我国数字金融的法律问题及其规制建议

摘" "要：在技术的快速更迭与创新、市场需求的增多与变化以及政策法规调整等背景下，信息技术与传统金融服务的融合应用，形成了新一代数字金融。在数字经济时代下，新质生产力作为重大工作任务之一，离不开金融的支撑，金融也离不开新质生产力的驱动。目前，学术界关于数字金融的研究主要是在监管方面，且趋向于行政主体的监管，而在法律规制方面的研究不多，关于数字金融的法律规范不多。通过以法经济学理论为依据进行探寻研究，数字金融活动存在着缺乏明确的数字金融法律规范、数字金融的消费者主体权益易受侵害，以及难以防范应用场景“多而复杂”的法律风险等问题。鉴于此，提出数字金融法律问题的规制建议，以期为数字金融发展提供法律保障。

关键词：数字金融；法律问题；规制建议

中图分类号：D912.29" " " "文献标志码：A" " " 文章编号：1673-291X（2024）20-0146-04

一、研究背景

党的二十大报告强调“加快数字经济和实体经济深度融合。”[1]2023年2月27日，中共中央、国务院印发关于《数字中国建设整体布局规划》的文件，其中指出要全面赋能经济社会发展，做大做强做优数字经济，促进数字经济与实体经济的深度融合发展，以数字化驱动生产生活和治理方式变革，文件将数字经济作为数字中国建设整体布局的规划之一，强调了数字经济在数字中国建设中的重要角色和位置。

在数字经济时代背景下，新质生产力作为重大工作任务之一，成为当前热门研究论题之一。新质生产力离不开金融的支撑，金融也离不开新质生产力的驱动。2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察时首次提出了“新质生产力”的重要概念。2024年1月31日，习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时强调，要加快发展新质生产力，扎实推进高质量发展。2024年3月5日，“新质生产力”这一概念在十四届全国人大工作会议中，被写入《政府工作报告》，成为2024年十大工作任务之首。建设数字中国，须不断推进新质生产力对数字金融的作用。2023年10月30—31日，在北京召开的中央金融工作会议上，习近平总书记强调以法治化推进金融创新发展，将数字金融作为中央金融工作会议的“五篇大文章”内容之一。中央金融工作会议强调了金融服务的数字化和法治化水平，凸显了数字金融需要在法治的轨道上逐步发展和应用。

当前，在技术的快速更迭与创新、市场需求的增多与变化以及政策法规调整等背景下，信息技术与传统金融服务的融合应用，形成了新一代数字金融。数字金融的发展面临着机遇和挑战。数字金融的发展在应用时促进了资源配置的优化，提升了生产效率和降低了交易成本。以2023年为例，数字经济加快建设，5G用户普及率超过50％。中国数字金融用户规模达到9.6亿人，占总人口的68.6％。中国数字金融市场规模达到41.7万亿元人民币，占全球数字金融市场规模的15.6％[2]，更多的主体参与数字金融活动中，《数字金融蓝皮书：中国数字金融创新发展报告（2023）》指出我国数字金融发展呈现融合化、场景化、智能化、绿色化、规范化发展的特点。该技术经济领域的发展带来了诸多的不确定性。数字金融产生的风险也呈现出迅速、隐蔽、多元等特征，不可避免地给我国针对数字金融行业的法律监管工作带来了挑战。随着数字金融应用场景的不断出新，以及金融法律法规自身相较于数字金融活动产生的法律问题存在一定的滞后性，使得既有金融法律规范较难进行准确法律界定和有效的规范和调整，应根据新问题、新趋势，建立和完善与数字金融活动相适应的法律规制。

二、数字金融的法律问题

数字金融这一新型金融服务模型，具有着数字和金融的双重属性，其中展现了资金、市场、技术、信息、数据等要素[3]，以及涉及消费者权益、数字金融应用场景等外延。因此，关注这些要素的法律问题并进行及时规制，能够在一定程度上保障这些要素和外延的自由合理流通和有效配置。数字金融的法律问题主要是缺乏明确的数字金融法律规范、数字金融的消费者主体权益易受侵害以及难以防范应用场景“多而复杂”的法律风险。

（一）缺乏明确的数字金融法律规范

目前，对于数字金融的文件，大多是在国家政策的指导下，以“规划”“指导意见”以及“通知”等形式出现。而目前，在我国现行法律体系中，数字金融的专门性立法规范较少[4]。立法对于传统金融与现代化数字金融的规定没有较为清晰地区分开来，导致在一些内容上出现重复，一些关于数字金融的内容出现空白，金融领域的法律规则难以适用于数字金融领域中，导致立法资源的浪费以及法律更加延缓和滞后。在这个数字金融时代，没有专门性的立法规范，难以规范庞大金融行业中参与者的行为、金融平台的管理经营行为以及监管主体的权利义务和责任范围。主体的权责分配、权利义务内容不明，已经产生的法律风险难以应对和防范。

数字金融在法律实践中，主要以金融监管部门以及司法机关来发挥着重要职能，为数字金融的法律风险防范和治理发挥了积极作用。然而金融监管部门和司法机关之间的步调并不一致，存在着不协调和冲突之处，其中的问题较为繁杂和复杂。为了鼓励数字金融行业的发展，金融监管部门的治理、监管和防范多以宽松、包容的态度，大多是以民法、行政法类的金融法律法规和其他规范性文件的监管规则进行适用[4]。而司法机关代表着严厉且权威的司法态度，需要严格按照法律的规定进行规制。在一定条件下，宽严相济的配合应是合理且有效的。在数字金融没有专门、统一、系统、明确具体的立法规范下，这样一宽一严的规制方式难免会造成冲突，在一定程度上致使数字金融的主体因不知具体法律规定的情况下，或是大胆尝试各种风险行为或是畏首畏尾不敢进行数字金融的创新，影响了数字金融的进一步创新和发展。

（二）数字金融的消费者主体权益易受侵害

在数字金融活动中存在着消费者主体权益受损的情形，主要是消费者的知情权和信息安全权。具体内容如下：

一是数字金融领域的消费者知情权。数字金融与传统的实体金融，最大的区别在于数据的产生和流转。数字金融中的数据质量保障数据的生命延续，金融数据科技难以说明数据来源以及流转的具体逻辑。数据来源和流转的专业术语说明使得消费者晦涩难懂，对于消费者的知情权造成一定的损害。数字金融的快速发展，使得金融数据资源呈现爆发式增长态势，加剧了消费者与数字金融的管理人群之间所处位置的不平衡，使得消费者处于一定的劣势地位，造成消费者的知情权难以得到充分的保护和保障。虽然我国在消费者知情权的保护方面的制度有：《中华人民共和国证券法》规定了证券行业信息披露的内容、方式及标准；《中华人民共和国保险法》规定了说明义务和信息披露；银行业通过多部部门规章和规范性法律文件，对有关信息披露[5]、说明义务、风险提示的规则做出规定；《中华人民共和国消费者权益保护法》强化了金融业经营者的告知义务和责任，以及应当强制披露的相关事项；《合同编》规定了对于格式条款的提示和解释义务，以及不同阶段的通知义务；《中华人民共和国广告法》规定了涉及金融类产品或服务广告的风险警示。但对于金融消费者的法律界定，基本法并未对其正式确认。同时，缺乏金融消费者知情权保护的具体法律条文，针对金融机构违规情节的判定标准、具体如何赔偿以及救济途径等尚未做出明确规定。

二是数字金融中的消费者信息安全。随着互联网的逐渐壮大，数字金融活动的客户信息也会变得冗杂，容易被窃取和被非法利用，例如电信诈骗、盗刷卡、广告推销等事件。消费者的信息安全问题成为长期待解决以及难解决的困境。消费者的信息不能够及时且有保障地进行保护，会造成其被泄露和利用的风险，从而威胁消费者的信息安全、网络安全、社会安全、人身安全、财产安全等方面。

研究数字金融的安全问题，中国金融认证中心发布《2023中国数字金融调查报告》，其中关于数字金融安全问题以银行领域为例，手机银行、网上银行在2023年系统安全性仍是用户最关注的因素，尤其是交易安全。《报告》认为，目前，从用户交易安全认证方式上看，以传统交易安全认证方式为主，其次是未来生物识别技术，未来生物识别技术或将成为主流交易安全认证方式。企业用户认为企业网银应重点提升资费优惠和安全性、企业手机银行应重点提升安全性和信息及时提醒。

数字金融在各场景应用时，安全性始终是用户的重要顾虑。数字金融活动中用户信息的安全性随着金融科技产业的出新，将会是一个长期待解决的问题。因此，用户信息安全的困境具有研究的必要性。

（三）难以防范应用场景“多而复杂”的法律风险

随着金融行业数字化转型的深入和科技的迅猛发展，从整体上来看数字金融体系的发展和受关注度与日俱增，金融机构不断拓展智能化应用服务场景。例如，网商银行构建数字产业链金融模式、全场景数字金融生态、AI大模型、用户画像应用于银行电销理财、数字人民币、金融工程等应用场景，都是在数字金融方向的技术创新应用。然而，大量高技术的应用场景对于数字金融既是机遇也是挑战，由于其“多而杂”以及高科技自身的特点产生出一些潜在的法律风险。例如，金融基础设施不健全会造成网络攻击、数据丢失、系统故障等法律风险；网络系统遭受攻击、破坏或泄露可能导致金融服务中断、资金损失、客户信息泄露等网络安全法律风险；信息披露不充分、信息真实性难以核实、信息过载等影响价格形成机制、扰乱市场竞争规则、造成不公平交易和操纵市场的法律风险；新兴的数字金融产品可能存在流动性不足、信息不透明等问题；缺乏有效的监管和协调机制可能导致数字金融主体和业务存在违法违规或逃避监管的监管滞后风险；金融消费者权益受损等。因此，需要关注应用场景“多而复杂”的法律风险。

三、数字金融法律问题的规制建议

仅仅是通过创新探索更多数字科技应用场景以提供更强的数字安全风险的把控能力，始终不是一个长久之计。在前文分析数字金融活动存在的法律问题的基础上，本文将会针对数字金融的法律问题，提出一些规制建议，以期数字金融的法律问题在一定程度能够得到完善。

（一）规范数字金融的原则性内容

加快构建数字金融专项立法体系。立法机关对于传统金融与现代化数字金融的规定没有较为清晰地区分开来，专门性立法规范较少，金融领域的法律规则难以适用于数字金融领域中。因此，难以规范庞大金融行业中参与者的行为、金融平台的管理经营行为以及监管主体的权利义务和责任范围。主体的权责分配、权利义务内容不明，对已经产生或待出现的法律风险难以应对和防范。因此，需要在数字金融的立法工作任务中，明确数字金融的定义、范围、主体、责任、义务以及消费者的救济途径等，规范数字金融活动中的市场行为和风险管理，保护数字金融的合法权益，维护公共秩序。

（二）具体构建数字金融诸多应用场景的上位法律规范

数字金融应用于诸多场景，存在的法律问题属于各种应用场景的具体方面。网商银行构建数字产业链金融模式、全场景数字金融生态、AI大模型、用户画像应用于银行电销理财、数字人民币、金融工程的应用等应用场景，在数字金融的应用时会出现具有各自应用场景的法律风险问题。需要规范因新兴数字金融技术产生的金融基础设施不健全、金融服务中断、资金损失、客户信息泄露、信息披露不充分、信息真实性难以核实、信息过载、缺乏有效的监管和协调机制、金融消费者权益受损等，这些法律问题可以出现在各种应用场景中。这些具体方面的法律问题可以通过整体联系局部，找到其上位的、概括的完善规则规范，进行归纳整合形成一个能够应用于多场景的法律规范，可以将“监管沙盒”机制的具体内容写入多应用场景的上位规范中的一部分。

（三）构建和加强数字金融活动的法律监管规范

在数字金融的法律监管规范部分，需要加快构建数字金融基础设施管理平台规则、保障数字金融法律监管机制、金融监管部门和司法机关的协同机制三个方面的内容。

一是构建数字金融基础设施管理平台规则。我国数字金融行业的发展受到广泛关注，而在该行业的道德体系却难以与其相适应，出现多种基础设施管理平台不规范[6]，严重损害消费者合法权益等行为。数字金融基础设施管理平台是数字金融能否发展的重要前提，其管理经营以及受监管程度将会是构建数字金融法律规范的重要组成部分。因此，需要在数字金融法律规范中，明确规定数字金融基础设施平台的运行模式、信息披露、说明义务、风险提示、违法违规情形及其责任划分、法律风险的救济途径，以及对其监管的操作、检测、评估、预防风险方式等内容。

二是构建保障数字金融法律监管机制。防范数字金融的法律风险需要各类活动主体的参与和协同配合。无论是国家层面，还是市场环境层面；无论是法律规范层面，还是法律意识宣传层面，都需要为数字金融做好防范工作和义务内容。实证分析并整合现行的数字金融法律规范，以此为参考分析样本制定相关的监管法律规则，明确数字金融活动中各类监管的主体、部门、企业、平台的权利与义务，在适合的时间点推动制定数字金融监管相应的专项立法。美国数字金融监管政策是从自由发展到严格监管，2010年的《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》立法宗旨具有围绕系统性风险的宏观审慎管理特点，保护消费者的合法权益，禁止风险的跨市场转移，对数字金融的监管采取“归口监管”方式，即将数字金融业务按照一定标准进行分类，归入现有的金融监管框架内进行统一管理[7]。

三是构建金融监管部门和司法机关的协同机制。金融监管部门和司法机关之间的步调并不一致，存在着不协调和冲突之处，其中的问题较为繁杂和复杂。应该构建数字金融专门、统一、系统、明确具体的立法规范，形成一个步调一致的规制模式，使数字金融的主体在知悉具体法律规定的情况下，进行数字金融活动与创新，促进数字金融的进一步创新和发展。金融监管机构是数字金融监管的前沿阵地，司法制度是数字金融监管建设的最后一环，也是保障金融数字化转型的关键部分，在持续完善金融业法律法规的同时，还应加快司法领域对金融数字化转型的适应与变革，探索数字社会治理金融领域的新司法模式。因此，需要构建金融监管部门和司法机关的协同机制，寻找最大限度的规则衔接点，共同监管和规制数字金融行业的法律风险和违法违规事件。

（四）构建保障数字金融消费者主体权益的机制

目前，消费者权益保护法律规范已经被制定。然而，在数字金融活动领域需要进一步细化，保护数字金融消费者权益，保障消费者的合法合理权益。重点保障消费者的知情权、信息安全权，为消费者提供完善的救济途径。

一是建立健全数字金融规范中的消费者知情权的内容。建立健全数字金融的基本立法，并将金融消费者的法律界定予以确认，规定金融消费者知情权保护的具体法律条文，金融机构违规情节的判定标准、具体如何赔偿以及救济途径等。提高数字金融中信息披露的法律效力。尽最大能力消除消费者与数字金融管理经营平台之间的“信息壁垒”，保障消费者对于数据信息、数字金融产品、权利义务等方面的知情权。

二是构建保障数字金融安全机制，以保障消费者的信息安全权。目前，我国对于《中华人民共和国数据安全法》和《中华人民共和国个人信息保护法》有了相应的政策文件、标准文件，但是尚未存在于统一的数字金融法律规范中，使得消费者的信息安全保护散见于各种文件中，难以操作数字金融保护消费者的规则。英国数字金融监管政策采用“双峰监管”模式，将消费者权益保护从审慎监管中分离出来，金融政策委员会（FPC）负责宏观审慎监管，审慎监管局（PRA）负责微观审慎监管，监管的主导机构金融行为局（FCA）负责相关业务服务的监管[7]。对不同来源的数据进行合理分类归档，并在此基础上将数据权责清单、权责监督机制以及安全事件应对机制等以法律法规形式固定下来。需要建立健全消费者信息集中开放共享法律法规、明确消费者信息流转实施办法。

参考文献：

[1]" "杨向阳，李月月，韩灿莹.关于江苏商贸流通业数字化转型的思考[J].江苏商论，2023（3）：8-11，16.

[2]" "杜庆昊.数字金融的发展趋势和实现路径[J].中国金融，2024（3）：18-20.

[3]" "曾祥炎，窦宝婷.数字金融是否促进了区域金融服务均衡化发展？——基于区域金融收敛性的分析[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2024（2）：80-86，144.

[4]" "周昌发.数字金融法律监管的现实困境及优化路径[J].江汉论坛，2024（3）：127-132.

[5]" "黄淑兰.互联网金融消费者知情权保护研究[D].重庆：西南政法大学，2021.

[6]" "姜欣欣.加强数字普惠金融的金融消费权益保护[N].金融时报，2016-10-17.

[7]" "张恒龙，田聪莹.数字金融监管政策的国际比较研究[J].秘书，2022（4）：9-17.

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