《农村集体经济组织法》颁布实施对农村集体经济组织财务管理的影响研究

摘" "要：通过深入分析目前农村集体经济组织财务管理中存在的问题，结合最新颁布的《农村集体经济组织法》对农村集体经济组织的法律地位与成员权益、组织登记与组织机构、财产经营管理与收益分配等重要内容的相关规定，阐述该法在健全内部治理机制、规范财务管理制度、理顺财务管理流程、保障集体资产安全、强化“三资”监督管理、明确成员权益、提升财务透明度等方面的重要作用，以期为加强农村集体经济财务管理、促进农村集体经济健康发展提供理论支持和实践参考。

关键词：农村集体经济；《农村集体经济组织法》；财务管理

中图分类号：D922.4" " " "文献标志码：A" " " 文章编号：1673-291X（2024）20-0030-06

财务管理是农村集体经济组织管理的核心内容之一，直接影响到集体资产的保值增值、资源的合理配置以及成员的利益分配，有效的财务管理对于提高农村集体经济组织的经济效率和竞争力至关重要。基于不断规范和明确农村集体经济组织财务管理中存在的问题，2021年12月7日，财政部与农业农村部联合发布了《农村集体经济组织财务制度》。该制度于2022年1月1日起实施，对农村集体经济组织财务管理提供了相应的制度遵循。2024年6月28日，十四届全国人大常委会第十次会议表决通过了《中华人民共和国农村集体经济组织法》以下简称《农村集体经济组织法》，该法自2025年5月1日起施行。《农村集体经济组织法》明确了农村集体经济组织的法律地位、组织原则、职能职责；明确了集体经济组织成员的确认、退出及丧失规则和成员的权利义务；规范了农村集体经济组织的组织机构，明确了农村集体经济组织成员大会、成员代表大会和理事会、监事会的组成、职权、议事规则和决策程序等，从法律上要求健全农村集体经济组织内部治理机制，保障农村集体经济组织运行顺畅，实现民主管理、民主决策；规定了农村集体经济组织的财产经营管理和收益分配制度，确定了对集体资源性财产、经营性财产、非经营性财产分别依法进行管理的原则；确定了集体收益分配的原则和顺序，明确集体经营性财产的收益权可以量化到成员，作为参与集体收益分配的基本依据；对农村集体经济组织建立财务会计、财务公开、财务报告制度及审计监督等作了明确规定。这些法律规定直接关系到农村集体经济组织财务管理的职能定位、内部控制、筹资管理、投资管理、运营管理和分配管理等方面。

一、农村集体经济组织财务管理存在的问题及影响

随着农村集体经济组织运营方式的改变、新型农村集体经济组织的不断发展，以往的财务管理制度设计很难适应新型农村集体经济发展的需要，客观上存在诸多问题，主要表现在：

（一）财务主体的职能定位不明，制约了财务管理理论与管理实践的发展

财务主体的职能定位是财务管理理论与管理实践的重要基础，对提升财务管理水平、实现财务管理目标具有重要意义。从理论建构上来看，清晰的职能定位不仅是深入探讨财务管理目标、原则和方法的基础，还为财务管理研究提供了明确的对象和范畴；明确的财务主体职能定位不仅可以使理论体系更加系统和完善，还有助于财务管理更加专业化和精细化；财务主体职能定位的差异也将引发对传统财务管理理论的挑战和突破，从而催生新的理论观点和研究方向。从具体实践来看，首先，准确的职能定位能够为财务主体在投资、融资、运营、分配等财务管理决策中提供明确的依据，确保决策符合主体的战略目标和职能要求；其次，明确的职能定位有助于合理分配财务资源，提高资源利用效率，避免资源的浪费和错配；第三，清晰的职能定位能够减少职责不清导致的内耗与冲突，使财务管理工作更加顺畅、高效；第四，清晰的职能定位有助于财务主体根据自身特点制定合适的财务管理策略，并有针对性地识别和评估风险，制定有效的风险防范策略。

农村集体经济组织起始于我国20世纪50年代农业集体化运动。历经了土地改革与土地私有制阶段（大致从1949—1952年）、农业生产合作社阶段（大致从1952—1958年）、人民公社（大致从1958—1978年）、家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制阶段（1978—2001年）、城乡统筹发展阶段（2002年至今）等五个不同发展阶段。在不同发展阶段，其职能定位有所不同。多年来，缺乏一部专门的农村集体经济组织主体法，其性质和职能定位缺乏明确而权威的法律规定。原农业部1996年颁布的《村合作经济组织财务制度（试行）》第3条明确了农村集体经济组织的主体职能是经济职能，即村合作经济组织是社会主义劳动群众集体所有制经济组织。2015年8月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《深化农村改革综合性实施方案》指出，我国农村治理的基本框架是在土地集体所有制基础上建立的农村集体经济组织制度与村民自治制度相交织，它为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。党的十九届四中全会专门就农村改革领域提出要“深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济，完善农村基本经营制度”，凸显出农村集体经济在乡村治理体系和治理能力现代化中的基础性作用。由于农村集体经济组织在文化和空间上的社区属性，农村集体经济组织的性质是社会控制生产条件下的社会成本内部化。中共中央、国务院于2016年12月26日发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》进一步指出，农村集体经济组织不同于一般经济组织，还承担大量的社会公共服务支出。我国《中华人民共和国宪法》在第8条第三款明确规定，“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益……”第17条第一款规定“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”，即宪法已经承认集体经济组织的民事行为主体地位，但并未明确属于何种民事行为主体。《中华人民共和国民法典》在第三章第四节第96条中明确了农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人，但特别法人的性质和职能仍未予以明确规定。

（二）所有权代理主体划分不清导致财务控制环境不稳定

治理结构和组织结构为财务控制环境的搭建提供了基础框架和支撑条件，是构建财务控制环境的重要基础。治理结构决定了组织决策、监督和执行等权力的分配和制衡机制，良好的治理结构能够为组织的运营与管理提供科学合理的决策框架，有助于规范组织内部的权力运行和责任归属，从而对财务控制活动起到指导和约束作用。组织结构则明确了组织内部各部门、各岗位之间的层级关系和职责分工，它决定了信息传递的路径和效率，影响着财务控制指令的下达与执行，合理的组织结构能够使财务控制活动得以有效开展和实施。农村集体资产的产权归农村集体经济组织集体所有。《中华人民共和国土地管理法》第11条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理”，即明确了村集体经济组织或村民委员会对集体土地行使经营管理权，而第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民意见。”这意味着在实际确定征地补偿安置方案时，起决定作用的是有关地方政府。《中华人民共和国物权法》第60条规定：“属于村民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第8条规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……”这就意味着集体所有权不仅其代理主体与实际主体划分不清，而且存在多主体代理问题。尽管《农村集体经济组织财务管理制度》明确规定：“农村集体经济组织财务管理工作应当在农村基层党组织的领导下，由成员（代表）大会、理事会、监事会和会计人员等按照规定履行职责。”但在具体实践中，正是由于集体经济的所有权代理主体界定不清，导致村集体经济组织、村民委员会、有关地方政府均可能在农村集体经济产权中扮演所有权代理主体的角色，进而为构建真正规范、高效的治理结构和组织结构形成困扰，导致目前绝大多数农村集体经济组织治理水平还处于较低层次。

（三）组织机构权责不清影响财务管理效率和财务监督的落实

合理的权责分配在财务管理中有着至关重要的作用，是财务管理的重要基础。首先合理的权责分配有利于提高财务管理效率。当每个财务岗位、每个财务决策环节的权力和责任都清晰明确时，就能够减少推诿、扯皮现象，使各项财务工作得以迅速、有效地推进，决策能够快速做出并执行。其次，合理的权责分配能够确保财务信息的准确性和可靠性。明确的权责能够促使相关人员对自己负责的财务信息的收集、记录、报告等工作负责，减少错误和舞弊的发生，提高财务信息质量。再次，合理的权责分配有助于内部控制和监督的落实。合理的权责分配使得不同层级、不同岗位之间形成相互制约和监督关系，便于及时发现和纠正财务管理中的问题和偏差，防范财务风险。《关于推动农村集体财务管理和监督经常化规范化制度化的意见》（农经发〔2003〕11号）明确，农村各集体经济组织的成员大会或成员代表大会是决定该集体经济组织重大财务活动和财务事项的最高权力机构。而《中国共产党农村基层组织工作条例》第三章第9条第二款同样规定，乡镇党委的职责是：“讨论和决定本乡镇经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设以及乡村振兴中的重大问题。需由乡镇政权机关或者集体经济组织决定的重要事项，经乡镇党委研究讨论后，由乡镇政权机关或者集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。”尽管《农村集体经济组织财务管理制度》中明确了成员（代表）大会、理事会和监事会的财务管理职责。但在管理实践中，村集体经济组织成员（代表）大会、理事会、监事会、民主理财小组、村民委员会各自在村集体经济组织财务管理中的角色定位和权责边界划分；乡镇集体经济组织成员（代表）大会、理事会、监事会、乡镇集体资产监督管理委员会、乡镇党委政府各自在乡镇级集体经济组织财务管理中的角色定位和权责边界划分；以及乡镇集体资产监督管理委员会、乡镇党委政府在村级集体经济组织财务管理中的角色定位和具体权责边界划分等，仍需进一步探讨和明确。

（四）集体财产的范围不明确严重影响其运营管理方式

明确集体财产范围对于规范和优化集体财产的运营管理方式至关重要。由于范围不清晰，集体财产的产权归属难以准确界定，就会导致产权纠纷和矛盾，首先，在运营管理中，各相关方一旦对于财产的使用、处置等权利界限模糊，就会影响决策的制定和执行；其次，由于不清楚集体财产的具体范围，就无法对资产进行全面、系统的评估和规划，难以实现资源的合理配置和优化组合，从而降低资产的利用效率和运营效益；第三，集体财产范围不明确使得在制定运营管理决策时，缺乏准确的依据和基础，进而影响决策的科学性和合理性；第四，由于集体财产范围不明确，监管对象和边界也难以确定，无法对集体财产的运营进行有效的监督和管理，容易出现管理漏洞和资产流失的风险。2017年九部委联合下发的《农村集体资产清产核资办法》（农经发〔2017〕11号）第3条明确了农村集体资产清产核资范围，也即明确了集体财产的范围。然而实践中，由于农村集体经济组织资产形成过程非常复杂，既有自身生产经营取得，也有接受政府补助或他人捐赠获得，还有各种合作过程中通过协议补偿收回，以及集体经济组织间、集体经济组织与地方政府间资产的相互调拨、占用等等。由于农村集体经济组织管理人员财务管理意识不强，财产形成过程中票据管理和交接手续不完整，以及由于相关法律法规不健全等原因而无法明晰产权。尽管在2018年全国范围内的清产核资工作中，已经要求按《农村集体资产清产核资办法》的规定进行了农村集体资产的产权界定工作，但仍有大量资产，尤其是集体土地上建设的房产，由于相关法律法规的局限以及产权办理过程中的税费影响，仍待明晰产权关系；集体经济组织之间、集体经济组织与地方政府之间的资产占用还大量存在。

（五）产权的开放与封闭管理之争直接影响筹资管理和筹资方式

产权的开放或封闭管理模式对组织的筹资管理与筹资方式产生重大影响，甚至直接决定了组织的筹资规模与筹资方式。在产权开放的情况下，筹资渠道敞开，可以吸引更多元化的投资主体和资金来源；而在产权封闭管理模式下，筹资来源相对有限，筹资方式相对单一，筹资决策和管理更加集中和受控。农村集体经济组织的产权应当是开放的还是封闭的，在不同阶段对其的认识也不同，并对其财务管理产生直接的影响。财政部颁布的《村集体经济组织会计制度》（财会〔2004〕12号）规定：“资本，核算村集体经济组织实际收到投入的资本。”这里的资本并未排除国家资本、民营资本和外商资本。《北京市村合作经济组织会计制度实施细则》（农经字〔2010〕13号）直接明确：“村合作经济组织的实收资本是指投资者作为资本投入到村合作经济组织中的各种资产的价值。实收资本分为村集体资本金、乡镇集体资本金、法人资本金、个人资本金、国家资本金、外商资本金等。”然而，随着对农村集体经济组织社区性的肯定和更好防范集体土地私有化，主流思想逐渐认为集体经济组织产权应当是封闭的，因此《农村集体经济组织会计制度》（财会〔2023〕14号）明确规定：“农村集体经济组织的资本，是指农村集体经济组织按照章程等确定的，属于本集体经济组织成员集体所有的相关权益金额”，即从制度上排除了社会其他资本的介入。

（六）成员地位与权益不清影响收益分配与绩效评价

成员地位与权益在财务管理中具有非常重要的作用，直接影响收益分配和绩效评价。当成员地位和权益没有清晰界定的时候，在收益分配过程中就很难有一个公平、合理且被广泛认可的分配依据。成员地位与权益不清晰，会导致分配规则模糊，引发内部矛盾和冲突；在绩效评价方面，如果成员地位和权益不明，则评价标准、评价对象以及评价结果的运用都会存在问题。无法明确谁的工作绩效该如何衡量，对于绩效优秀和不足的成员该如何奖励与惩罚也会缺乏依据。尽管原农业部颁布的《关于加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》（农经发〔2009〕4号）要求“明确经营管理人的责任和经营目标、确定决策机制、管理机制和收益分配机制，并向全体成员公开”。2020年11月4日印发的《农业农村部关于印发〈农村集体经济组织示范章程（试行）〉的通知》中明确了收益分配的原则和分配顺序，但实践中，农村集体经济组织成员与社区成员高度融合，成员地位的取得、成员退出、成员资格的丧失，成员具体权益的内容、成员权益的分配、成员权益的转让等等，都有待进一步研究和完善。

（七）纳税意识不强影响税收成本控制和预算管理

纳税意识不强、税费管理理念滞后，会导致对税收政策的理解和运用不足。一方面，在成本核算时，由于对可抵扣项目、税收优惠适用等方面认识不足，从而增加不必要的成本支出，影响成本控制的有效性；另一方面，在预算管理中，如果不能准确预估税收负担及其变化趋势，甚至不考虑税费管理，难以将税收成本合理纳入预算体系，导致预算规划不准确、预算执行出现偏差，影响整个农村集体经济组织的资源配置和经济决策。以往由于农村集体经济组织经营收入规模一般相对较小，且在农业税取消后，农村集体经济组织自身生产和销售的初级农产品或蔬菜等可以享受相应的减免税优惠政策，应税行为不多，从而导致对税费管理的忽视，财政部颁布的《村集体经济组织会计制度》（财会〔2004〕12号）中甚至没有设置“应交税费”和“所得税费用科目”，没有要求单独核算各项应交税费。但随着农村集体经济组织经营范围的不断扩大和经营活动经济性质的变化，大量的农村集体经济组织广泛从事着应税经营活动，《农村集体经济组织会计制度》（财会〔2023〕14号）因核算需要，已经设置“应交税费”和“所得税费用”，明确了应交税费和所得税费用的会计核算方法。但实践中，目前农村集体经济组织尚未对应交税费的核算和纳税管理予以足够重视，甚至还有相当一部分农村集体经济组织尚未办理税务登记。此外，农村集体经济清产、核资核增核减资产、农村集体经济产权制度改革、集体经济组织及其所属企业间资产划转、农民回迁楼和安居工程建设、农村集体建设用地入市交易等重大经营活动中的税收政策尚待明确。

二、农村集体经济组织法相关条款对财务管理的影响分析

《农村集体经济组织法》的颁布实施，对于明确财务管理目标、理顺财务管理关系、规范财务管理流程、完善财务管理制度、落实财务责任与风险防控，保障财务透明度和民主监督、促进农村财务人才建设和信息化建设等都将产生深远影响。

（一）明确的职能定位为创新农村集体经济组织财务管理理论与实践奠定了基础

《农村集体经济组织法》第2条明确指出：“农村集体经济组织是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的地区性经济组织”；第3条明确指出：“农村集体经济组织是发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体，是健全乡村治理体系、实现乡村善治的重要力量，是提升中国共产党农村基层党组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要保障。”这就明确了以土地集体所有为基础的农村集体经济组织不仅具有发展壮大农村集体经济的经济职能，还具有维护成员集体权益和促进共同富裕的社会公益服务职能，更具有健全乡村治理体系和党组织凝聚力的政治职能。在未来的管理实践中，农村集体经济组织不仅应当加强对经营性资产配置和经营效率管理，为关注集体经济发展的利益相关者服务；也应关注公益性资产安全完整与社会公益服务能力，为关注社会公益服务的利益相关者服务；还应重视扶贫资产配置状况和运转支出的实际情况，为关注乡村治理体系建设和党的基层政治建设的利益相关者服务。明确农村集体经济组织职能定位，为确立新型农村集体经济组织财务管理目标、理顺新型财务管理关系提供了法律依据，也为创建“三位一体”的财务管理理论体系提出了新的客观需求。

（二）所有权代理主体的确立为构建控制环境和理顺财务关系提供了依据

《农村集体经济组织法》第5条规定：“农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权”并以正向列举的方式明确了应当由农村集体经济组织依法履行的十二项职能；以法律的形式确立了农村集体经济组织行使集体所有权的主体地位，为构建规范的农村集体经济组织治理结构、理顺农村集体经济组织与村民委员会、乡镇党委政府之间的财务关系提供了法律依据。

明确的所有权代理主体有助于清晰地界定在管理和控制方面的权力与责任，明确参与主体在财务决策、监督、执行等方面的职责和权限范围，避免权力重叠或权力真空，减少因权责不清导致的内部冲突和管理混乱，从而为建立一套规范、有序的财务控制流程和制度奠定基础。明确的所有权代理主体有助于建立健全内部审计和内部控制监督体系，进而营造规范、透明的财务控制环境，防止财务舞弊、违规操作等问题的发生。明确所有权代理主体有助于协调各方利益关系、优化资源配置、建立稳定的沟通机制、促进各方之间的沟通与交流，进而为理顺财务管理关系奠定基础。

（三）明晰的组织机构权责为落实财务决策与监督和提高管理效率提供了保障

《农村集体经济组织法》在第5条规定的基础上，进一步作出规定：“乡镇人民政府、街道办事处负责本行政区域内农村集体经济组织的监督管理。”这不仅确立了农村集体经济组织的集体所有权代理人地位、明确了集体经济组织成员代表大会是集体经济组织经营活动的决策主体；更进一步明确了乡镇人民政府、街道办事处等地方政府的监督地位，明确了地方政府及其相关部门是监督主体。

《农村集体经济组织法》对农村集体经济组织机构的产生方式和权责范围进行了明确，这为进一步理顺村集体经济组织成员（代表）大会、理事会、监事会、民主理财小组、村民委员会的角色定位和权责划分；乡镇集体经济组织成员（代表）大会、理事会、监事会、乡镇集体资产监督管理委员会在乡镇级集体经济组织的角色定位和权责划分；以及乡镇农村经济经营管理站、乡镇集体资产监督管理委员会、乡镇党委政府在集体经济组织财务管理中的角色定位和具体权责划分。为进一步理顺财务决策流程和财务监督流程，提高财务管理效率和财务监督效果奠定了法律基础。

（四）明确的集体财产范围为集体资产高效运营提供了保障

确定集体财产范围，明确哪些资产归集体经济组织所有，不仅可以避免产权纠纷保障资产的安全完整，防止资产流失；更重要的是为合理规范资产管理，优化资源配置、提高资产使用效率、提高经济效益、保障集体经济组织成员合法权益提供了基础。《农村集体经济组织法》第36条对农村集体经济组织的财产范围进行了明确，并强调：“集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，不得分割到成员个人。”这不仅为农村集体经济组织财产范围的确立提供了法律依据，更有利于促进农村集体经济组织法人财产的长期稳定和不断增加，为集体资产的保值增值提供制度保障。

（五）集体经济组织产权的封闭管理明确了筹资的主要渠道与方式

产权的开放与否对集体经济组织的筹资来源渠道与方式、筹资的规模和风险将产生重大影响。基于农村集体经济组织承担着农村社区兜底式的基本保障功能，且农村集体经济组织产权封闭有利于防止集体土地私有化，《农村集体经济组织法》第52条规定：“国家鼓励政策性金融机构立足职能定位，在业务范围内采取多种形式对农村集体经济组织发展新型农村集体经济提供多渠道资金支持”，将外商资本、民营资本等通过股权融资方式进入农村集体经济组织排除在外。这就决定了农村集体经济组织融资渠道主要来源于金融机构的债务融资和农村集体经济组织的自身积累和成员投入。

（六）成员资格的确立为收益分配与绩效评价提供了基础

清晰界定成员身份可以为制定公平、合理和准确的收益分配方案，以及绩效评价指标体系提供重要的前提和依据，有助于避免在分配收益和评价绩效时产生争议和混乱，保障分配和评价过程的公正性和透明度。《农村集体经济组织法》吸收了农村集体产权制度改革的成果，确立了农村集体经济组织成员的定义、确认、退出及丧失规则，并进一步规定了农村集体经济组织成员的权利义务，为收益分配管理和绩效评价提供了法律基础。

（七）强调依法纳税和政策扶持有利于增强税收意识和提高预算管理水平

依法纳税是每个公民和组织应尽的义务，强调依法纳税能够促使集体经济组织更加清楚地了解税收法规，增强其纳税意识，降低纳税管理风险；同时，政策扶持可以为集体经济组织提供一定的激励和支持，有助于促进集体经济的发展和社会公平。无论是税收成本还是政府扶持，都需要合理规划和严格预算管理，以确保资源的有效利用和公平分配。《农村集体经济组织法》第49条规定：“县级以上人民政府应当合理安排资金，支持农村集体经济组织发展新型农村集体经济、服务集体成员。”第50条规定：“农村集体经济组织依法履行纳税义务，依法享受税收优惠。”这些规定为鼓励新型农村集体经济发展、提高农村集体经济组织管理人员税收管理意识、提高税收风险管控能力做出了制度安排。

三、法律实施后对完善农村集体经济组织财务管理的建议

《农村集体经济组织法》颁布实施，为农村集体经济组织的财务管理提供了明确的法律规范和制度保障，有利于维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，有利于促进农村集体经济的可持续发展。在促进农村集体经济组织财务管理方面，建议做好以下工作：

（一）深入研究农村集体经济组织职能定位，创新财务管理理论体系

农村集体经济作为“三位一体”的特别法人，具有多元化的职能属性，构建符合新型农村集体经济组织职能定位的财务管理理论体系，既要充分关注其经济职能，又要关注其社区公益服务职能，还要关注其乡村善治的政治职能。因此，可以充分吸收企业财务管理理论、民非组织财务管理理论和预算管理理论的优秀成果，创新财务管理理论体系，为新型农村集体经济组织的财务管理提供科学的指导和规范，提高其财务运作的效率和透明度，保障集体资产的安全和增值，促进农村集体经济的健康可持续发展。

（二）围绕所有权代理主体，理顺财务管理参与主体间的财务关系

落实农村集体经济组织所有权代理主体地位，理顺农村集体经济组织内外部关系，即着重理顺村委会和村集体经济组织之间的财务关系，规避彼此功能与目标的交叉与扭曲。按照《农村集体经济组织财务制度》第33条的规定，以农村集体经济组织与村民委员会分设账户和银行账户为抓手，客观反映农村集体经济发展绩效和公共资金管理使用状况；充分利用农村集体产权制度改革契机，理顺组级集体经济组织、村级集体经济组织与乡镇级集体经济组织之间的产权关系和分配关系，最大限度保护集体成员权益；着重理顺地方政府与乡镇集体经济组织之间的监督与被监督的关系，更好地界定各主体的权利、责任和利益，建立清晰、规范和高效的财务控制环境，减少财务管理的错位与缺位。

（三）细化组织机构权责，落实财务管理流程与财务监督机制

严格按照《农村集体经济组织法》《农村集体经济组织财务制度》和《农村集体经济组织章程（试行）》，以及其他相关法律法规的规定，明确和细化村集体经济组织成员（代表）大会、理事会、监事会、民主理财小组、村民委员会、村党委在村集体经济组织财务管理的权责；明确和细化乡镇集体经济组织成员（代表）大会、理事会、监事会、乡镇集体资产监督管理委员会、乡镇党委在乡镇集体经济组织财务管理中的权责；以及乡镇集体资产监督管理委员会、乡镇党委政府在乡村两级财务管理中的权责划分，构建党建领引下的规范的集体经济组织治理机制、财务决策和财务监督流程，确保财务工作的标准化和规范化，防止财务违规，防范风险，保障财务信息的真实性和可靠性，提高财务管理的质量和透明度。

（四）明确集体财产管理，保障非经营性资产的安全完整，提高经营性资产的运营效率

《农村集体经济组织法》《农村集体资产清产核资管理办法》以及《农村集体经济组织示范章程（试行）》（农政发〔2020〕5号）等相关法律法规已经明确了集体财产范围。农村集体经济组织应当按照农村集体经济组织财务制度和会计制度的规定，充分利用农村集体产权制度改革清产核资工作成果或近年来的资产清查工作成果，加强集体财产管理，建立健全财产管理台账，合理划分经营性资产和非经营性资产，保障非经营性资产的安全完整，维护农村集体的基本公共服务和社会稳定；提高经营性资产的运营效率，增强农村集体经济的活力和实力，增加集体经济组织收入，促进农村经济持续稳定健康发展。

（五）畅通融资渠道，加强债权债务管理，严控集体经济组织财务风险

《农村集体经济组织法》已经明确农村集体经济组织产权的封闭管理，其融资来源主要是集体经济组织成员的追加投入和自身积累，以及向银行、保险等金融机构融资等。要积极构建畅通的融资渠道，为农村集体经济组织提供必要的资金支持，促进其不断发展壮大。

加强农村集体经济组织负债管理、严控负债规模是中央的一贯要求。2005年，国务院办公厅印发的《关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发〔2005〕39号）明确提出，不得采取由施工企业垫支上项目、不得举债兴建工程等八条禁令。2006年，国务院办公厅印发《关于做好清理化解乡村债务工作的意见》，要求锁定债务、开展化解债务试点。2007年，中央开展农村义务教育债务化解试点，经过五年多的努力，义务教育债务化解工作全面完成。2010—2012年，中央部署并完成化解其他公益性债务试点工作。2013年，按照国务院调整优化支出结构要求，明确今后将公益性乡村债务纳入地方政府性债务管理范畴，中央不再安排补助资金。

多年来，农业农村部指导各地规范农村集体经济组织运行，加强债务监督管理，并采取了一系列措施。2005年，农业部印发《关于进一步加强村级债务管理坚决制止新增债务的通知》（农经发〔2005〕21号），部署开展摸底清查，确认债权债务关系。2020年，农业农村部办公厅印发《关于开展全国村级债务摸底调查的通知》（农办政改〔2020〕10号），开展全国村级债务摸底调查，掌握村级债务来源、用途等基本情况，推动乡村治理重点问题解决。2021年财政部、农业农村部联合下发的《农村集体经济组织财务制度》明确要求：“农村集体经济组织不得举债兴办公益事业”“严禁将农村集体经济组织债务转嫁给地方政府”；2023年，农业农村部印发《关于开展全国农村集体资产监管提质增效行动的通知》（农办政改〔2023〕2号），要求整治农村集体债权债务管控不严格问题。因此，农村集体经济组织应当加强债务管理，严控债务风险，保障农村集体经济组织实现可持续发展。

（六）落实成员资格，完善分配和绩效评价制度，确保成员合法权益

落实成员资格是明确农村集体经济组织成员范围的重要基础工作，只有明确了成员资格才能合理分配权益。农村集体经济组织要根据当地的实际情况和法律法规规定，首先要切实解决好“上门男”和“外嫁女”等集体经济组织成员身份确定难题。其次是要在农村集体产权制度改革过程中妥善设计好劳龄股、户籍股、资金股、资源股、集体股，为构建公平、合理的分配制度提供基础，让成员切实享受到集体经济发展的成果。

农村集体经济组织作为成员基本保障的重要主体，在集体分配中，不仅要解决好在职人员的基本工资、绩效工资和各种津贴补贴的问题，还要解决好非在职人员的基本生活保障问题。要建立健全基本保障制度、绩效评价制度和各项津贴补贴等福利制度，体现公平和共享原则。对于集体经济组织的收益分配，要严格遵循《农村集体经济组织法》《农业农村部关于印发〈农村集体经济组织示范章程（试行）〉的通知》（农政发〔2020〕5号）和组织章程的规定，“坚持效益决定分配，集体福利与成员增收兼顾原则”“严格实行量入为出，严禁举债搞公益、严禁举债发福利、严禁举债分红。”尤其要遵循“农政发〔2020〕5号”第44条：“本社本年可分配收益为当年收益与上年未分配收益之和。本社留归集体的土地补偿费应列入公积公益金，不得作为集体收益进行分配；集体建设用地出让、出租收益应充分考虑以后年度收入的持续稳定，不得全额在当年分配”的相关规定，保障集体资金的合理使用和集体经济的可持续发展。

（七）落实依法纳税与充分享受税收优惠政策，促进税收法治建设

农村集体经济组织的财务管理人员要增强税收意识，一方面严肃税收法治，做好税费成本的预算安排，依法足额计缴各项应缴税费；另一方面要加强税收法律法规学习，充分合理享受各项优惠政策，有效减轻税费负担、促进经济发展。

税收征管部门应当充分尊重农村集体经济组织的特殊属性和基本保障职责，及时出台有利于农村集体经济组织发展的税收优惠政策，尤其是尽快明确农村集体经济组织产权制度改革、清产核资核增核减资产、集体经济组织及其所属企业间资产划转、农民回迁楼和安居工程建设、农村集体建设用地入市交易等重大经营活动中的流转税和所得税税收政策，为农村集体经济组织上述重大经营活动的税费缴纳提供明确依据；加强纳税征管系统的及时更新，尽快按照《农村集体经济组织会计制度》规定的报表体系，完善纳税申报系统，为农村集体经济组织依法纳税提供更好的服务，提高纳税的便利性和规范性。

参考文献：

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