网约车司机劳动权益保障政策执行的优化研究

摘" "要：数字经济的蓬勃发展催生出网约车司机这一新就业形态，国家也对其劳动者权益的保障予以及时回应，出台了与之相关的政策，但新政策在执行过程中不可避免地会受到一些因素的影响，导致政策的实施未能达到预期效果。因此，基于史密斯政策执行过程模型对网约车司机劳动者权益保障政策进行分析，发现政策在执行过程中存在着政策体系自身不够完善、执行机构政策执行动力不足、政策目标群体认知出现偏差、政策执行环境受到影响等制约因素。为了确保网约车司机劳动者权益保障政策在执行过程中能取得更满意的成效，需要从优化政策体系、强化政策执行机构执行动力、提升政策目标群体的认可程度、优化政策执行环境四方面来研究政策执行的制约因素。

关键词：劳动权益保障；网约车司机；政策执行；史密斯模型

中图分类号：D922.5" " " "文献标志码：A" " " 文章编号：1673-291X（2024）20-0115-04

在全球新一轮技术革命的推动下，数字经济得到了快速的发展，从而催生出网约车司机这一新就业形态，这不仅给公众的出行带来了极大便利，也引发了交通运输领域就业形式的重大变革。我国在网约车司机劳动权益保障政策方面逐步完善，同时，在保障网约车司机劳动权益中也发挥了不可忽视的作用。但由于网约车司机劳动权益工作保障政策在实施过程中掣肘较多，政策实施难度较大，因此在实施的过程中不可避免地出现了偏差[1]。一项政策要想取得成功不仅需要完善的政策文本，还需要政策的有效执行。因此，本文采用史密斯政策执行模型，从政策执行的角度对网约车司机劳动权益保障的制约因素进行剖析，并提出破解路径，为政策路径的优化提出新的思路。

一、资料和方法

（一）数据来源

在人力资源和社会保障部搜索网约车司机劳动权益保障政策文本，并对政策文本进行分析。同时以CNKI为检索平台，将检索条件设定为“主题=（网约车司机+平台劳动者+新就业形态劳动者）and（劳动权益+权益保障政策）”，共检索到文献269篇。

（二）分析框架

20世纪70年代，政策执行逐渐成为公共政策研究领域关注的重点，其中T.史密斯在《政策执行过程》（1973）一文中提出了一个描述政策执行过程的模型[2]。该模型认为，政策执行过程受到理想化政策、执行机构、目标群体和环境因素四种要素影响。结合网约车司机劳动权益保障政策来看，首先，理想化的政策需要政策本身具有合理性、合法性与可行性。其次，执行机构是指执行劳动权益保障政策的机构，它由政府和平台组成。再次，网约车司机是政策最直接的受益人，因此在微博、抖音等平台对网约车司机所发视频进行搜索，发现他们对于自身劳动风险和平台收益的实际反映情况与政策预期效果相比存在偏差。最后，网约车司机劳动权益保障政策的执行环境主要受到制度环境和基础设施环境两项因素的影响。这四种要素作为一个整体，共同作用于政策的执行结果。

二、网约车司机劳动权益保障政策执行的制约因素

（一）政策体系自身不够完善

首先，政策文本模糊使得政策执行缺少明确的标准。以《关于加强交通运输新业态从业人员权益保障工作的意见》为例，其中一条提出：“相关行业主管部门、工会组织、行业协会等要持续关注行业运行情况及网约车驾驶员劳动报酬水平，并适时公开发布，引导驾驶员形成合理收入预期。”此条政策中“适时”“合理”等词语既缺乏明确的含义和指向，也没有明确的测量标准。这很有可能使执行机构对政策的理解和内化出现偏差，难以把握网约车司机劳动权益保障政策的实施标准以及要义，最终导致政策在多级传达中失去了原本的意义，造成政策失真。

其次，地方政策文本缺乏针对性。通过整理归纳地方出台的网约车司机劳动权益保障的相关政策发现，目前多数省市出台的有关网约车司机劳动权益保障的政策都是根据中央统一出台的政策，结合地方实际情况进行小幅增删所形成的；甚至部分省份如黑龙江省、云南省等地区，并没有专门为保障网约车司机的劳动权益出台相关的政策，而只是转发中央出台的《关于加强交通运输新业态从业人员权益保障工作的意见》。政策在实施过程中，不同地区的实际情况与可能会遇到的困难也不尽相同，一味地去照抄照搬中央政策很容易导致政策缺乏自主调整的灵活性，从而影响政策的有效性。

（二）执行机构政策执行动力不足

政府在实施网约车司机劳动权益保障政策方面具有不可替代的作用。政府已经在省级和地市级层面建立或完善多部门协同监管联席会议机制，鼓励多部门参与协同治理工作[3]。但是在政策执行的过程中，涉及到交通运输、网信办、发展改革委等多个不同的部门，一些地方部门可能为了本部门的行政管理目标对政策执行加以限制。例如，部分地区的交通运输部门为了维护巡游出租汽车的利益在设置网约车政策文本时将车龄和许可证年限规定过短[4]，这严重背离了国家对于新经济、新业态“包容审慎”的原则，也损害了网约车司机的劳动权益[5]。此外，在政策执行过程中，由于对协同监管的管理方式过于粗放，权责划分模糊，很容易出现权责划分不清晰的情况，造成多头管理或无人管理的情况，导致政策的执行效率低。

网约车平台是直接履行网约车司机劳动权益保障责任的机构。《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》明确界定了平台与劳动者处于劳动关系、不完全符合劳动关系但企业对劳动者进行劳动管理、个人依托平台自主开展经营活动三种情况时平台需承担的责任，为维护网约车司机的劳动权益提供了政策保障。但在政策执行的过程中，一些网约车公司试图通过规避劳动关系的方法来降低用工成本，例如，通过劳务派遣、让司机注册成为个体户而与之签订合作协议等方式延伸用工链条，否定与专职司机的劳动关系，只与他们订立书面协议。这就导致司机的劳动权益受损，影响政策执行的成效。

（三）政策目标群体对政策的认可度不够

第一，长时间的劳动可能使网约车司机面临过度劳累风险。《关于加强交通运输新业态从业人员权益保障工作的意见》提出，“保障从业人员获得合理休息”的倡议。但是调查显示，网约车司机平均每周工作6.25天，每天工作11.06小时，每周平均工作时长为70.16小时，超时工作者占比高达89.73%[6]。这是由于网约车司机每日接单数量存在不确定性，一旦某天接单数量减少，司机当天所得到的报酬也会随之减少，租车费用、驾驶费用、家庭生计费用等就会压得司机喘不过气。对收入的渴望使得网约车司机想通过增加劳动时间的方式来增加当日的营业额，从而自主形成过劳机制。

第二，平台抽成和平台活动会影响网约车司机收入。在《2023年推动交通运输新业态平台企业降低过高抽成工作方案》中提出，“降低平台抽成，保障网约车司机的收入权益。”但实际上，网约车司机的收益还受平台活动影响。平台通过发放大额优惠券来抢占市场份额，但最终承担优惠券成本的却是司机，这就会导致司机的收益减少[7]。以网约车司机在社交平台上分享的账单为例，乘客优惠前金额为71.95元，在支付过程中用了17.99元的优惠券后，平台再按照实付金额的17.99%的比例抽取9.56元的抽成，最后司机只能到手53.96元，司机的劳动报酬权受到侵犯。

（四）政策执行环境受到影响

第一，社会保险制度对网约车司机的适用性欠佳。《关于加强交通运输新业态从业人员权益保障工作的意见》等政策鼓励网约车司机参加社会保险，但现行社会保险制度使得他们在参保时面临两难境地。在养老保险方面，网约车司机作为灵活就业人员在缴纳城镇职工养老保险时只有缴费比例的40%能够计入个人账户，他们认为城镇职工养老保险的缴费并不划算且缴纳金额难以承受；而城乡居民养老保险的给付水平较低，满足不了他们对养老保障的需求。这导致他们在缴费问题上犹豫不决，影响养老保险的缴费率。而在医疗保险方面，职工医疗保险也比城乡居民医疗保险缴费多，再加上参保手续较为复杂等一系列原因，最终导致网约车司机社会保险缺失现象较为严重。

第二，营运环境有提升空间。网约车司机工作时要在城市内到处奔波，因此，《关于加强交通运输新业态从业人员权益保障工作的意见》允许网约车临时停靠，从而达到破解出租汽车驾驶员“就餐难、停车难、如厕难”的目的，但在政策执行过程中，“充电难”的问题目前仍然被忽视。为响应新能源汽车推广政策，网约车司机多使用新能源汽车，但充电难也成为他们的一大困扰。司机王师傅表示，“接到长途订单时先得算一下电量、充电站和返程问题，要是不能满足这几点，干脆不接单。”而实际上，许多网约车司机也面临同样的困境，网约车司机在路上跑车时需要对车进行长时间的充电，在充电桩数量少的情况下很容易受到此类问题的影响，从而影响运营效率。

三、网约车司机劳动权益保障政策执行制约因素的破解路径

（一）优化政策体系

第一，细化政策文本。一方面，在制定政策的过程中，要提升政策表述的明确性，避免出现模糊性的词语。例如，在政策中明确规定网约车驾驶员劳动报酬公开发布的时间，确保政策执行机构和目标群体能够明确政策实施的标准，防止出现因政策表意不明导致政策在实施过程中出现偏差，从而保证总体目标的实现。另一方面，在制定政策文本时应明确政策的监督问责机制以及相对应的处罚机制，以便在开展政策执行监督的过程中能够有规可依，从而在网约车司机劳动权益保障政策实施的过程中达到效果最佳。

第二，出台与政策相关配套措施。为了更有效地保障网约车司机的劳动权益，各地政府需要深入了解本地的网约车司机劳动权益保障状况，包括网约车司机的工作时间、收入水平等。基于这些实际情况，结合中央出台的政策，制定更适合本地区情况的政策，并鼓励各地区在保障司机权益方面进行创新，以适应不断变化的行业环境。但也要注意，地方政策在调整过程中需要与中央政策保持一定的协调性，确保全国范围内网约车司机权益保障工作有一个统一的大方向。这样的做法既能满足中央的统一要求，又能充分考虑到各地的具体需求，可提高政策的有效性和适应性。

（二）强化执行机构的执行动力

政府在执行网约车司机劳动权益保障政策的过程中，需要对责任主体进行适当的引导，转变治理理念。参与协同联动的各部门必须摒弃传统的以部门利益为驱动的短视行为，将维护网约车司机劳动权益作为共同目标，形成合力。同时，参与协同治理的各部门也要充分发挥各自的专业优势和资源优势，厘清自身的职责界限，积极参与网约车司机劳动权益保障政策的执行，避免权责重叠或空白，从而保障政策执行的协同与高效。通过构建全面合理的责任体系，形成一个以交通管理部门为核心、其他相关部门为辅的多部门联动监管体制。这不仅能够促进政策顺利实施，而且能够加强各责任主体之间的交流和监督，从而提高政策执行效率。

网约车平台除了要对平台进行必要维护外，还应该承担起对网约车司机劳动权益的保护责任。对于网约车平台与司机之间的劳动关系，要根据具体情况进行具体分析。对于符合劳动关系规定的司机，平台必须与他们签订劳动合同，保障司机的劳动权益；对于不完全符合劳动关系但接受平台管理的专职司机，平台需与他们订立书面协议，协议内写明双方的权利与义务，避免因合同不明导致的劳动纠纷；对于那些依托平台自主开展经营活动的兼职网约车司机，平台也要与他们明确平台与他们的权利与义务，即要确保各类网约车司机都能够获得与自身情况相应的劳动权益。

（三）提升政策目标群体的认可程度

第一，增强重视身体健康的意识。网约车司机过劳主要是在利益驱动下，司机主动地过度供给劳动量而形成的自主过劳。因此，要想让他们重视自身的身体健康不仅需要让他们树立健康意识，还可通过提高网约车运营效率的方式减少他们的劳动供给[8]。一方面，政府应督促平台对派单机制进行优化，提高网约车司机在线期间车辆服务的运营效率，即降低车辆空驶时间、减少司机在线等单时间、增加司机的接单数量，从而减少司机过劳的倾向。另一方面，政府也应开展对于网约车司机身心健康的教育，特别是普及司机职业病的预防、缓解等与网约车司机有关的健康知识，使得每一位网约车司机都能重视自身的健康状况。

第二，保护网约车司机的收益权益。在乘客支付订单后，司机端应明确看到该订单乘客支付的总金额、乘客所用优惠金额、驾驶员劳动报酬、平台抽成等内容，保障司机的知情权。政府应限制平台将成本转嫁给司机这一行为，明确乘客使用优惠券后平台与司机承担优惠金额的比例，保证网约车司机既有乘客可接又有钱可赚，形成合理的平台司机收入机制。此外，政府应引导平台降低对网约车司机的抽成比例，督促平台设置合理的比例上限，并定期将抽成比例在移动客户端和媒体上公开发布，以增强行业的透明度与规范性。

（四）改善政策执行环境

第一，完善社会保险体系。根据网约车司机自身的收入状况和特点，对现有的社会保险机制进行改革。应调整灵活就业人员参加城镇职工养老保险和医疗保险缴费进入个人账户的比例和缴费的基数、档次，建立一个申报程序简单、缴费金额科学、转接程序简便的新型社会保险机制，使网约车司机认可并愿意缴纳[9]。而对于由于某些原因无法缴纳城镇职工养老保险和医疗保险的司机，可向他们推荐城乡居民养老保险和医疗保险，使他们有最基本的社会保险保障，从而推动“居民全员参保”的实现。

第二，优化营运环境。为优化网约车司机的运营环境，应在休息站、加油站、停车场等网约车司机经常去的地区增加充电设施，扩大充电桩的安装范围，建立并逐步优化适度超前、布局均衡、智能高效的充电网络，以解决司机因电量不足或目的地缺乏充电设施而无法接单的问题[10]。同时，增加快充充电桩的数量，缓解“充电一小时，排队两小时”难题。此外，对网约车司机“就餐难、停车难、如厕难”的问题仍要加以重视，通过设置足够的网约车停靠点、司机休息站等方式，提高司机的运营舒适度，促进网约车行业的可持续发展。

参考文献：

[1]" "张雅静，吴红梅.政策工具视角下的新业态劳动者权益保障政策研究：以《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》为例[J].中国人事科学，2022（4）：55-67.

[2]" "李俊杰，陶文庆.兴边富民行动政策执行的制约因素与破解路径：基于史密斯政策执行过程模型的分析[J].民族学刊，2021，12（9）：48-55，119.

[3]" "龚文静.网约车司机权益保障有新规[N].人民日报（海外版），2021-12-20（5）.

[4]" "郑路，蒋理慧.政策制定与执行之间的偏差何以产生：以地方政府对“网约车”的管理为例[J].江苏社会科学，2019（4）：66-75，258.

[5]" "张成刚.问题与对策：我国新就业形态发展中的公共政策研究[J].中国人力资源开发，2019，36（2）：74-82.

[6]" "王永洁.非标准就业视角下的平台就业研究：基于网约车驾驶员从业状况调查数据的分析[J].北京工业大学学报（社会科学版），2021，21（6）：23-34.

[7]" "王倩.网约车，决战下半场[J].商学院，2022（5）：77-82.

[8]" "白艳莉，旷巍.网约车司机过劳问题形成机制的质性研究：基于上海市S区网约车司机的劳动过程分析[J].决策与信息，2022（5）：57-67.

[9]" "祁媛媛，李保民.数字经济背景下新就业形态劳动者权益保障研究[J].河南社会科学，2023，31（8）：89-94.

[10]" "杨绪忠，黄扬.如何缓解新能源车车主的“里程焦虑”？[N].宁波日报，2023-10-30（4）.

Optimization Research on the Implementation of Labor Rights Protection Policies for Ride Hailing Drivers

—Analysis based on the Smith Policy Implementation Process Model

ZHANG Boya， DENG Yonghui

（Harbin University of Commerce， Harbin 150028， China）

Abstract： The booming development of the digital economy has given rise to a new form of employment for ride hailing drivers， and the government has responded promptly to protect the rights and interests of its workers by introducing relevant policies. However， the implementation of the new policies will inevitably be affected by some factors， resulting in the failure to achieve the expected results. Therefore， based on the Smith policy implementation process model， an analysis of the policy on protecting the rights and interests of ride hailing drivers and workers was conducted， and it was found that there are constraints in the implementation process of the policy， such as the policy system itself not being perfect， insufficient policy execution motivation of executing agencies， cognitive bias of policy target groups， and impact on the policy implementation environment. In order to ensure that the policy of protecting the rights and interests of ride hailing drivers and workers can achieve more satisfactory results in the implementation process， it is necessary to study the constraining factors of policy implementation from four aspects： optimizing the policy system， strengthening the execution power of executing agencies， enhancing the recognition of policy target groups， and optimizing the policy implementation environment.

Key words： Labor rights protection; Ride hailing drivers; Policy implementation; Smith model

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