基层治理的历史经验与法理逻辑：行政化与社会性的张力与界限

基层治理是国家治理的基石，是推动国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。基层是“国家—社会组织系统中与民众最为接近的部分，是国家政权与社会的联结部分”，是“国家权力与社会权利互动的场域”，是“民众参与公共政治生活的主要场所”。因此，基层治理是国家基础性权力与社会权利的关系问题的集中体现，反映出行政化与社会性之间的张力。如何平衡基层中的国家权力与社会权利是古今一直存在的难题，行政化与社会性之间张力的处理以及社会力量的再组织是古今处理基层治理的逻辑中心。因此，通过观察基层治理的历史变迁，提炼具有时空超越性特征和属性的问题，总结经验和教训，结合新时代基层治理的新趋势，可以为推进有效有序的基层治理提供有益的思想资源。

传统中国的国家—社会关系往往被概括为“皇权不下县”。传统中国的社会是“熟人社会”“礼俗社会”和“亲缘关系”的情感共同体。即使在民国时期，虽然建立了近代的警察制度，但是城乡的管理仍然由传统的社会组织担负着重要的“自治”机能。

新中国成立后，延续了两千年以上的“皇权不下县”的国家—社会关系终于被打破，1954年形成了单位制为主、街居制为辅的基层管理体制。新中国初期是国家政权建设和社会管理由运动治理模式向制度化、规范化、法治化转型的重要时期。街居制确立前后，国家反复调整基层政权、组织建设，体现了平衡行政化与社会性之间张力的历史阶段。与当下基层治理转型所遇困境亦有相似之处。

街居制确立主要经历了三个阶段的探索。第一阶段，社会性压倒行政力导致基层管理失序。这一阶段的基层政权机构设置在市一级，市以下的社会空间中国家基础性权力缺位，社会空间过度膨胀，缺乏统一有力的领导，不可避免地导致基层管理的失序。第二阶段，行政化与社会性的短暂平衡。1950年11月中央人民政府政务院发布《大城市区人民政府组织通则》要求将区政府恢复为一级政权机关，并在派出所内增设民政干事。很多地区成立了街道委员会等具有居民自治性质的街道组织。在抗美援朝的背景下，实现了国家—社会关系的平衡。第三阶段，行政力压倒社会性，确立社会主义街居制。伴随着经济界的社会主义改造，为适应计划经济体制，1954年经过基层政权、组织的社会主义整合，区以下的两层组织（街组织、居民组）变成三层组织（街组织、居民委员会、居民组），形成街居制。

现代我国社会处于管理与服务到治理转型的关键时期，基层治理的实践路线主要是构建党组织领导下的共建共治共享的基层治理格局。党和国家提出的完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，依然需要应对行政化与社会性之间的张力、社会力量的再组织、民众的参与等问题。古今城市基层治理的困境及其应对逻辑具有相通性。通过新中国初期的基层治理经验可知，过分强调弱化社会空间中的国家基础性权力，不符合我国基层社会治理的实际，必然会导致基层治理失序问题。另一方面，过度压缩社会性，也不适合当下社会与经济发展趋势。因此，必须“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”。基层党组织不能缺席，并且必须健全并强大，这不意味着国家基础性权力挤压社会权利的空间，而是要求党组织在基层的多元共治中起到强有力的领导和引导作用，同时需要制定法律、法规保障适时调整行政化与社会性的空间，这样才能避免出现基层治理无效和失序问题。

基金项目：辽宁省社会科学规划基金一般项目“辽宁省城市基层治理法治创新路径问题研究”（项目编号：L22BFX004）。

（作者单位：大连海事大学马克思主义学院）