大型国有企业集团内部审计管理体制改革与创新研究

[摘要]本文从某高速公路集团内部审计管理体制改革案例入手，就领导体制、组织架构、运行机制方面提出具体改革路径，并归纳出内部审计“四统一”管理机制。通过试运行，内部审计管理体制改革成效显著。本文最后从融入大监督体系、实现内审与风控融合、推进风险导向下的智能化审计三个方面，对大型国有企业集团内部管理体制预期发展提出新的展望。

[关键词]国有企业" "内部审计" "内部审计管理体制" "“四统一”管理机制

党的十八大以来，党中央高度重视审计在党和国家监督体系中发挥的重要作用，从审计制度完善、管理体制变革、审计工作强化以及队伍建设提升等方面，作出一系列重大决策部署。在现代国有企业管理体系下，内部审计在完善企业治理结构、提高企业管理水平和促进企业目标实现等方面发挥着重要作用。科学、合理的内部审计管理体制，为内部审计机构独立、客观、公正地发挥监督职能，有效利用审计资源，保障审计工作质量和效率提供坚实基础。

大型国有企业集团多具有组织结构复杂、管理层级多、业务多元化的特点，内部审计任务繁重、责任重大。近年来，随着国企改革不断深化，全球经济形势不断变化，大型国有企业集团改革审计管理体制，是贯彻中央审计体制改革、深化国企改革和促进企业转型发展的重要举措。因此，改革审计管理体制，打造集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系极为重要。

一、大型国有企业集团内部审计管理体制改革的意义

（一）改革审计管理体制是贯彻落实中央政策精神的需要

党的十九大和十九届三中全会决定改革审计管理体制，组建中央审计委员会，这是贯彻落实党中央国务院重大决策部署的必然要求，是推动国家治理体系与国家治理能力现代化的需要。2018年1月，审计署颁布实施《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号），该规定强调国有企业务必要重视内部审计机构的建设，稳步推进审计管理体制改革。2020年10月，国务院国有资产监督管理委员会发布了《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》（国资发监督规〔2020〕60号），从内部审计体制机制、主要工作任务、重点领域监管等方面对中央企业内部审计监督工作提出了新的要求。

（二）改革审计管理体制是深化国企改革的关键内容

2018年7月，国务院发布《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号），提出要正确处理好授权经营和加强监督的关系，明确监管职责，增强监督的协同性、针对性和有效性，防止国有资产流失；要完善监督体系，建立内部常态化监督审计机制和信息公开制度，加强对重点部门和岗位的监管。

（三）改革审计管理体制是公司转型发展的内在要求

全球经济形势不断变化，行业更迭日新月异，大型国有企业集团要想在时代变革中立于不败之地，就必须牢牢抓住改革与创新的主线，促进公司转型升级。而内部审计作为企业风险防控的关键环节，越来越受到管理层重视，其紧抓重点问题、关键领域和新兴业务，与集团发展同向发力，是助力集团改革转型、高质量发展的重要保障。

二、某高速公路集团内部审计管理体制改革开展情况

（一）审计管理体制存在的主要问题

某高速公路集团是一家大型国有企业，以省内收费公路建设、经营和管理业务为核心，涉足房地产投资、开发及商品房销售，路域经济，勘察设计，道路客运，金融，房屋建筑等多项业务。在审计管理体制上，集团推行分级管理，即集团总部审计机构对集团二级子公司进行审计，对下级内部审计机构的工作进行指导和监督；各级审计机构对各自审计工作和成果分级负责，对所属公司开展审计监督。

随着外部监管趋严，内部改革深化，该集团内部审计管理体制已难以适应发展需求。一是集团所属单位在开展审计工作时，对本单位具有较高的依赖性，尤其在人力、资金等资源上；同时，部分所属单位内部审计机构未能足额配备专业人员或配备足额专业人员但其胜任能力不足，导致所属单位审计工作的权威性和独立性缺乏基本保障。二是集团所属单位内部审计机构各自相对独立，其审计质量控制标准各不相同，由此导致集团内部审计质量在标准上难以统一。三是集团对所属单位审计部门的组织领导与统一协调力度不足，存在因信息获取渠道单一而导致信息不对称的情况，使得两级内部审计部门难以聚成合力。

（二）审计管理体制改革背景

2020年6月，该集团实施组织结构优化调整，以改建国有资本投资公司为导向，以建设权威总部、价值总部和战略总部为目标，通过实施调整集团管控模式、下移业务管理重心、加大简政放权力度、完善内部管控体系等举措，致力于将集团总部打造成集团战略决策中心、人力资源中心、资金管理中心、资源整合中心和风险监控中心。

与此同时，该省国资委颁布《关于加强××省省属企业内部审计监督工作的实施意见》，对该省属企业内部审计工作的开展指明了工作方向，提出了具体要求。

一是构建在党委（党组）、董事会（或主要负责人）直接领导之下的内部审计领导体制。集团总部对整个集团内部审计工作进行统一管控，加速形成内部审计管理“上审下”的格局。

二是扩展监督覆盖区域。所属子企业需保证每五年至少被审计1轮，其中，重点对重要子企业、重大投资项目和风险领域进行审计，且保证每年至少1次；同时，还要落实“三重一大”全过程跟踪审计；突出重大风险防控审计，规范开展内控审计监督。

三是加大经济责任审计力度。所属二级子企业主要领导人员在履行经济责任方面，任期内至少应接受1次审计，尤其要重点留意在重要资金决策、分配、执行、监督和管理等方面拥有相应权力的主要领导人员的履职尽责情况。

四是提升对重大业务领域的监督强度。对于资金中心等资金管理机构，应确保每年至少对其开展1次审计，高风险金融业务及重点金融子企业每年至少开展1次专项审计。

（三）审计管理体制改革路径

为深入贯彻省国资委《关于加强××省省属企业内部审计监督工作的实施意见》的要求，该集团在组织结构优化调整后，加大集团总部管控力度，优化原有审计模式，通过构建“四统一”审计体制，即统一制订计划、统一调配资源、统一确定标准、统一管控质量，来建设集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，实现集中管理，集团总部统一管控内部审计工作，塑造内部审计“上审下”的格局。

在领导体制方面，建立内部审计向集团党委负责的工作机制，将党的领导落实到内审工作全过程各环节。按照国资监管要求，内部审计部门在确定审计计划、报告审计情况、处理违规事项、移送违法问题等重大事项上，须第一时间上报集团党委，并将集团党委关注的内容全面纳入审计范围并报告审计结果，实现党委的意见主张融入集团决策体系，促进审计发现重大问题的根本解决。同时，进一步完善法人治理结构，集团公司在董事会下设审计与风险管理委员会，督导集团内部审计工作的实施，并向董事会提出建议，建立健全审计与风险防控工作机制，提升审计管理水平和风险防控能力。

在组织架构方面，成立审计中心，与集团审计风控部合署办公，业务由集团党委书记、董事长直接分管，人事、经费等均由集团总部统一管理。压缩管理链条，取消部分二级审计机构，有效提升审计监督级次。同时，完善内部审计制度、建立审计人才库，实现“管审分离、资源集约”，切实提升审计监督的全面性和有效性。

在运行机制方面，按照“四统一”内部审计管理机制集中实施。

一是统一制订计划。通过“自下而上、自上而下、上下结合”的方式，明确审计中心和所属单位任务分工，形成年度审计计划。统筹内部审计年度计划与五年规划，聚焦体制机制建设，着力优化完善；聚焦风险内控管理，着力防患未然；聚焦监督力量协同，着力循环联动；聚焦审计问题整改，着力举一反三，确保能同时满足国资监管要求、集团战略需要及子公司经营管理需求。

二是统一调配资源。人员管理方面，按照“集中管理骨干力量、多渠道吸纳专业人员”的原则，建立审计人才库，充实财务、工程、法律、招投标、金融等专业人才，为高效开展内审监督工作提供重要保障；以审代训，加强交流，促进审计人员素质不断增强、审计质量不断提升。项目开展方面，积极探索内部审计与内控建设、风险管理、投资后评价工作的协同，创新“经济责任+专项+政策跟踪”“经济责任+投资后评价”等审计模式，将各类审计与重大政策有效整合，运用“一次进点、分项审计、多项成果”的方法，推动项目融合实施。

三是统一确定标准。编制各类审计标准化手册，包括《综合审计标准化手册》《工程审计标准化手册》《高速公路跟踪审计工作指南》《审计问题清单及管理建议》等。统一审计工作流程，设置审计通知、报告、取证、底稿等标准化模板，明确各业务板块审计任务清单。力求让新抽调的库内人员快速进入角色，明晰审计重点，直接执行审计标准化流程要求，提升工作效率及问题挖掘深度，逐步实现“精益化”审计。

四是统一管控质量，完善质量控制体系。审前，注重项目调查，确定审计重点、审计方法，编制具有指导性和操作性的审计实施方案，狠抓审计方案质量；开展审前培训，弥补知识弱项、能力短板、经济盲区，提高审计效率。审中，注重现场管理，通过日调度、周总结，及时调整审计方案，推进审计工作。审后，制定《内部审计质量外部评估办法》，聘请专业机构对内审质量进行外部评估；出台《优秀内部审计项目评选办法》，量化评分考核，评价项目及中介机构；并定期复盘项目，以“回头看”促进“向前进”。

（四）审计管理体制改革成效及推广

内部审计管理体制改革运行后，该集团内审管理工作成效显著。在审计发现问题、提出审计意见方面，促进完善制度、增收节支方面，以及整改落实、追责问责等方面，较上一年度成果数据均有改善。通过“四统一”机制的深化运行，围绕审计管理，该集团还成功创新了“三个模式”，打造了“三个平台”，具体如下。

1.创新审计管理“三个模式”。

一是创新成果载体，该集团通过“审计专报”等形式，加大问题分析力度；通过“审计专报”，在各单位共享审计发现问题，举一反三，促进整改，加强管理。二是创新成果转化，梳理近年来审计发现问题，形成管理建议，移交相关单位及部门，促进成果运用，提升管理水平。三是开展“巡察”联动，将内部审计与党委巡察相结合，同步开展，将巡察的“政治体检”与审计的“经济体检”优势互补。

2.打造审计管理“三个平台”。

一是业务协同平台，通过上下联动，提升工作效能。二是信息共享平台，承担内审职能的审计风控部（审计中心）与该集团各部门共享信息，整合监督资源；将审计成果在集团总部和子公司之间共享，力量优势互补。三是人才培养平台，通过审计人才库，拓宽审计人员职业发展通道，努力打造人才培养和选拔任用平台。

三、大型国有企业集团内部审计管理体制改革的启示与展望

（一）积极融入集团大监督体系

国有企业集团的治理结构日臻完善，将内部审计工作融入集团大监督体系，让内部审计部门在党组织、董事会的直接领导下开展各类审计监督工作，将为集团规范管理、完善治理、实现目标、提升价值发挥重要作用。

未来，企业应根据自身定位，探索建立与现代公司治理相适应的监督体系。一是将“内部审计、内部控制、内部巡察”深度融合，监督关口前移，构建“前期预防、中期监控、后期处置”三道防线；二是将内控体系建设与执行情况、内部巡察情况作为内部审计关注的重要内容，同时，也将审计整改与巡察整改、风控建设相结合，使整改建议更具可执行性；三是将审计结果及线索在大监督体系、大数据中心共享，扩大审计覆盖面，将审计触角充分向一线延伸，拓展挖掘深度，落实敏捷审计。

（二）实现内审风控的深度融合

国务院国资委近年来推出一系列重要文件，如2019年11月《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》（国资发监督规〔2019〕101号）、2019年4月《关于做好中央企业违规经营投资责任追究工作体系建设有关事项的通知》（国资发监督二〔2019〕43号）等，要求用规划拉开视野，用内控和监督兜底，用混改打开局面，用追责夯实执行的最后一公里。各国有企业应全力推进风控建设，实现“强内控、防风险、促合规”的管控目标。

作为风险管理的第三道防线，内部审计若与风控工作建立深度融合的协同机制，将更大限度发挥作用。一是实现全过程融合，审计中心制订以应对风险为导向的年度审计计划，剖析审计发现问题，完善风险数据库，相互利用工作成果，协同增效；二是实现全领域融合，拓展风险管理审计，及时发现薄弱环节，提出改进意见，提高内控有效性；三是实现全时段融合，密切跟踪各单位前十大风险和风险事件的防范化解情况，开展专项审计，将监督关口前移向事前预警、事中控制转变，实现内审价值最大化。

（三）推进风险导向下的智能化审计

复杂多变的业务环境以及大数据技术的不断完善，给内部审计工作带来了挑战和机遇。加速内部审计信息化建设，可以使内部审计部门完成对分散数据的收集、挖掘、分析，完成复杂的审计任务，找到公司内部的风险隐患，对实现公司信息化管理、提高内部审计效率和促进内部审计职能的转型与发展有着重大的战略意义。

在审计工作全流程管理中，大型国有企业应充分运用风险评估及数据分析工具，将评估和分析结果融入审计计划、审计资源配置、审计工作重点领域等。一是搭建数字化风控平台，以数字化建设为契机，设置资本保值增值率、净资产收益率等重要经营指标的合理阈值，推行风险预警指标体系实质运作，实现实时监测、自动预警等在线监管功能，为审计工作开展提供方向。二是力争实现远程审计，建设审计信息系统，打造在线知识库，实现审计项目动态、集中管理，提高效率效果；同时打通其与风控、财务、业务管理平台的衔接，实现远程实时掌控各类信息，将集团内部审计工作逐步纳入制度化、规范化、标准化、数字化轨道，提升公司整体审计工作水平。

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