财税体制改革的目标是什么?这里先谈现代财政这一财税改革的目标,接着再谈数字财政、发展型财政和经济建设财政。
首先,我们来回顾一下新一轮财税体制改革的核心内容。2023年12月的中央经济工作会议上,提出谋划新一轮财税体制改革。2024年7月,党的二十届三中全会进一步明确财税体制改革的具体目标,它与党的十八届三中全会的改革精神是一脉相承的,只是侧重点有所不同。部分改革措施已经落地实施,那么接下来,改革的具体方向又是什么呢?
先来看预算改革。预算改革的核心在于财政资源与预算资源的有效统筹。当前,我们面临的许多问题都与预算管理的不足息息相关。此次改革明确提出要“深化零基预算改革”,而非仅仅进行试点。回望上世纪末的预算改革实践,虽然零基预算理念已经深入人心,但在实际操作中,许多地方仍然难以推进。现在,我们已经不再是面临选择的问题,而是需要明确如何去做、做到何种程度。当前,正是推进零基预算改革的契机。
再来看税制改革。其中,研究同新业态相适应的税收制度备受关注。新业态本身具有不稳定性,如何在这种不稳定性中寻求税制的稳定性,无疑是一个巨大的挑战。
最后看央地财政关系改革。此次改革方案中关于央地财政关系的描述占据了相当篇幅,特别强调要增强地方自主财力。这与当前推行的增量财政政策紧密相连,体现了政策与改革之间的密切关系。
总的来看,深化财税体制改革的目标是构建与中国式现代化相适应的财政制度。这是对现代财政制度的一种新诠释,更加强调其与中国式现代化的紧密联系。中国式现代化对财政制度提出了新的要求,即构建一个现代财政制度。那么,现代财政制度究竟应该是怎样的呢?我认为,财政作为国家治理的基础和重要支柱,凡政府收支、政府资产负债以及政府资金运动等,都属于财政范畴。过去,财政职能被过度分散,导致政府不同部门都具有收入功能,政府资产难以统一管理和统筹。随着权责发生制的政府综合财务报告制度的建立,这些问题正在逐步得到解决。
预算作为财政的重要组成部分,其专业性极强,不仅关乎资金的分配和使用,更体现了一种治理技术。它要求我们在考虑资金需求的同时,还要注重合规性和绩效评估结果的应用。最终,财政制度应该成为动态治理的工具,随着经济社会条件的不断变化而灵活调整。
在科技革命和产业变革的背景下,现代财政又该如何适应呢?现代市场经济的兴起必然伴随着现代财政制度的建立。然而,在不同的时代背景下,现代财政制度应有其独特的表现形式。中国式现代财政制度在面临新一轮科技革命和产业变革的挑战时,应如何定位和发展呢?这无疑是一个值得我们深入思考和探索的问题。特别是在新一轮科技革命和产业变革的浪潮中,政府角色和产业布局都将发生深刻变化,财政制度必须与之相适应,以更好地服务于国家的发展和人民的福祉。
在财政治理的范畴内,数字财政的议题日益凸显其重要性。随着经济的转型与行业的迭代,我们正从农业经济、工业经济、知识经济逐步迈入数字经济时代,进而步入数字文明时代。然而,数字文明将在多大程度上重塑或替代工业文明,仍是一个悬而未决的问题。如果这种变革仅仅是边际性的调整,那么现有的制度或许只需进行相应的边际修正;倘若这是一场全面性的变革,那么全新的制度与框架或将应运而生,毕竟这涉及众多领域的深刻变迁。
数字经济的蓬勃发展,不仅改变了经济的运行逻辑与业态模式,更给政府治理带来了全新的挑战与机遇。在过去,中央与地方之间的信息传递存在诸多障碍,而如今,在数字技术的助力下,这一难题似乎迎刃而解。信息的畅通无阻为决策提供了坚实的依据,使得政府能够更加精准地把握基层动态,从而作出更为科学合理的决策。
此外,数字经济的规模经济效应也促使政府层级结构发生潜在的变化。或许在不久的将来,我们不再需要五级政府架构,而是可以通过优化整合,实现更为高效的三级政府体系。这一变革为政府组织结构的研究提供了广阔的空间,也促使我们重新审视并调整政府间的权责关系。
当然,不同地区的财政治理水平存在差异,这是不争的事实。然而,在数字化与预算管理一体化的推动下,这种差异正在逐渐缩小。部分发达地区的成功经验是将数字化管理迅速传播至治理水平存在薄弱环节的地区,从而提升整体的财政治理水平。同时,通过加强人员培训与技术支持,我们可以进一步提升这些地区的财政管理能力,实现财政治理的全面升级。
中国所致力于建设的现代财政在很大程度上是发展型财政。中国是一个发展中国家,发展中国家所进行的现代财政制度建设,自然要按照发展的要求去做。发展是第一要务。高质量发展才能实现可持续发展。发展说白了,就是要发展生产力。以经济建设为中心,以经济体制改革为牵引,决定了现代财政制度建设在很大程度上仍然是发展型财政。发展型财政是现代财政制度建设适应发展中国家这一国情的内在要求。改革就是要让中国发展得更快更加平稳,行稳致远。发展型财政需要面对发展中国家公共服务体系构建中的诸多短板,在养老、医疗、教育、就业、住房、社会保障等多个方面角力。这些短板都是发展所需要解决的问题,是人民对美好生活的向往所不可或缺的内容。公共服务的提供除了总量问题之外,还有城乡差距和区域差距问题。公共服务均等化并达到最低水平的基本公共服务,是发展型财政需要着力保障的重点。
发展型财政需要面对财政收入制度中的短板,形成更加有利于高质量发展的收入体系。现代政府收入形式以税收收入为主,同时有非税收入、公债收入,三者之间形成一个有机统一体。高质量发展要求政府收入法治化,决不允许非税收入成为政府收入波动的调节器。非税收入管理要在财政收入法治化的前提下进行。公债收入一方面调节财政收入的余缺,另一方面在现代财政治理中,公债政策已经成为宏观经济治理的重要手段之一。公债发行已经超越了最初意义上弥补财政收入不足和调节财政收入余缺的功能,而紧紧地与宏观经济治理和金融市场的发展联系在一起。国债收益率曲线在金融市场的完善和利率市场化中都具有重要作用。作为货币政策手段的公开市场业务,公债是不可或缺的交易对象。公债种类的选择、公债规模的确定、公债利率的形成机制等,都需要进一步完善,这都是发展中需要解决的问题。发展型财政强调发展中国家财政的特殊性。随着国家发展,中国成为发达国家之后,发展仍然是需要的,但那已经是更高发展阶段的发展,所面对的任务不同,不同于作为发展中国家的发展。当下的发展型财政,需要巩固脱贫攻坚的成果,需要为中国跨过“中等收入陷阱”提供财力保障,这与发达国家的现代财政有天壤之别。
现代财政仍然是经济建设财政。有一段时间,人们出于对公共财政的误解,认为中国财政不应该是经济建设财政。这种观点是对经济建设财政的误解。国家以经济建设为中心,财政能不服务于这个中心吗?
社会主义市场经济条件下的财政服务于经济建设的方式与计划经济条件下不同。在计划经济条件下,财政更多地通过直接投资方式参与经济建设,且投入领域覆盖面广,投资几乎包括所有领域。在社会主义市场经济条件下,服务以经济建设为中心的财政也有直接投资,但覆盖面较窄。经济建设要与坚持“两个毫不动摇”一致,公有制经济和非公有制经济一视同仁,这样,财政投资的领域将更多集中在特定领域,国有经济所覆盖领域也在动态优化中。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》要求:“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中,向前瞻性战略性新兴产业集中。”这三个“集中”,意味着国有资本的作用在发生变化,国有资本通过“集中”更好地发挥作用。
经济建设财政在一定意义上是新经济建设财政。新经济建设财政表现在两个方面:第一,财政在经济建设上的投入范围在发生变化,更加注重三个“集中”的要求。第二,财政在经济建设上的作用方式从直接为主转向间接为主。新经济建设财政更多地体现在间接促进经济建设上,为经济建设创造更好的环境,提供更适宜的财政制度支持上。高水平社会主义市场经济体制要求市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥作用,这就意味着财政对经济建设的支持要重点放在弥补市场失灵上。财政对加快发展新质生产力的作用,可以视为在提供一种非特定的基本公共服务。
这种基本公共服务不同于需求侧的消费型公共服务,而是供给侧的生产型公共服务,但都是公共服务。战略性新兴产业和未来产业有许多是市场主体不愿意介入或介入程度不足的领域,传统产业升级改造为现代产业,市场力量也可能不足。作为新质生产力承载产业的各种现代产业,在不同程度上可能都需要财政的支持。新经济建设财政只是说明形式上的新。即使中国成为发达国家,经济建设财政还将可能长时间存在。各国实践中都在推行产业政策,产业政策的背后都有财政力量的支持,即使是发达国家也不例外。
总之,我们关于建立现代财政制度目标的理解,更多的是要在进一步全面深化改革中深化财税体制改革。新一轮财税体制改革需要注重系统改革,现在的改革已经不是简单的先易后难,更多的是牵一发而动全身,怎样才能保持稳定就变得非常重要。现代财政、数字财政、发展型财政、经济建设财政都是深化财税体制改革目标所对应的内容。
(本文为作者在第八届财经发展论坛上的主旨演讲)