共管理学领域中一次重要的理论变革。

（二）新公共服务的内涵

新公共服务理论是由罗伯特·登哈特、珍妮特·登哈特夫妇批判和反思新公共管理理论，该理论关注公民权利和公共利益，倡导公共服务。新公共服务理论的基本观点是：政府的职能是服务而不是掌舵；公共利益才是首要目标；思想具有战略性，行动具有民主性；服务对象要明确，是为公民服务而不是为顾客服务；责任重大；重视的是人，而不是生产效率；与企业家精神相比，公民权和公共服务更重要[5]。虽然新公共服务理论是对传统公共行政理论及新公共管理理论的批判和反思，但其本质是对二者的扬弃。在经济、信息全球化时代背景下，政府各部门树立以公民为中心的治理理念，关注公民的权利和公共利益，更加适应当前社会发展和公共管理实践需要。

（三）新公共服务理论指导下政府职能的转变

政府职能不仅需要适应社会的发展方向，还应平衡公民的社会需求。随着中国特色社会主义市场经济的日益成熟和政治文明建设的不断推进，创建“服务型政府”已经成为中国政府改革的主导方向和目标模式，已形成了社会共识[6]。新公共服务理论成为公共管理领域中新的理论分支，其核心思想是服务导向、公民参与、权力制约和绩效导向。这一理论与我国政府职能改革的方向高度契合，表明政府应更加注重服务公众、推动公民参与和权力制约等方面的改革。在当前背景下，新公共服务理论为我国建设服务型政府提供了重要的参考意义，对于提高公共服务质量、优化公共服务流程、加强公共财政管理等方面也产生了积极作用。因此，深入研究新公共服务理论并将其应用于政府的实际工作中，对于提升政府服务水平、加强公共管理能力具有重要的意义。

三、攀枝花市人口现状、生育支持措施及为例发展愿景

（一）攀枝花市人口现状

攀枝花市位于中国四川省南部，是四川省下辖的一个地级市，也是攀西经济区的重要城市之一。攀枝花市建于1965年，全市行政区域面积为7 414平方公里。截至2022年底，攀枝花市户籍总人口为106.91万人，其中农业人口51.09万人，非农业人口55.82万人。2022年出生人口7 629人，人口自然增长率为0.2‰。2022年末常住人口121.6万人，城镇人口85.4万人。常住人口城镇化率70.23%。攀枝花市的人口结构呈现老龄化趋势，60岁以上老年人口占总人口的14.5%，而18岁以下青少年人口只占总人口的19.2%。攀枝花市的少子化问题越发突出，近年来出现了常住人口出现负增长、人口自然增长率下降、人口老龄化加剧、出生率持续下降等问题。在人口年龄结构特征方面，攀枝花市与四川省其他城市相比，其老年人口比重在全省处于较低水平，低于四川全省平均水平（16.93%）1.05个百分点。2021年第七次人口普查数据显示，2020年攀枝花市常住人口121.22万人，与2010年第六次全国人口普查时的121.41万人相比，减少1 918人，下降0.16%。在全省13个人口数量下降市（州）中，攀枝花市降幅最小[7]。

（二）攀枝花市生育支持措施

从20世纪80年代开始，攀枝花市就实施了“独生子女政策”，并取得了一定的成效，人口增长率得到有效控制。到21世纪初期，攀枝花市紧跟国家政策，逐渐放宽计划生育政策，实行“二孩政策”和“三孩政策”，并逐步加强公共服务体系建设，为居民提供更加全面、优质的生育服务和健康保障，以推动人口结构的优化和社会的可持续发展。2021年，为积极响应国家《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，同时为了更好地推动人才聚集，满足攀枝花市在“十四五”时期经济社会发展对人力资源保障水平的需求。2021年6月，攀枝花市政府在2017年出台的《攀枝花人才新政七条》的基础上，提出并印发《关于促进人力资源聚集的十六条政策措施》，其中第13条政策具体内容包括：提供住院分娩免费服务、发放育儿补贴金、设置婴幼儿照护服务机构，提供福利性照护服务等系列政策措施，旨在积极响应并落实国家二、三孩政策配套支持措施，降低民众生育和育儿成本，增强民众的生育意愿，激发生育潜能，提高生育水平，改善人口结构，吸引人力资源[8]。按政策生育第二个及以上孩子的攀枝花户籍家庭，每月每孩可领取500元育儿补贴金，直至孩子3周岁。每年每孩可领取6 000元的补贴，3年能领1.8万元。虽然全国各地相继出台了各项推进计划生育的政策，但攀枝花市以发放现金来补贴生育的举措成为全国首例。

（三）攀枝花市未来发展愿景

虽然攀枝花市人口老龄化和人口负增长态势平稳，但生育补贴却在全国范围内率先探路，究其原因是攀枝花市政府为城市未来发展“抢人”所作出的努力。目前，攀枝花市正在积极推动城市发展，旨在建设成为川西南滇西北现代化区域中心城市，提出了构建“三个圈层”的发展战略，旨在重构经济地理空间，整合人口和资源，扩大经济总量和人口规模，以提高城市的发展水平[9]。实际上，攀枝花市出台生育支持政策不仅意在鼓励生育，更是为了吸引人才聚集，以及促进城市未来发展。按照攀枝花市委、市政府对“十四五”发展和2035年远景目标的规划，要实现上述发展目标，需要与之相协调的人力资源做保障。据测算，到2025年攀枝花市常住人口需新增约30万人、总人口达到150万人，这就意味着平均每年大约有6万人口的增量。但是根据第七次全国人口普查的人口数据计算，自2020年起攀枝花年均新增6万人有一定难度。因此，攀枝花市的生育支持措施也变得越发重要，攀枝花市需要通过科学研究和探索，找到更加有效的措施和方法，以促进城市的可持续发展和人口结构的优化。

四、攀枝花市生育支持措施实施现状及影响因素

为研究攀枝花市优化生育政策措施的实际效果，本研究小组于2023年3月采用线上发放调查问卷（易表达）结合线下实际访谈的方式，对攀枝花市紫荆山社区生育支持措施现状进行了调查，并根据调查对象是否婚育设计了两套问卷。参与本次问卷调查的人数为392人，回收有效问卷232份。

参与本次调查的居民中，男性为110人，女性为122人。

年龄分布：参与调查的居民年龄跨度较大，18—30岁的144人，31—45岁的55人，46岁以上的人数较少。

民族分布：参与调查的居民中，汉族占比较高，为142人，其次是彝族，为80人。

婚育情况：参与调查的居民中，婚育人数为108人，未婚育人数为124人。

文化程度：参与调查的居民中本科及以上学历的人数最多，为127人，其次是初中和大专学历的人数。

职业分布：参与调查的居民职业种类较为多样，包括国企、机关事业单位工作人员、学生和自由职业者等。

月收入水平：参与调查的居民月收入水平跨度较大，没有固定收入的人数最多，为87人，其余在3 000—5 000元和5 000—10 000元的人数不等。

（一）攀枝花市紫荆山社区生育支持政策的实施现状

1.受访群众的生育意愿

调查显示，受访的108位已婚育居民中，对于是否愿意生育“二三孩”，有53人选择“愿意”，占比49.07%；有37人选择“不愿意”，占比34.26%；有18人选择可以“考虑”，占比16.67%。总体来看，受访群众生育“二孩三孩”意愿整体较低。而受访的124位未婚育居民中，关于在未来是否要生育，56人选择“生育”，占比45.16%，56人选择“不确定”，占比45.16%，12人选择“不生育”，占比9.68%。对于考虑在未来生育几孩，有32人选择“生育一个孩子”，占比25.81%，有41人选择“两个孩子”，占比33.06%，有7人选择“三个或者以上孩子”，占比5.65%，有44人选择“不确定”，占比35.48%。

2.受访群众对生育支持政策措施的了解情况

受访者中选择“了解”生育政策的人数占比为35.34%，选择“不了解”的人数占比为33.62%，选择“比较了解”的人数占比为31.03%（见图1）。由此可以看出，攀枝花市的生育优惠政策虽已施行，但尚未得到紫荆山社区群众的广泛了解，仍然有64.65%的居民对生育优惠政策的知晓程度不高。在实际访谈中发现，基层工作人员在宣传推广生育优惠政策时宣传方法单一，多采用发放宣传手册的方式进行宣传，宣传效果有待提高，在宣传过程中未对申请具体生育优惠的方法给予充分的指导和解释。

3.受访群众对攀枝花市现行各项生育支持措施的认可度

调查显示（见图2），在现行生育支持政策中，受访者对各项政策的认可度均较高，按照认可度排序依次为“发放育儿补贴金”“提供住院分娩免费服务”“提高优生优育服务水平”“完善生育休假与生育保险制度”“保障女性就业合法权益”“建立婴幼儿照护服务机构”，占比分别为81.48%、63.89%、59.26%、59.26%、51.85%、50%。另外，对于政府是否需要更多的配套措施和政策来保障其实施效果，87.96%的受访者认为需要，8.33%的受访者表示不清楚，仅有3.7%的人认为不需要。这表明了公众普遍认为政策虽然已取得一定成效，但仍然存在着需要改进和加强的地方。公众普遍希望政府能够提供更多的支持和配套措施，以确保政策的落实和效果的最大化。

（二）影响生育支持措施效果的因素

1.经济因素成为影响居民生育意愿的首要因素

调查显示（见图3），87.96%的受访者认为影响其生育的主要因素为“经济因素”，经济因素成为影响居民生育意愿的首要因素。63.89%的受访群众选择了“子女教育和成长”，表明教育和子女成长的质量对于家庭生育决策具有一定的影响，此外，50%的受访者表示“生育和育儿保障措施”会影响其生育，位居所有选项的第三位。

2.教育成为养育子女的首要负担

调查显示（见图4），受访者认为教育、时间和精力、医疗、住房、生活开销成为目前生育和养育孩子所面对的主要负担，分别占比为88.89%、69.44%、69.44%、67.59%、63.89%。在88.89%的受访者看来，教育是养育子女最主要的负担。在实际访谈中发现，部分受访群众认为教育是一个漫长且花销昂贵的过程，家长不仅需要支付他们的学费、书本费等，还要为孩子的兴趣爱好和课外活动提供支持，因此教育成为家庭经济的一大负担。其次，69.44%的受访者认为育儿需要花费大量的时间和精力，以至于家庭和工作难以做到平衡，也是其养育孩子的主要负担之一。同时，69.44%的受访者认为儿童的医疗费用也是家庭财务的一大支出。

五、优化攀枝花市生育支持措施的建议

（一）建立全局性的生育支持制度

新公共服务理论启示我们，政府职能应平衡公民的社会需求，创建“服务型政府”。根据调查结果显示，经济因素是影响居民生育意愿的首要因素，要想更好地激发人民的生育活力，政府应该为生育行为提供多方面的福利性公共产品供给，以降低家庭经济因素对生育行为的制约。因此，政府建立全局性的生育支持制度，平衡公民的社会需求，以全局性的视角完善对育龄人群的生育支持就显得格外重要。

政府应努力提供支持年轻夫妇生育的公共服务，一方面要建立全面覆盖的生育支持制度，除了为按照政策生育二孩及以上的攀枝花家庭每月每孩发放500元育儿补贴金以外，还可以为产妇发放产前检查补贴、分娩补助、入托补贴等。另一方面，政府应加大对年轻夫妇的经济支持力度，从住房支持、贷款和子女教育援助等多角度多方面提供帮助，以减轻婚姻和育儿的经济压力。此外，解决人口生育问题不仅要从“生孩子”的角度进行考虑，更要从“养孩子”的视角予以保障。生育支持制度的制定不应忽视儿童后续的成长，政府还应做好经济、社会相关配套政策的衔接，充分发挥政策引导优势，加强生育政策与教育、户籍管理、住房保障等制度政策的协调联动，为生育与养育、教育提供一体化配套支持制度，提高优生优育服务水平，降低生育、养育、教育成本，构建生育友好的社会文化氛围，提升对生育的包容性。

（二）完善多元协同的生育支持体系

新公共服务理论强调政府应致力于满足公众需求，提供优质服务，而不是仅仅进行资源分配和监管，这也标志着政府角色从权力的控制者转变为服务的提供者和协调者。因此，政府需要与社区、非营利性组织等多元主体协作，才能更好地发挥政府的治理优势和市场的创新活力，以解决公共问题，推动社会发展。

一是加大各类社会组织的培育力度，在公共物品供给过程中，政府与其他社会组织合作供给，提供符合公民需求的公共物品。另外，政府应不断拓展生育支持服务领域，提升医疗机构及社会组织的妇幼保健水平，促进产妇产后恢复护理相关领域发展，如月子中心、产后康复中心等。此外，政府还应加强建设普惠型托育服务体系，促进婴幼儿活动场所及配套服务设施建设，加强婴幼儿照护支持与指导，免费开展育婴师、月嫂等婴幼儿照护服务培训。

二是激励多元主体共同营造生育支持体系，政府、社区、街道一同行动起来，协调联动并互为补充地满足社会成员的生育需要，同时进一步降低企事业单位、社会团体等所承担的生育成本，完善生育服务福利体系，拓宽不同社会主体参与生育支持体系的路径，完善多元协同的生育支持体系，从而进一步激发多元主体参与活力。

三是除了提供生育津贴等直接经济支持外，政府还应积极引导各类社会组织和企业参与生育支持体系中来，引导企事业单位为孕产妇建立相对灵活的工作制度，提供更加人性化的员工福利以及对员工生育、养育子女的包容性。

（三）营造生育友好型社会氛围

新公共服务理论认为政府的职能是服务而不是掌舵，政府不应试图控制社会发展的方向，而应该为社会的发展提供所必需的公共服务。因此，在政府实施生育支持措施具体工作中，首先应树立以人为本的公共服务思想，努力为人民提供“孕得优、生得安、育得好”的公共服务，营造生育友好型社会氛围，为社会的发展提供所必需的公共服务。

一是政府应重视生育支持措施的决策透明度，让更多的群众了解和参与到政策的制定中来，同时还要加大生育支持措施的宣传解读力度，让育龄夫妇能及时了解相关信息，这有利于提高公共服务的质量，维护社会的公平公正，营造“愿生”氛围。

二是联合各级妇幼保健院、计生协会等，以线上线下相结合的方式开展生育科普教育宣讲服务，普及科学孕产知识，促进妇女儿童健康，营造“适龄婚育、优生优育”的氛围。

三是积极开展社区服务，开展婚恋指导、育儿讲座、开设父母学校等，帮助未婚的年轻人客观认识恋爱和婚姻的责任和挑战，打消年轻人“恐婚”的顾虑。同时也为年轻父母提供育儿技能和家庭教育，鼓励夫妻共同分担家庭任务，以帮助他们能更加从容地应对生育挑战。

参考文献：

[1]" "四川省人民政府办公厅.四川省人民政府办公厅关于印发《四川省人口发展中长期规划》的通知[J].四川省人民政府公报，2022（5）：31-47.

[2]" "攀枝花市统计局.攀枝花市人口年龄结构特征[N].攀枝花日报，2021-07-30（2）.

[3]" "中共攀枝花市委办公室.攀枝花市人民政府办公室印发《关于促进人力资源聚集的十六条政策措施》的通知[EB/0L].（2023-12-14）[2024-03-26].http：//pzhs.sczwfw.gov.cn/art/2023/12/14/art_62464_242606.html？areaCode=510400000000.

[4]" "姚雪梅.新公共服务理论视角下通辽市政务服务中心建设研究[D].呼和浩特：内蒙古大学，2017.

[5]" "林琳.新公共服务理论视野下我国服务型政府建设研究[D].长春：长春工业大学，2016.

[6]" "孙杰.新时代建设服务型政府的原则、任务与路径[J].国际公关，2022（18）：25-27.

[7]" "杨琳.3年每孩补贴1.8万元攀枝花探路生育补贴政府财政压力如何？[J].中国经济周刊，2021（15）：94-96.

[8]" "白建伟.十六条政策措施促进人力资源向攀枝花聚集[N].攀枝花日报，2021-07-29（2）.

[9]" "程礼攀.《攀枝花市\"十四五\"工业发展规划》出炉[N].攀枝花日报，2021-11-30（1）.

Research on the Optimization of Fertility Support Measures in Panzhihua from the Perspective of New Public Service Theory

—Taking Zijingshan Community as an Example

LUO Yujie1，2， MA Lanqing2

（1. School of Ethnology and Sociology， Guangxi Minzu University， Nanning 530000， China; 2. Yi Language and Culture College， Xichuang University， Xichang 615022， China）

Abstract： The situation of China’s population development is undergoing profound changes. Fertility support measures are related to people’s livelihood， but also to national development. Starting from the theory of new public services， this study analyzed the current status and effectiveness of fertility services in Zijingshan Community， Panzhihua， using questionnaire survey and interview methods. It was found that the main factors affecting the effectiveness of fertility support in Zijingshan Community are economic and educational factors. Therefore， the new public service theory should be applied to the field of public service supply in Panzhihua， establishing a global fertility support system， improving a diversified and collaborative fertility support system， establishing a people-oriented public service concept， and continuously improving the effectiveness of fertility support measures in Panzhihua to meet the needs of population development in Panzhihua.

Key words： New Public Service Theory; Birth support measures; Implementation status; Influencing factors; Optimize construction; Panzhihua

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