UPOV公约框架下我国植物新品种权保护研究

摘要：UPOV公约是植物新品种保护的主要国际条约，其1991年版本在多个方面进行了重要创新，对我国植物新品种保护制度具有重要的启示作用。目前，我国尚存在植物新品种保护范围和力度相对有限、行政处罚罚款标准不完善以及权利限制规则不清晰等问题，为此，提出以下针对性发展建议。首先，可以完善植物新品种保护法律体系并增强其可实施性，以加大植物新品种保护力度。其次，从违法行为的多元维度全面考量罚款档次的设定，有效缩减执法人员的自由裁量空间，促进“类案同判”目标的实现。最后，优化植物新品种权的合理使用和强制许可规则，明确对实质性派生品种的合理使用规则以及在保持现有强制许可制度的基础上，适时引入开放许可制度，为植物新品种的商业化应用提供更加灵活多样的许可模式。

关键词：UPOV公约；植物新品种；《种子法》；《植物新品种保护条例》

Protection of New Plant Variety Rights in China under the

Framework of UPOV Convention

DENG Yifeng

（Law School，Central South University of Forestryamp;Technology，Changsha 410004）

2022年3月1日新修订《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）正式施行，对我国种质资源保护具有重要意义。种子是发展现代农业和保护国家粮食安全的重要前提，而植物新品种权则是进行种子保护最重要的方式之一。《国际植物新品种保护公约》（以下简称UPOV公约）作为植物新品种保护领域的国际公约，其主要宗旨在于维护育种者的合法权益。UPOV公约最早拟定于1957年，并于1961年在巴黎获得通过。由于育种技术的快速发展，特别是生物育种技术的愈加成熟，此后历经数次修改，最终形成1991年文本。我国自1999年4月正式加入UPOV公约并适用1978年文本以来，作为该公约的坚定成员国，始终积极履行条约义务，致力于植物新品种权的保护。为此，我国相继出台了《种子法》和《植物新品种保护条例》等重要法律法规，不仅为植物新品种的权益提供了坚实的法律保障，也展现了我国在保护植物新品种权方面的决心和行动力。由于我国植物新品种保护制度的建立与发展相对较晚，且是为了响应国际贸易需求日益增长和国内知识产权法律体系逐步完善的双重需求而逐步构建的，因此这一制度的立法过程经历了较为漫长的探索与调整[1]。植物新品种权是育种者享有的核心权利，建立更加完善的植物新品种保护制度具有重要意义，不但可以在激励育种创新的同时丰富种质资源，也能够助力国家粮食安全和知识产权安全的实现。

1 UPOV公约框架下植物新品种保护的变迁

1.1 国际植物新品种保护联盟的建立 在19世纪末至20世纪初，科技进步带动了植物育种事业的飞速发展，以满足社会对物质和精神文明的不断需求。植物新品种的广泛应用显著提升了农业生产力，同时也催生了育种事业的快速发展。然而，随之而来的是一个棘手问题，即育种者通过辛勤的智慧劳动培育出植物新品种，却往往无法获得应有的经济回报，原因在于由于植物的生物学特性，育种者无法阻止他人未经许可便大面积繁殖或销售这些植物新品种，从而侵犯了他们的权益。因此，育种发达的西方国家首先提出建立植物新品种保护制度。1957年法国、联邦德国、英国、瑞典等欧洲国家和保护知识产权联合国际局、欧洲经济合作组织、联合国粮农组织在法国召开了第一次植物新品种保护外交大会，拟定了《植物新品种保护公约草案》，并于1961年召开了第二次植物新品种保护外交大会，签署了《国际植物新品种保护公约》（International Convention for the Protection of New Varieties of Plants），在此基础上成立了“国际植物新品种保护联盟”，目的是保护其成员国承认的植物新品种权申请人的合法权益不被侵犯，同时规定了受保护的植物新品种需要满足的条件[2]。UPOV公约是各国选择在专利制度以外，创建的专门的植物新品种保护制度。

1.2 UPOV公约的迭代发展 UPOV公约历经3次修订，其中1972年的修订聚焦于程序性规定的细节优化，1978年和1991年则着重于品种权制度的实体内容的充实与完善[3]。截至2024年2月2日，UPOV的成员数量已经达到79个，发达国家与发展中国家会依据对各自国家种业发展利益的权衡，选择不同的文本，其中62个已加入UPOV1991年文本，17个仍是选择适用1978年文本①。我国于1999年加入UPOV公约，成为该组织的第39个成员，并适用1978年文本。

1.2.1 传统育种保护模式：UPOV1978年文本 UPOV1978年文本是在1961年公约的基础上，经过1972年和1978年两次修订后形成的。这一文本对植物新品种保护范围等方面作出了明确的规定，为各国制定和实施植物新品种保护制度提供了重要的国际标准和参考。UPOV1978年文本的出台，不仅激发了全球范围内，尤其是美国等关键国家的积极响应与加入，还系统地完善了植物新品种保护制度的基本内容。该文本的亮点在于引入了双重保护禁止的例外规则，增加了植物新品种保护的新颖性和稳定性要求，确定DUS测试在植物新品种保护中的基础性地位等[4]，这次修订使UPOV成为一个独立的国际组织，独立成为具有全球影响的“现有国际植物新品种保护联盟植物新品种保护体系的基础”。UPOV1978年文本所进行的上述修订，是适应了当时以选择和杂交为主的传统育种技术背景，确保了当时育种者的基本权益不受侵犯。然而，随着科技的发展和国际贸易的深入，UPOV1978年文本在保护范围、保护力度及权利平衡等方面逐渐显露出局限性，为后续的修订提供了必要性和空间。

1.2.2 育种保护新范式：UPOV1991年文本 相较于UPOV1978年文本，UPOV1991年文本在有关品种权制度的实体内容方面显得更加系统和规范，并赋予育种者以更大的保护范围和更强的保护效力。首先，确立了“人工瀑布保护规则”②，具体而言，1991年文本明显扩大了保护范围，除了繁殖材料外，还将收获材料纳入保护范围，甚至进一步延伸至那些源自受保护品种的收获材料所制成的产品，为这些衍生产品也提供了法律保护[5]。此外，针对授权品种繁殖材料的管控范畴，1991年文本已覆盖至从生产到繁殖、从处理到销售、乃至到许诺销售、跨越国界的出口与进口活动，以及最终产品的存储等全方位、多层次的环节[6]。这一变化不仅体现了知识产权保护制度的与时俱进，也深刻反映了全球农业科技创新与国际贸易发展的实际需求，为品种权人提供了更为全面、有力的法律保障。其次，引入了实质性派生品种（EDV，Essential derived variety）保护规则，此举是对传统植物新品种保护体系中“独立原则”（Principle of independence）③的一次重要突破[7]。这一规则的引入不仅显著增强了原始品种育种者利益的保障力度，有效遏制了植物育种领域内创新成果的非法侵占现象，也实现了原始品种权人与实质性派生品种权人的利益平衡。再者，农民留种权利的非强制性例外向强制性例外转变[8]。在1991年文本中除了将私人的非商业性活动作为育种者权利的强制性例外，对农民也规定了例外情形。若农民在自己的土地上出于繁殖目的使用通过种植保护品种所收获的产品及其派生性产品的行为，应被视为育种者权利的非强制性例外。这一规定旨在保障农民在农业生产中的基本权益，确保其在进行正常的农业生产活动时，不会因育种者权利而受到不当的限制或干预。这种设定有助于在维护育种者创新权益的同时，保障农民作为农业生产主体的合法权益，促进农业生产的持续健康发展。除此之外，1991年文本进一步强化植物新品种权的保护力度，对保护期限进行了调整，将总体保护期限延长至20年。同时，对于树木和藤本植物这两类特殊的植物品种，更是将保护期限提升至不少于25年，以确保这些植物品种得到充分的保护与发展。

2 我国植物新品种保护制度变迁

植物新品种是农业科学技术的重要载体，是最重要的农业生产资料，是农业技术创新活动中最活跃的因素，对于鼓励育种创新、促进种业转型升级、提升国际竞争力至关重要。我国自1997年建立植物新品种保护制度以来，植物新品种累计申请量已达76914件，累计授权量超过3万件，自主选育品种占比近94%[9]。数十年来，我国植物新品种保护制度的变迁史，充分展现了我国是如何将植物新品种的静态资源优势转化成为知识产权保护动能优势的曲折历程。现今，我国植物新品种已经构建了以“一法一条例二解释”作为规制主线，以农林部门若干规范性文件作为规制辅线的双轨保护体系。

2.1 种子管理条例先行 1984年我国《中华人民共和国专利法》（以下简称《专利法》）首次将动物和植物品种的生产方法纳入专利权保护范畴。这与当时育种方法的革新关系紧密，在一定程度上体现科学技术在育种领域的发展。改革开放以后，随着科技创新与育种创新进一步融合，《专利法》的保护局限性凸显，如何有效保护育种者育种创新的积极性，切实保障育种者、品种权人的合法权益，发挥农业知识产权保护效能，提升我国农业生产力，成为当时迫切需要解决的问题。1989年《中华人民共和国种子管理条例》（以下简称《种子管理条例》）出台。该条例对集体和个人选育农作物新品种、林木良种持鼓励支持态度，并就其选育、审定、生产、经营等方面作了相关规定。该条例的颁布施行，帮助我国种子管理走入“有法可依”正轨，开启种子保护新历程。但因其对植物新品种保护缺乏细则规定，导致其围绕植物新品种保护的实际操作性不强。1995年国家开始推行以良种选育、生产繁殖等为主要内容的“种子工程”，加快良种培育、引进和推广，实现种子产业化，提升我国种业国际竞争力。种子工程的创建和实施，为后续植物新品种保护制度的构建奠定了坚实基础。

2.2 植物新品种保护条例跟进施行 1993年恰逢我国争取加入WTO之际，为与WTO有关知识产权条款接轨，国家有关部门启动植物新品种保护立法调研和相关起草工作[10]。1995年完成加入UPOV公约（1978年文本）可行性研究报告，以此为基础拟定的植物新品种保护条例草案送审。1997年3月我国颁布《中华人民共和国植物新品种保护条例》（以下简称《植物新品种保护条例》），条例的出台，标志植物新品种保护进入建章立制新阶段。《植物新品种保护条例》作为我国植物新品种保护领域的专门条例，详尽地阐述了植物新品种权的内容归属、授权条件、申请受理、审查批准等多个方面的规定，为植物新品种保护提供了全面的法律保障。为了增强《植物新品种保护条例》的可操作性和实用性，原农业部和林业局还分别出台了《植物新品种保护条例实施细则》，涉及到林业部分和农业部分。一系列配套性规章也相继出台，如《农业植物新品种权侵权案件处理规定》《林业植物新品种保护行政执法办法》等，为植物新品种的保护提供了更为细致和全面的指导。

2.3 植物新品种保护法治化体系 1999年4月23日我国加入UPOV公约。这是我国加入的第一个专门的植物新品种保护公约，标志我国植物新品种保护进入了全新时期。同年度，我国植物新品种UPOV申请量达到138件（数据来源为UPOV官网，https：//pluto.upov.int/），用行动为UPOV作出了自己应有的贡献。2000年《种子法》施行，其中第十二条明确实行植物新品种保护制度，针对符合新颖性、特异性、一致性和稳定性的植物新品种授予植物新品种权。直至2015年的修订，关于“新品种保护”的内容独立成章，规定了植物新品种的授权条件、授权原则、品种命名、权利范围及例外、强制许可等，将植物新品种保护上升为法律层面，为保护育种者合法权益、促进种业创新发展提供了法治保障。我国植物新品种申请量与授权量屡创新高，离不开法律规范的推动、引导与激励。与植物新品种保护相配套的司法解释先后于2007年、2021年出台，在司法适用上进一步完善植物新品种保护，为案件的审理提供了明确的法律指引。自此，我国植物新品种保护制度形成以《种子法》为核心，以《植物新品种保护条例》和植物新品种配套司法解释为保护支柱，以地方性法规和部门规章作为保护辅线的双轨体系，实现植物新品种管理法治化。2021年5月我国与欧盟基于《双边合作协议（2018-2020）》，正式签署了《中欧植物新品种保护战略合作协议（2021-2025）》，此举标志着中欧双方在植物新品种保护领域的合作迈入了新的纪元。通过积极加入并融入植物新品种保护相关的国际条约体系，我国不仅积累了大量先进的治理经验，更在吸收这些经验的基础上，逐步构建和完善了具有中国特色的植物新品种保护法治体系。这一体系的形成，不仅体现了我国在植物新品种保护领域的法治化进程，也彰显了我国在农业创新保护方面的决心与

成果。

3 我国植物新品种保护制度的不足

3.1 植物新品种权保护范围相对有限 从现有的法律规定来看，可申请新品种权的具体植物种类范畴相对有限，主要聚焦于农业作物和国家植物保护名录中的各类品种，而其他具有良好前景的植物则被排除在外，这在一定程度上削弱了育种者对于新品种研发的积极性与热情。除此之外，《种子法》第28条规定的植物新品种权保护范围，包括未经许可处理、销售和许诺销售授权品种的繁殖材料，未经许可重复使用授权的繁殖材料用于生产另一品种的繁殖材料，使用授权的繁殖材料而获得的收获材料以及实质性派生品种等四类行为。《植物新品种保护条例》的规定仅包含前面两项，不包括有关收获材料的行为和实质性派生品种保护。与UPOV1991年文本相比，我国植物新品种权的保护范围相对较窄，尽管《种子法》自2021年修改后将其纳入保护范围，但是专门针对植物新品种的《植物新品种保护条例》尚未迎来相应的更新或调整，仍然存在着法律规制相对滞后的问题。

3.2 植物新品种保护行政处罚罚款标准有待完善 目前，各省市根据《种子法》及《规范农业行政处罚自由裁量权办法》等法律法规，制定了各自的农业行政处罚裁量标准，同时也衍生出一个不容忽视的问题：各省市间的处罚金额标准具有非一致性，执法人员在个案中的自由裁量空间被无形放大。这不仅可能导致同类案件在不同省市间出现执法宽严不一的现象，而且即便在同一省市内部，也可能因执法人员个人理解或偏好的不同而产生差异，增加了执法的复杂性与不确定性。例如，云南省某市农业局对涉案金额为5500元的违法行为处以2万元的罚款；吉林省某市农业局对涉案金额为7000元左右的违法行为处以1.5万元的罚款；山东省某市农业局对涉案金额为6000元的违法行为处以5万元的罚款。除此之外，农业行政处罚罚款标准的不统一还可能对市场公平竞争产生影响。在农产品流通领域，如果不同省市对同一类违法行为的处罚标准差异过大，就可能导致一些企业或个人利用地区差异进行违法经营，从而扰乱市场秩序，损害其他守法经营者的利益。

3.3 植物新品种权的权利限制规则有待完善 首先，对知识产权权利限制问题的讨论，实际上是在为权利的合理行使划定边界，以预防潜在的权利滥用现象，而合理使用与强制许可的作用在其中占据了核心地位。合理使用被明确限定在两种特定情形内：一是允许利用已授权的植物品种进行育种及相关的科研活动，以促进农业科技的持续创新；二是允许农民在农业生产中，出于自繁自用的实际需求，在合理范围内使用经过授权的品种的繁殖材料。植物新品种权强制许可只有为了国家利益或公共利益一种情形。对比UPOV公约的规定以及其他类型知识产权的权利限制事由，比如著作权、专利权，我国植物新品种权的合理使用和强制许可范围较为狭窄。其次，就权利用尽原则来看，我国法律并未就此作出明确规定，但已有司法案件从《植物新品种保护条例》第6条进行法律推导，得出当品种权人将其授权繁殖材料合法地投放市场之后，一旦这些材料进入流通领域，即被视为已获授权，此种行为并不构成对品种权的侵权，例如江苏高院（2008）苏民三终字第0220号案例。这实质上是在司法实践中确立了对植物新品种权权利用尽原则的明确认可，其目的在于防止植物新品种权的过度垄断，避免权利人通过独占市场资源而产生反竞争效应，从而阻碍品种研发和技术创新的步伐。在推动种业振兴、建设农业强国背景下，完善我国植物新品种权的权利限制制度对推动建设支撑全面创新的知识产权法治保障具有重要意义。

4 我国植物新品种保护的建议

4.1 扩大植物新品种保护范围 2021年7月最高人民法院发布了《关于审理侵害植物新品种权纠纷案件具体应用法律问题的若干规定（二）》的司法解释，扩大了育种创新法律保护范围，提高了损害赔偿金额[11]。司法解释虽然是正式法律渊源，但其仅是人民法院在案件审理中对法律适用的解释，并没有从根源上解决我国植物新品种权保护力度的问题，且《种子法》虽然将新品种保护单列为章，但《植物新品种保护条例》的法律位阶较低，不利于植物新品种在法律层面的协调保护。为推进种业振兴及农业强国战略实施，将保护条例上升为保护法的呼声也越发强烈，在法律创制层面对植物新品种保护作出整体优化调整，对支持植物育种领域的全面创新具有重要意义。因此，要扩大育种创新法律保护范围，一方面是对部分无人问津的草和药用植物品种权申请给予奖励支持，打破植物育种创新的不平衡性[12-13]，充分调动市场主体的育种积极性和申请积极性，提高我国育种创新水平。另一方面是尽快将实质性派生品种制度吸收进入《植物新品种保护条例》，新修订的《种子法》已经构建了实质性派生品种制度，延长了种质资源保护链，作为实用性非常强的《植物新品种保护条例》，也应尽快制定具体的实施步骤，将我国实质性派生品种保护落到实处，以确保法律体系的协调性。

4.2 细化植物新品种保护行政处罚罚款标准 为有效解决行政处罚罚款中存在的畸轻畸重问题，大部分省市采取了分级处罚的策略，即根据违法行为的严重程度，将罚款划分为不同的档次，如轻微、一般、严重和特别严重等。然而，由于地域差异及执法实践的复杂性，罚款档次的设定仍面临一定的不一致性。因此可以对罚款档次进行定期评估，根据社会经济发展、法律法规变化及执法实践中的新情况、新问题，适时对罚款档次进行合理调整。除此之外，罚款档次的设定不应仅仅局限于涉案货值，而应全面考量违法行为的多元维度。具体而言，应综合评估违法行为的性质（如故意或过失）、具体情节（如持续时间、影响范围、配合调查态度等）、涉案金额大小、对社会及公众利益的危害程度，以及违法行为的重复发生次数等因素。例如在《云南省农业行政处罚自由裁量权基准》中，将上述多方面因素纳入裁量标准中，有效缩减了执法人员的自由裁量空间，促进了“类案同判”目标的实现，显著提升了行政处罚的公正性、合理性与一致性，为保护植物新品种权、维护市场秩序和公众利益提供有力保障。

4.3 优化植物新品种权权利限制规则 知识产权的权利限制规则有合理使用、法定许可和强制许可三类，但在植物新品种权领域主要涉及的是合理使用和强制许可两类。就合理使用规则而言，我国植物新品种权的合理使用适用范围仅限于授权品种，但《种子法》已经将实质性派生品种纳入保护范围，对于这部分的合理使用规则却尚未明确。就强制许可规则而言，其适用仅限于国家利益或社会公共利益，并没有就植物新品种权滥用带来的反竞争效应设计相关规则。

我国植物新品种权的权利限制规则设计应立足于我国种业振兴战略，与UPOV公约1991年文本接轨，以便为我国后续加入UPOV公约1991年文本奠定基础。具体而言，一是完善合理使用规则的适用范围，尽快修订《植物新品种保护条例》，构建实质性派生品种的合理使用规则，保持其与《种子法》的一致性。二是引入开放许可制度。目前《植物新品种保护条例》第11条仅规定了基于“国家利益或者公共利益”事由品种权的强制许可，派生品种的品种权人自然也可引用此条款申请强制许可，但要证明原品种权人滥用其权利进而对国家利益或者公共利益造成不利影响实属困难，且迄今尚未出现成功的强制许可案例。因此，在保留强制许可制度的基础上可以探索新增开放许可制度作为补充。相较于强制许可制度实施的复杂性与难度，开放许可制度申请条件简单[14]，品种权人可在获得品种权后，主动向授权机构提登记申请，并明确许可使用费的支付方式和标准。在品种权有效期间，EDV权利人或其他人无需与品种权人进行繁琐的协商谈判，仅需履行通知义务并支付规定的许可费用，即可在品种权有效期内合法利用相关授权品种，从而促进了资源的高效配置与利用[15]。

5 结论

党的二十大报告指出，加快建设农业强国，深入实施种业振兴行动。种业振兴关系农业强国战略大计，必须要有完备的法治护航。UPOV公约是植物新品种领域最重要的国际条约，我国应积极融入以UPOV公约为核心的国际植物新品种权保护体系。UPOV公约1991年文本在植物新品种保护方式、期限、范围等各方面都有较大变化，给予了权利人更加全面的保护。我国应以《种子法》和《植物新品种保护条例》为核心，持续完善植物新品种权保护体系，在保护力度、管理体制以及权利限制规则构建方面不断优化，为提升种业领域的创新效能奠定基础，积极参与植物新品种保护的国际谈判，争取早日加入UPOV公约1991年文本，在提升我国种业领域治理能力的同时贡献植物新品种保护治理的中国方案。

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（收稿日期：2024-08-14）