新《政府会计制度》背景下高校预算绩效管理研究

摘" "要：随着我国教育体制改革向纵深推进，高等教育的发展步伐随着科研事业的蓬勃发展也日益加快，国家对高校财政资金的投入呈现出逐年递增的趋势。同时，在高校中发生的各项经济业务也更加多样化与复杂化，这无疑对高校的财务管理工作提出了更加严峻的挑战与考验。高校的预算绩效管理工作作为我国现阶段高校财务工作的重要环节，与高校可持续内涵式发展息息相关。因此，尝试从新《政府会计制度》对高校预算绩效管理工作的新要求入手，分析现阶段高校预算绩效管理工作存在的问题，并提出针对性的管理思路，以期为高校预算绩效管理工作提供一些有益的参考。

关键词：政府会计制度；高校；预算绩效管理；绩效评价

中图分类号：F812.3；D610；F275" " " " 文献标志码：A" " " 文章编号：1673-291X（2024）20-0100-04

我国有三千余所高校，其中大多数为国家财政全额拨款的事业单位，其资金来源均以财政拨款为主。如何真正提升财政资金的使用效益，使其为高校的发展提供最大能量的助力，这一切都需要科学有效的预算绩效管理工作做基础。高校只有全面实施预算绩效管理工作，建立透明科学、约束有力的预算制度，才能真正提高财政资金的使用效益，优化教育资源配置。

一、新《政府会计制度》背景下高校预算绩效管理的新要求

新《政府会计制度》顺应了市场经济的挑战与潮流，让行政事业单位的会计核算成为一项更具系统性、精确性的工作。新制度要求行政事业单位在开展会计核算工作时，应采取“双基础”并行核算模式，即在进行财务会计核算时应采用权责发生制，在进行预算会计核算工作时应采用收付实现制；与“双基础”相呼应，财务核算工作中，也要采取“双分录”模式，即在原有的财务分录基础上，根据预算会计科目和相关制度规定完成预算分录的编制。最后，对标“双基础”与“双分录”的要求，行政事业单位在编制年终财务报告时，也要实行财务报告与预算报告的“双报告”模式。在此背景下，高校预算绩效管理工作的标准和要求也随着新制度的施行而与时俱进地不断提升。

（一）对高校预算编制的严密性要求更高

预算编制是预算管理工作的基础，只有打好根基，预算管理工作的大厦才能层层稳固。因此，高校在预算的编制环节必须稳扎稳打，将预算工作的严密性作为编制环节的重点。在预算编制中，首先，必须严格依据《中华人民共和国预算法》及相关法律，遵循“集中管理、分级负责”及“全面规划、收支平衡”的原则。其次是对人员类、运转类、特别目标类预算项目分类细化，确保预算资金流向明确、精准到位。

（二）对高校预算编制的科学性要求更高

新制度在会计要素、资产核算等方面进行了优化和提升，为了进一步提升预算编制的科学性，高校应与时俱进、因地制宜地创新预算编制核心理念与编制实施模式。一方面，财务人员需要实施深度的现场调研，旨在将“零基预算”与“弹性预算”等预算管理方式进行巧妙融合与有机整合。这一方式不仅体现了对预算管理方法的创新应用，还确保了资源分配既具备基础性的合理性，又能够灵活应对未来不确定性的变化，是提升预算绩效管理效能的关键一环。同时，加强业务与财务的融合，各部门应结合高校的发展全局总目标与部门自身属性，有的放矢地开展预算编制工作。另一方面，积极创新高校预算编制模式，结合大数据时代背景要求，提升预算编制的信息化程度。

（三）对高校预算编制的精细性要求更高

首先，要细化预算管理工作的制度，这涵盖了对预算编制流程的详尽规划、预算审批程序的严格界定，以及预算调整管理机制的完善、预算执行状况的严密监控，还有绩效评价体系的科学构建与考核制度的全面优化。其次，细化预算绩效管理工作主体责任，落实“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念。再次，精细化管理预算绩效工作的全流程，将精细化要求落实在事前绩效评估、绩效目标管理、绩效跟踪监控管理、绩效评价管理、结果再应用的每一个环节。

二、高校预算绩效管理存在的问题

自新《政府会计制度》实施以来，由于政府会计制度改革涉及面广、政策性强、操作难度大，因而高校在实施预算绩效管理工作过程中也面临诸多困难和问题。

（一）对预算绩效管理理念认识不足，且缺乏重视

虽然目前国内大部分高校已经根据中央做出的预算绩效管理工作进行部署，按部就班地开展预算绩效管理工作，但此项工作依旧处于开创性的摸索阶段。有的依靠国家财政拨款的公立高校在预算绩效管理工作中，尚未深刻领会预算绩效管理的核心要义，对预算绩效管理的理念缺乏应有的重视。此类认知偏差现象主要表现为，过分强调预算的投入而忽略了对预算资金事后的绩效管理，这种不均衡的关注点导致管理效能滞后。同时，也尚未构建起全校范围内协同合作、共同参与预算绩效管理的良好生态体系，限制了预算管理效能的全面提升。首先，学校的一些管理人员存在认识误区。他们普遍坚持传统的管理理念，将决策重心放在学校的宏观发展上，理所当然地认为预算绩效管理工作仅仅是财务部门的事情，割裂了预算绩效管理与学校整体发展的联系；而高校行政部门、教辅部门与二级学院在预算申报环节也都盲目地盯住经费的数字，而并没有顾及经费使用中的实际成效。其次，高校的财务部门在落实预算绩效管理工作时，普遍存在主动性与创新性不足的问题。具体表现为，只是根据上级部门下达的工作要求，按部就班地被动完成工作任务，从预算绩效目标和预算绩效指标设置，到预算绩效评价环节都只图完成任务，未能联系本校实际情况开展工作。在执行预算绩效管理工作时，采取“形式主义”的态度，导致工作仅停留于表面。同时，预算绩效管理工作在缺乏有效的制度约束与激励机制的情况下，其绩效评价结果对各部门后续年度预算编制的实质性影响也极为有限。

（二）预算绩效管理制度不健全

高校预算管理制度方面存在的问题，主要体现在以下几个方面。

1.预算绩效管理目标设置不科学

根据目标导向理论，一个科学合理的目标，犹如指路明灯一般会对预算绩效管理工作的开展起到良性引导作用。而一个不科学的目标则会适得其反，使得预算绩效管理工作偏离应有的轨道。由于高校缺乏科学的绩效管理理念，导致预算绩效目标在设置的过程中出现过于简单化、片面化的短板，未能将学校的整体发展目标以及各部门的实质性工作需求纳入全盘考虑。在目标设置环节，缺乏有效的数据支持和科学论证分析，预算绩效目标与对应的预算项目之间逻辑关联不足，导致目标的设置与实际执行情况存在较大偏差，致使目标设置形同虚设。

2.预算绩效评价指标体系不完善

目前，高校预算绩效管理过程中出现的一个重要问题是，缺乏科学、完善的预算绩效评价体系。用来衡量各部门及二级学院对绩效目标完成情况的绩效指标逻辑关联性不足，各项指标之间存在互相割裂的现象，导致评估结果片面且孤立。当前，评价指标体系的构建未能全面契合高校整体发展战略目标，其客观性与合理性显著不足，难以精准呈现高校的实际发展状况。具体而言，指标体系内定性描述类指标占比较大，而量化衡量标准相对匮乏，这一结构性缺陷极大地限制了使预算资金利用效率进行精准、无偏评估的能力。进一步而言，预算绩效评价体系的有效性缺失，使预算资金实际效益的科学量化评估成为各高校面临的一大挑战，不利于形成既客观又具公信力的绩效评价结论。

3.预算绩效管理执行中的监督和控制力度不够

在高校预算绩效管理过程中对预算执行情况缺乏有效的监督与控制，未能定期进行预算执行情况进度通报，导致预算资金使用效益不高，甚至严重偏离绩效管理目标。缺乏有效地跟进和监督机制，各部门和二级学院容易出现在预算执行过程中只盯着预算支出数字的情况，而未能将预算执行工作与绩效目标联系起来，导致预算项目落地执行时缺乏明确的工作重点与推进的方向。此外，如果没有定期“回头看”，没有对预算执行工作进行评估和反馈，相关部门也无法及时调整自己的工作策略，无从了解自己的工作是否符合学校整体发展规划。因此，缺乏对预算执行过程的跟踪管理和及时调整，导致预算管理过程中难以发现问题并及时纠正，无形之中也增加了预算执行的试错成本。

（三）预算绩效评价精准度欠缺且结果再应用不足

在当前广泛应用的绩效管理框架下，我国众多高校已相继实施了预算绩效管理的后续评估机制，然而这一评估过程的全面性与深度尚显不足，未能全面覆盖所有关键绩效领域。高校的绩效评价工作，主要在部门层面与一些资金数额较大的重点项目上开展，绩效评价覆盖率有待提升。据调查，我国高校的绩效评价工作，主要采取部门和二级学院自我评价的方式。按照绩效评价通知列出的评价要点和规则，完成部门（学院）整体绩效自评表。定性指标在自评环节中因涉及切身利益，无法足够体现评价的公正、客观；定量指标，也容易出现部门间故意缩短与目标值差距的弊端。在这样有误差的自评过程中得到的绩效评价结果，往往与真实情况相去甚远，缺乏应有的参考价值，与预算绩效评价的初衷相悖。在预算项目绩效评价领域的实践主要聚焦于重大项目或预算额度较高的项目，对于此类项目的特定关注一定程度上限制了评估的广泛性。这一现象直接导致了整体评估效果的片面性与局限性，未能全面反映预算管理的实际成效。此外，既有的绩效评价结果其后续利用与反馈机制尚不健全，即评估成果的二次应用不足，这在一定程度上削弱了绩效评估对于提升预算管理质量及促进资源高效配置的潜在作用。虽然高校每年都会按照上级部门要求定期开展整体部门自评和预算项目评价工作，但鲜有将评价结果与次年的预算绩效工作完全对应的存在。在实际工作中，往往是预算编制科学、执行有效的部门没有奖励，对预算编制不科学且执行不到位的部门也没有予以相应的处罚。当前项目绩效评价的产出与后续年度项目申报预算资金配置之间，尚未建立起显著的逻辑纽带或直接的因果联系。绩效评价结果未能达到预算管理工作应有的激励与约束效应，预算绩效评价工作也就难以引起相关部门的重视。

（四）预算绩效管理信息化支持力度不够

随着信息技术的飞速发展，各大高校加速推进财务部门信息化进程，智慧财务生态体系已渐趋成熟，该体系融合了智能网报系统、网上缴费系统等多元化及信息化功能。然而，在这一全面信息化布局中，预算绩效管理系统的构建与升级仍显滞后，成为高校信息化建设版图中亟待强化的短板。高校在预算编制及绩效评价的数据收集与处理上，仍依赖于传统的线下填报方式，其标准化与信息化水平均有待提升。据统计，虽然有部分信息化建设步伐较快的高校已率先上线了预算绩效管理系统，但在实际应用中亦面临系统融合难与功能适配不足的挑战，如新系统运行初期磨合不畅、预算填报需求未能得到充分响应等，主要表现为需要退回各部门修改的预算数据，只能一退到底；缺乏预算绩效目标编制、绩效评价、绩效监控等绩效管理功能模块，缺乏与各部门之间的信息共建共享等尴尬情况。这些难点都从信息化层面阻碍了预算绩效管理高效运作的步伐，也表明预算绩效管理系统的实用效能与系统集成性亟待优化升级。置身于大数据时代，高校构建预算绩效管理信息化平台已成为刻不容缓的任务。

三、高校推进预算绩效管理的思路

（一）筑牢预算绩效管理理念，提升资金使用效率

从意识形态层面筑牢预算绩效管理理念，将预算绩效管理理念贯穿于学校的各项工作之中，是高校全面实施预算绩效管理工作的根本基石。一方面，从学校顶层设计角度出发，需着重并系统性地推进预算绩效管理的全面实施。在实践层面，政策宣讲与专业技能培训相辅相成，共同促进该项工作的深入展开。在全校范围内开展自上而下的全面预算绩效管理宣传工作。除了在财务部门公众号、门户网站普及预算绩效管理知识之外，还应采取财务人员到各行政教辅部门与二级学院进行面对面宣讲的方式，切实提升各部门及全体教职工对绩效管理工作的重视度与认同感，达到预算绩效管理责任和问责约束机制入脑入心的良好效果。坚持“谁申请，谁负责；谁花钱，谁负责；谁审批，谁负责”的三大原则，牢固树立“花钱必须要带来效益，无效必须要追究责任”的绩效意识，把钱花在真正需要的地方。在预算绩效管理中形成全员参与、共同负责的良好局面。集全校之力，提升资金的使用效率。另一方面，优化预算绩效队伍建设。预算绩效管理的实施工作，其本质蕴含了高度的复杂性与专业性。为了提高绩效管理水平，高校必须同时依仗现代化信息技术的支撑与深厚的财务专业知识，两者相辅相成，缺一不可，共同构成了推动预算绩效管理迈向新高度的基石。因此，在财务部门组建专业的预算绩效管理科室显得尤为重要，培养财务知识、信息化技能双优的复合型人才，打造专业能力强、业务素质高的绩效管理人员队伍，为实施高质量的预算绩效管理、开展预算绩效评价提供重要的人才支持。成立学校预算绩效管理工作领导小组，建议学校分管财务的校领导担任组长，以全面统领预算绩效管理的总体实施与责任落实。财务处作为牵头预算绩效管理工作的部门，负责协调各预算执行单位的协作与配合。同时，审计与纪检监察部门履行的监督职能，将贯穿预算绩效管理流程的始终，实现全程监督。此外，为增强管理的专业性与细致性，建议从各职能部门中精选成员，组建一支专业化的全面预算管理团队，专注于处理预算绩效管理中各项日常及精细化的具体任务。只有优化预算绩效管理队伍建设，开展分工协作，才能提质保量地推进全面预算绩效管理工作的开展，进而真正提升高校资金的使用效益。预算绩效管理是一项系统性、基础性的工作，只有筑牢预算绩效管理理念，不断加强预算绩效责任主体意识，把绩效管理同各项经济业务活动管理等紧密结合在一起，实现业财融合，才能提升高校整体管理水平。

（二）建立科学完善的预算绩效管理制度

制度建设是预算绩效管理工作开展的基石，科学完善的预算绩效管理制度能使工作开展有章可循、有据可依。

1.制定科学的预算绩效管理目标

构建科学完善的预算绩效管理制度，首先，高校应从现阶段教学活动、科研业务实际情况出发，全面考虑学校的整体发展目标及中长期规划，将本科教学评估审核验收、硕士点申请、博士点申请等学校年度重点工作纳入高校教育事业发展规划，并兼顾各部门的工作计划要求。确定科学、合理的预算绩效管理目标，财务指标和非财务指标并重，树立业务和财务有机融合的思想意识。同时，在制定预算绩效目标时，应加强数据分析和科学论证，以确保目标的可实现性和合理性。

2.构建契合高校自身特色的绩效指标评估体系

首先，依据学校发展的实际需求，将办学成本效益、师资队伍建设、人才培养成效、科研创新能力及社会贡献度等维度作为核心，分层次（如发展促进层、质量提升层）精心设定具体指标。其次，在指标设计上，应坚守成果导向的核心原则，确保各项指标间相互衔接，评价流程聚焦于实际业绩的精准衡量。最后，在评价实施环节，可创新性地融合部门自我评估、学校综合评审与第三方专业机构评价等多重机制，以最大化提升评价结果的精确性与公正性，确保评价体系的科学性与有效性。

3.实施绩效运行全周期监督与管理策略

此项举措旨在强化预算执行的全面监控机制，确保项目实施的每一步都处于严密监督之下，并涵盖了对资金运用合规性、预算执行速率等关键绩效指标的动态追踪，力求预算资金高效且合规地使用。首先，构建双轨并行的动态监控体系，一方面紧盯预算执行进度，另一方面密切关注绩效目标达成状况，一旦发现项目偏离预期轨迹，立即启动纠偏机制，确保项目运行始终沿着既定目标稳健前行。特别是对高校每年实施中的重大项目，落实牵头部门定期“回头看”程序，每季度开展自评，通过自评报告开展项目绩效跟踪工作，及时纠正目标偏差并整改落实。其次，充分利用挖掘大数据优势，结合预算绩效管理软件设立全面预算绩效管理信息数据库，并对预算绩效管理采取多层次、多维度、立体化的分析策略，以最大化地促进管理运行与监控的动态化进程。在此基础上，保障绩效评价信息的公开透明，通过计划财务处官方网站，实施月度与季度的定期信息披露制度，发布绩效评价报告。

（三）优化预算绩效评价的精准度与结果再应用

绩效评价是全面预算绩效管理的收尾环节，落实绩效评价并开展有效的结果再应用，才能形成学校全面预算绩效管理的完整闭环。针对全面预算绩效管理评价结果进行挖掘分析，并开展再应用，是学校持续提升预算管理工作质量和改进后续年度预算安排的唯一途径。预算绩效评价只是一种方式，而绩效评价结果的应用才是预算绩效管理的终极目的。落实绩效评价结果再应用，首要任务在于构建并执行一套严谨的绩效责任追究与奖惩体系。此体系旨在增强绩效管理的刚性约束力，确保绩效考核结果与部门年度评估紧密关联，同时，将项目绩效纳入人员绩效考核范畴，借助制度的刚性确保考核结果的切实执行。此举旨在促使资金使用部门深刻认识到资金效益的重要性，树立“支出必问效，无效必追责”的责任意识与担当精神。此外，预算绩效评价的结果应被确立为次年预算编制的核心参考依据。对于在绩效评价中表现优异的部门，应优先考虑其下一年度的预算资金分配，并可考虑适度增加预算额度，以此作为对其高效管理的激励。反观绩效评价结果不理想的部门，则适当缩减其下一年度部门预算和项目支出预算，突出绩效评价结果的指导效应，利用资金使用环节的适度压力，在学校内部形成良性的竞争氛围。

（四）提升大数据背景下的预算绩效管理信息化水平

预算绩效管理工作对数据收集、测量、分析和评价提出了更高的要求与挑战。若缺乏大数据平台的坚实支撑，学校高质量发展的信息化诉求将难以得到满足。因此，高校应首先聚焦于构建全方位信息化体系，旨在实现以计划财务、国有资产管理、人事管理等核心部门为主导，与二级学院间在财务、业务、人事等领域的关键信息无缝对接与共享。在此过程中，需以业务与财务深度融合为导向，打通信息壁垒，消除“信息孤岛”现象，有效整合数据资源，确保预算绩效管理流程的各个环节均能实现信息互通，为全面预算绩效管理的深入实施奠定坚实的信息化基石。其次，高校应主动对接财务软件供应商，彻底落实线上预算申报工作，并将本校在预算绩效管理工作中的个性化需求融入预算绩效管理系统构建之中。积极反馈软件使用中不合理、不顺手环节，从技术维度加速优化预算绩效管理体系的构建。最后，在预算信息管理平台内全面融入绩效目标的设定、绩效评估及绩效监控等关键环节，形成对各部门预算编制与执行的全链条监督机制。在大数据浪潮的推动下，优化预算绩效管理信息化水平，进而全面落实预算绩效管理的严密性、精确性和科学性，提高资金的实际使用效益，为高校的全方位内涵式发展提供有力的保障。

四、结束语

综上所述，在新《政府会计制度》下完善高校预算绩效管理工作将会使高校财务报告信息更具有科学性、可比性，有利于对财政资金使用效益进行综合分析与评价。高校应把握住新制度实施带来的契机，迎接新要求与新挑战，健全并完善预算绩效管理长效机制。将预算绩效管理工作的高质、高效的开展，作为深化高校财务管理战略转型，确保高校完成教育资源与财政资金的优化配置，实现高等教育全面内涵式发展的重要抓手。

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