福利多元主义视角下的老年助餐服务研究

摘 要：随着老龄化进程加快，传统老年照料模式已难以满足日益增长的养老需求，我国面临“老何所依”“老何所养”等挑战。老年助餐服务是当前最迫切的养老服务需求之一，如何提升老年助餐服务供给质量、增进老年人福祉成为积极应对人口老龄化国家战略的重大课题和重点内容。以A市老年助餐配餐服务为个案，借鉴福利多元主义理论，构建包括规划、筹资、供给、规制四个维度和国家、市场、社会、个人四个主体的整体分析框架，对老年助餐服务进行解剖式观察。研究发现，地方政府从政策规划、筹资安排、供给方式和监督机制等方面为助餐配餐服务提供了具体可行的政策实施环境，但同时存在行政主导的服务规划、层级倒挂的筹资安排、竞争不足的供给环境和社会缺位的监督机制等制度建设上的不足，制约了助餐配餐服务的可持续发展。对此，政府需要承担起基本养老服务规划、筹资、供给以及规制等主体责任，通过规范建设为多元主体提供良好的制度环境，真正发挥不同治理主体的比较优势，提升养老服务供给效能。

关 键 词：养老服务供给；福利多元主义；老年助餐服务

中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2024）12-0096-15 一、问题提出

我国已进入中度老龄化社会，面对日益增加的养老服务需求和养老服务供给不平衡、不充分的矛盾，如何扩大优质养老服务有效供给成为当前重大的时代课题。在众多个性化养老需求中，老年人特别是空巢、留守、独居老年群体“做饭难、吃饭难”问题尤为凸显。为满足养老就餐服务需求，2021—2023年国家连续印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》《国家“十四五”城乡社区服务体系建设规划》《关于推进基本养老服务体系建设的意见》等政策文件，强调要大力发展社区助餐、助洁、助浴、助医等服务，构建城乡老年助餐服务体系。2023年11月，民政部等11部门联合印发了《积极发展老年助餐服务行动方案》，老年助餐服务成为实施积极应对人口老龄化国家战略的重要内容和重要民生工程。各地在老年就餐服务供给上也探索出很多成熟经验，如就餐方式发展出定点用餐、送餐到家等，供给主体包括政府、市场和社会力量，数字化技术的引入更是有效扩大助餐服务供给途径和覆盖面。［1］［2］以上实践为老年人提供了多样化就餐服务选择，提升了老年助餐服务水平。但与此同时，老年人助餐服务点仍然普遍存在成本高、盈利低等运营难问题。［3］［4］

老年助餐服务的可持续发展关乎全国2亿多老年人吃饭和生活质量，是提升养老服务供给能力亟待解决的现实问题。但当前助餐配餐服务研究面临新闻媒体关注高而学术研究回应不够的现实窘境。［5］政策制定是政策过程的重要内容，这一环节确定了政策目标、程序等规范，是研究政策执行的逻辑起点和实施框架。而养老服务作为一项政策性很强的公共服务供给，助餐配餐服务的供给、运营、成效等很大程度上都受到政策的影响，老年助餐服务面临的困境反映出制度安排的不足，所以必须从老年助餐服务的制度建设来重新研究老年助餐服务供给面临的诸多问题。借鉴福利多元主义理论建构分析框架，笔者从宏观层面对老年助餐服务进行全景式考察，探讨老年助餐服务发展的运行机制及面临困境，并在此基础上为老年助餐服务的可持续发展提出路径优化建议。在案例选择上，选取老年助餐服务经验较为成熟的A市作为研究对象，主要原因在于A市是全国养老服务改革发展先行示范、最早推行老年助餐服务的地方政府之一，A市老年助餐服务更是成为全国先进典型，其面临的问题也是其他地方难以避免的。

二、基于福利多元主义理论视角

现有关于老年助餐服务的研究主要从服务供给过程和结果两个视角展开。一是服务供给过程视角。助餐服务运营过程涉及不同主体及主体间互动，冯建光、王秀兰认为服务过程中产生的问题是由于主体定位功能和理性选择之间存在冲突；［6］敬乂嘉、陈若静从协作角度比较分析了社区和市场两种不同供给主体模式特征；［7］刘太刚、吴峥嵘认为不同服务供给主体功能路径与养老需求之间匹配存在差异。［8］二是服务成效与问题视角。徐晓日、王傅等认为老年餐桌存在政策执行不到位、主体角色定位模糊、运营成本高、可持续性低等问题；［9］［10］邓婷鹤等发现老年助餐服务效率会受到不同运营主体、助餐模式和行政区域的影响，当前大部分老年助餐服务综合效率有待提高。［11］从公共治理的角度来看，以上两种研究视角实际上关注的是政策执行和政策评估环节，但对于政策分析的前一环节——政策制定的研究存在缺失。养老助餐服务供给不仅有“供给”，还涉及服务规划、规制等多个环节，作为一项福利服务更是关乎公众福祉，而福利多元主义能够为研究提供多维的政策分析框架。［12］

福利多元主义理论由西方国家提出并推及到福利实践中，在中国的社会福利体系下，福利多元主义具有其新的特点和表现形式。因此，要将福利多元主义理论运用在中国的福利服务上必须结合我国实际政策语境，以下为分析框架的搭建（见图1）：

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图1 基于福利多元主义理论的分析框架①

第一，分析维度。福利多元主义理论从单一的“供给”维度分析，到“供给—筹资”双维度，最后发展为“供给—筹资—规制/决策”的三维度的研究范式。［13］双维度引入“筹资”维度，筹资是指财政资源的构成，特别是公私混合资金以及服务费用的社会化程度。三维度有“规制”和“决策”两种，规制是指适用于福利条款的规则和监管，是委托者对代理商的一种约束机制，因此广义上来说政府并非是唯一的监管方。决策则是指个人作为消费者能否自主选择或退出服务的提供者，抑或是由国家决定、被动选择，主要是关于个人做决策的权利程度。当前，我国老年人需求转化为实际消费行为的水平较低，决策空间有限，因此一般采用“供给—筹资—规制”［14］的三维度分析框架。［15］另外，与西方国家不同的是，我国的公共服务采取属地化供给，在分税制改革下中央未能充分支持和激励地方政府提供公共服务，因此福利服务中地方政府层面的规划环节也十分重要。［16］结合我国实践，卢施羽、黄洪提出在三维度分析框架中加入新的分析维度——规划，认为规划能够体现福利多元主义强调的分权和参与的思想，把分析框架拓展到服务实施的前一个环节。［17］基于上述分析，采用规划、筹资、供给和规制四个维度分析，对A市老年助餐服务进行全景式考察具有较强的适用性。

第二，供给主体。福利多元主义理论经历了福利三分法［18］、福利四分法［19］、福利五边形［20］等发展阶段，在家庭、市场和国家的“福利三角”［21］基础上，福利四分法加入了志愿部门，福利五边形则加入了会员组织和社会网络，即志愿部门和互助部门。总体而言，福利服务可由家庭、非营利组织、社区、政府等不同部门共同分担。［22］参与主体的不断增加，体现了福利多元主义理论的本质是福利来源的多元化。公共部门、营利组织、非营利组织各自具有独特的优势，可以提高公共服务供给的效率和质量。［23］政府作为国家力量的代表，贯穿服务规划、筹资、供给、规制全过程环节，承担主要公共服务责任。私人部门在公共服务供给中也承担着不可或缺的角色，营利组织作为市场的一部分能够以较低的成本实现成果，在公共服务筹资、供给环节有效提升效率。［24］社会组织是社会力量的重要部分，其公共性价值取向促进其作为代理人的忠诚，能够在供给、规制等环节提升服务质量。［25］尽管家庭是最基本的福利供给单元，但不在本案例讨论范畴内，因此选择国家、市场、社会作为研究的供给主体。

第三，需求主体。西方福利多元主义理论强调个人的重要性，其着眼点是通过自由竞争的市场来提供更多的服务选择，因而是从老年人作为服务消费者的立场出发。而在中国语境下，老年人作为服务对象，更多是服务接受者，即老年人是被动接受服务的。以往研究未能足够关注到需求主体的角色，将服务对象拉到研究的“台前”，观察福利服务的供需关系和变化过程，能够更好地理解服务对象在服务供给过程中其需求对于服务规划筹资及供给环节、其服务满意度对于服务规制等环节的重要性。因此，有必要将老年人这个需求主体纳入到分析框架中。

三、案例分析：A市助餐配餐服务的运作逻辑

“十三五”时期，A市是全国唯一一个集养老服务业综合改革等5项国家试点的特大城市。在养老服务改革试点过程中，A市以构建全覆盖的社会化“大配餐”服务体系为切入点，着力推进养老服务供给侧结构性改革，破解社区居家养老服务难题，长者助餐配餐服务成为全国先进典型。2017年12月至2023年12月，笔者通过实地调研、新闻追踪以及政策文件分析等方法对案例进行多维度观察，积累了大量的案例材料。①为保证案例描述和分析的可靠性，采取多样性材料来源进行“三角互证”，包括调研访谈材料，访谈对象涵盖A市民政局等相关政府部门、社区（村）居委会、长者饭堂运营机构等相关工作人员，以及接受服务的老年人；参与式观察记录的调研情况等；数据材料包括政府公开公布的统计数据、政策文件和工作报告等，以及相关新闻报道材料等。

A市助餐配餐服务发展历程经历了“自下而上摸索”“自上而下推进”和“规范提升”三个不同发展阶段。早在2012年，A市就探索提供老年人集中用餐服务，多个街道开始推行长者食堂，让老人可以通过较低的价格享受营养卫生的午餐。当时，长者饭堂的推行还没有政策文件指引，全靠各区各个镇（街）自行摸索，是助餐配餐服务发展的第一阶段——“自下而上”摸索。在这个阶段中，长者饭堂广受欢迎、叫好又叫座，但后劲不足，一段时间后不少长者饭堂陷入经营困境。2016年，A市民政局面向1025名老人开展入户调查并对部分老人进行访谈，结果显示，33.3%的受访老年人需要助餐配餐服务，其次是上门看病（28.6%）和家政服务（28.0%）。随后，A市出台了以照顾需求评估为导向的《A市社区居家养老服务改革创新试点方案》（以下简称《试点方案》），确定了以助餐配餐、医养结合、家政服务为基础的“3+X”创新机制。其中，助餐配餐服务成为推进A市社区居家养老服务的抓手。随着《试点方案》的颁发和实施，助餐配餐服务进入到第二发展阶段——“自上而下”推进。A市、区、街道各个层级政府的大力支持下，助餐配餐服务得到快速发展。2018年5月，A省民政厅出台《A省民政厅关于推广A市社区居家养老“大配餐”经验做法的工作方案》，在全省复制推广A市社区居家养老“大配餐”创新经验。2020年底，A市出台《A市老年人助餐配餐服务管理办法》，标志着助餐配餐服务完成从“制定方案—试点申报—开展试点—总结提升—复制推广”的政策任务，助餐配餐服务进入到第三发展阶段——“规范提升”，助餐配餐服务在规划、筹资、供给、规制等方面有了实质性的变化和提升。截至2024年7月1日，A市共建有长者饭堂（包含助餐配餐点）1300多家，比2016年底（184个）增长了6倍多，覆盖全市所有街道（镇），村居、城乡社区覆盖率100%，基本形成“市中心城区10—15分钟、外围城区20—25分钟”的全覆盖服务网络，每年服务超过5万人次。［26］

（一）规划

2016年A市成为中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点，以助餐配餐服务作为推进社区居家养老服务的重点受到领导关注和重视。“领导重视”是公共治理中分配注意力、贯彻领导意志、分配稀缺资源的重要机制。［27］A市多次将助餐配餐服务纳入政府工作报告，特别是2018年市政府工作报告把其列为当年的“十件民生实事”，各级政府还将社区居家养老服务纳入街道（镇）工作绩效考核等措施，大力推进社区居家养老“大配餐”工作。按照《试点方案》的试点步骤，2020年底长者饭堂、“家政+养老”实现街镇全覆盖，完成试点的最后一个步骤——“复制推广”（表1）。

“政府对于助餐配餐（服务）比较支持，一方面容易形成成果，另一方面可以通过聚合老年人（需求）推广平安通等其他养老服务项目。”（A市民政局工作人员GZ201712）

政策文件的制定和实施是贯彻落实政府工作的表现。A市政府及相关职能部门密集出台了接近20个涉及助餐配餐服务的政策文件，逐步形成了较为完善的政策体系，为各区开展助餐配餐服务提供了规范性指引。从发展趋势来看，一开始的助餐配餐政策主要从整体布局来指导服务，如2016年底集中出台的《A市社区居家养老服务改革创新试点方案》《A市开展老年人助餐配餐服务指引》等文件。随着服务推进的深化和拓展，政策从不同角度对政策体系进行补充和细化，如针对城乡养老助餐配餐服务供给不平衡问题出台《优化城乡养老助餐配餐服务网络提升助餐配餐服务水平工作方案》，针对食品安全问题出台《A市“长者饭堂”经营许可及监管工作指引》文件等。经过4年的实践探索，A市2020年底出台《A市老年人助餐配餐服务管理办法》，从服务供给、服务管理、服务流程、服务补贴、监督管理等方面推进服务安全、规范、持续开展，标志着A市助餐配餐服务进入新的发展阶段。

政府是基本公共服务保障的责任主体，居家社区养老及助餐配餐服务等相关政策明确了不同层级政府的主体责任及不同机构部门职责。市层面，市民政局、市养老服务指导单位等主要负责统筹指导服务的推进；区层面，区民政局、区养老服务指导单位等除了负责辖区内服务统筹规划，还负责对服务的组织实施和监督管理；街道（镇）层面，主要负责服务的跟进落实等具体实施工作。市、区财政、卫生健康、规划和自然资源等部门相应负责财政资金保障、老年人健康服务、养老服务设施等工作。此外，市、区两级设立由主要领导担任总召集人的养老服务工作联席会议，将养老服务纳入专项考核和督查激励措施，全市各街道（镇）按比例配备相应人员承担养老服务相关的具体事务。由此，A市形成市、区、街道（镇）三级居家社区养老服务管理架构，市、区、街道（镇）、社区（村）四级服务网络体系（图2）。

（二）筹资

公共服务的筹资涉及到资金结构和使用者付费的安排，公共政策的财政资金安排体现了政府和私人的责任分担关系。［28］为保障老年助餐服务的可持续发展，A市助餐配餐服务撬动各方资源，采取“企业让一点、政府补一点、慈善捐一点、个人掏一点”的“四个一点”的养老助餐配餐筹资合作机制。

“体现在一餐饭上就是，餐标为15元，企业需要让利3元，政府每餐补贴3元，再加上慈善捐赠，老人支付9元左右，贫困老人则免费享用。”（A市民政局工作人员GZ201807）

财政保障是养老助餐配餐服务的主要来源方式。A市助餐配餐服务所需资金纳入市、区财政预算，由市、区财政按照现行财政体制分担。按照供需并补的思路，市级助餐配餐服务补贴资金用于就餐补贴、运营补助、送餐补贴等“大配餐”运营保障；区财政承担建设经费和运营经费，把辖区闲置物业和场地设施以无偿、低偿方式提供给运营方。2016年起，市区财政多渠道筹集资金，统筹一般公共预算资金和福利彩票公益金，累计投入4.72亿元。具体到就餐补贴上，市最高每餐补贴3元，部分区根据实际还会对特殊困难老人加大补助力度。

“我区城镇‘三无’、城乡低保等60岁以上困难对象可免费就餐，80周岁及以上区户籍老人每餐补助10元，60—79岁区户籍老人每餐补助6元。”（P区民政局工作人员GZ202105）

老年助餐服务是一项兼具公益性和市场性的系统工程，如何找到企业保本赢利、财政可承受、老人能负担的平衡点，需要全社会广泛参与、多方支撑。除了财政支持和个人自付部分外，长者饭堂的自我造血和可持续发展离不开社会力量的支持。A市积极引入公益慈善、志愿服务资源参与，如市、区两级慈善会设置“长者饭堂爱心餐”项目，街道乡镇、社区村居积极发动公益慈善、志愿服务，设立社区基金等，2017年Z区更是引入慈善资金243万元支持社区养老助餐配餐工作。在政府资金的引导作用和示范效应下，参与运营的企业每餐让利3元，在“市场盈利”和“公益慈善”之间实现保本微利。

（三）供给

公共服务的供给包括服务的生产和递送，涉及政府、企业、社会组织、志愿群体等多个部门的参与。A市广泛发动多方力量共同参与助餐配餐服务供给，政府通过公开采购委托企业和社会组织运营，运用规模化经营、有效成本控制、科学定价和合理助餐补贴等手段，鼓励和支持社会力量成为提供助餐配餐服务的主体，形成政府、社会组织、餐饮企业、互联网多方信息对接和协同服务模式。A市逐渐探索出自建厨房、单位食堂专区（窗）、集体用餐配送、餐饮企业参与、邻里互助5种助餐配餐服务模式，基本满足集中用餐、上门送餐等不同就餐需求。

助餐配餐服务模式根据供给主体可分为政府主导、市场参与和社会支持三种类型。政府主导模式（自建厨房服务模式）需要政府投入资金、场地等资源建设厨房和就餐场地，其运营成本是三种类型中最高的，对此A市还增加其运营补贴，达到每人每次3元，是其他模式的2倍。受到场地、人力资源等因素限制，政府主导模式的服务供给能力有限。市场参与模式（单位食堂专区、集体用餐配送和餐饮企业参与助餐配餐服务模式）则可利用已有的市场化优势降低运营成本以及提高餐食供应的效率，其运营成本较低而服务供给能力最高。社会支持类型（邻里互助服务模式）是面向助餐需求较少、老年人口居住分散、暂不具备建立长者饭堂条件的农村地区而发展起来的服务模式，因此其服务供给能力是三种类型中最小的，该模式的助餐配餐服务由亲属、邻居、养老服务员等提供，运营成本也较小，是助餐配餐服务供给的有效补充。（表2）

在整个服务过程中，A市立足不同基层实际，充分发挥多元主体力量和优势，发展出不同的助餐配餐服务模式。高校、企事业单位等餐厅食堂持续向老年人开放，企业、社会组织参与助餐配餐服务，长者饭堂由社会力量运营，全部实现社会化运营，社会力量成为助餐配餐服务供给主体。［29］

“社会力量参与助餐配餐（服务）的积极性很高，甚至高于政府，对助餐配餐（服务）起到非常大的支持作用。”（A市民政局工作人员GZ202203）

（四）规制

规制指的是用于福利条款的监管，会影响政府购买服务的合同履行程度以及服务质量，通常它与权力相连，因此政府一般是规制的主要操作者。在政府购买服务的过程中，规制贯穿各个环节，包括承包商资质准入规制、服务评估、惩罚制裁措施等。一是服务流程监管，政府运用资质准入等规制工具，严格筛选优质的服务提供者，确保老年助餐配餐的食品安全。政策要求长者饭堂运营机构应符合食品生产经营许可管理有关规定，取得相应的《食品经营许可证》，试点阶段筛选出18家中央厨房、72家餐饮配送公司。二是实施进度监管，分管领导亲抓落实，主持召开常务会议、现场会、推进会，到助餐点现场督导，建立通报督办制度，多次暗访长者饭堂，考核大配餐落实情况。三是服务结果监管，政府委托第三方开展服务评估，对服务现场及过程观察、文档查阅、访谈、服务对象满意度调查等方面开展评估。A市社区居家养老服务项目评估指标涉及的10个项目，助餐配餐项目分数权重就占到15%。对评估定级不合格的服务机构或自主供给服务的街道（镇），视情况由各区督促整改或全市范围通报。四是专项审计监管，2018年A市开展对2017年度养老大配餐项目专项审计调查，通过审计调查分析发现问题，为老年助餐服务提供改进建议和督促整改。

除了地方政府内部规制之外，外部监督也不可或缺，A市建立起助餐配餐服务多方监督网络。广泛意义上的监督主体包括作为服务接受者的老人、群众、大众媒体等。一是自上而下的监管，全国老龄办到A市现场调研老年助餐服务的运营模式、菜式供应、补助政策等。二是自下而上的监管。首先是服务对象和群众的监督，其次是大众传媒的关注报道，通过数字化的网络平台，政府有关部门负责人、企业代表、政协委员、群众代表在新闻媒体和公共场所聚焦养老助餐配餐服务，南都民调中心还对A市部分长者饭堂服务展开测评及问卷调查。对于外部监督，A市民政局负责对全市居家养老服务进程进行监督管理，受理市民、机构对居家养老服务的投诉、建议，并负责对相关评估结果进行复核，制定政策时主动公开征求公众意见。

“（长者饭堂）通过设置留言板、留言信箱和投诉电话，定期收集老人意见建议，接受公众监督。镇街也会和我们定期召开现场座谈会解决问题并改进服务、提升服务质量。”（X社工机构工作人员GZ202311）

四、A市助餐配餐服务的约束机制

A市政府在政策规划、筹资安排、供给方式和监督机制等方面做了很多工作，也取得了较大成效，形成全覆盖助餐配餐服务网络，但研究发现，制度建设上还有一些限制助餐配餐服务发展的约束机制，主要体现在以下四个方面。

（一）行政主导的服务规划

A市助餐配餐服务的快速发展主要是行政力量推动。在2016年以前，尽管A市已有部分老城区街道为满足庞大的养老服务需求而尝试提供助餐配餐服务，但一直没有形成指导性政策文件。直到2016年A市被确定为中央财政支持居家和社区养老服务改革试点，这成为了助餐配餐服务发展的契机，A市开始着手从全市层面以指导性、规范性政策文件规划助餐配餐服务的发展。作为实施主体，区级政府积极响应上级政府发展助餐配餐服务的政策要求，将社区居家养老服务纳入街（镇）工作绩效考核，长者饭堂得到迅速推广。行政主导的服务规划使得服务的覆盖面快速铺开，但由于在规划层面并未充分考虑到基层实际养老需求，政策实施过程中产生了诸多问题。如市、区政府层面要求搭建“中心城区10—15分钟、外围城区20—25分钟”的养老助餐配餐服务网络，各区各镇街以完成上级任务为主，长者饭堂城乡覆盖率迅速达到100%，但2018年就有128个就餐人数为“0”的长者饭堂，占全部长者饭堂数量的12.7%，出现助餐配餐点选址、布局不够合理的现象。此外，2020年某区调查发现，135个助餐配餐点有128个采取企业定点配送方式，存在运营模式单一、就餐点相隔远、成本高等问题。这些情况导致助餐配餐服务并未充分发挥作用，造成一定的资源浪费，也大大削弱了助餐配餐服务的普及性。

（二）层级倒挂的筹资安排

资金安排是影响福利服务体系的形成、内容和效果等方面的关键性因素之一。资金的水平、数量以及资金来源渠道都会影响到福利服务体系的结构以及服务的质量和数量。首先，助餐配餐服务供给中，区、街道（镇）政府承担主要的财政责任，这种层级倒挂的融资安排会导致服务碎片化和服务不均等。从A市各区助餐配餐资助情况来看，经济实力不同的区之间老人的照料水平会有所不同，有的区对困难老人全额资助而同等情况下有的区补贴较少，对助餐配餐工作的财力和人力投资也大为不同。由于涉及到区县政府的补贴，有的区规定户籍老年人就餐必须在户籍所在镇街，跨镇街就餐者将不能享受政府补贴，基层人员表示主要是担心市级财政对“大配餐”的投入能否持续补贴。其次，从使用者付费的角度来看“老人照料应该是谁的责任”问题，A市的资助标准设定了上限，剩余费用部分由个人承担，表明A市目前的福利价值仍然是将照料责任归于个人和家庭的，发挥的是补充性支持作用。A市的助餐配餐服务主要以特殊困难老人为重点，是基于家计审查的需求，而非基于需求的家计审查。这主要是出于政府追求管理方便的行政惯性，如整笔拨款和限定额度补助，能够较易控制财政支出。

（三）竞争不足的供给环境

竞争是政府购买服务的一个基本前提，只有引入竞争机制，市场配置资源的作用才能更好地发挥。然而，当前服务市场存在竞争不足的情况，导致服务供给质量不太理想，影响助餐配餐服务的可持续发展。市场竞争不足主要体现在四点：一是受到集体配餐资质要求等因素的限制，可供政府选择的、符合集体配餐资质的企业有限；二是助餐配餐的服务特性决定了其公益属性，因此政府设定的餐标金额偏低，配餐服务的利润空间被严重压缩，导致企业参与助餐配餐服务的积极性不足，如某区爱心食堂运营管理服务项目由于仅有一家投标人而导致采购失败；三是出现了市场垄断的现象，2018年某企业就承接了23个街道260个助餐配餐点，占市场份额25.7%，助餐配餐服务存在可能变为卖方市场的风险；四是基层政府和社会组织作为运营方时没有动力去扩展服务人群，收费和社会组织的理念难以平衡，部分长者饭堂主要服务特殊困难老人。竞争不足的供给环境使得接受服务的老人数量有限，餐食及服务质量难以提高，南都民调中心结果显示近半受访者不了解长者饭堂，助餐配餐服务难以全面推广。［30］

（四）社会缺位的监督机制

服务评价缺失与监督主体缺位，容易造成契约各方在合作与监督中的随意性，出现助餐配餐服务监督效率低下情况。监督体系引入第三方评估，但第三方评估内容主要针对服务的递送，对服务生产方面的监督基本没有，也就是第三方评估只能约束到参与递送环节的相关主体。生产环节主要依靠食药监局的监督，但却没整合到服务评估体系中，监督力度有限。政府对服务评估的考核主要以服务人次为主，评估指标比较单一且容易达标，目标设定标准较低的结果是对运营方的约束力下降，也是造成政府与第三方机构监督力度滞后与效率低下问题的原因所在。此外，第三方服务评估对服务对象或公众评价的重视不够。在助餐配餐项目评估表中，包含八个方面的评估内容，分别是选址（9分）、场地设施（20分）、场地安全（7分）、服务要求（9分）、服务内容（16分）、服务人员（10分）、服务开展（7分）、服务管理（22分）。服务评估主要以易标准化、可测量的指标为主，单项最高分的两个指标为机构资质（5分）和服务人次（5分），老人作为服务接受者可以影响的仅有2个指标，满意度（2分）和投诉处理结案率（2分），对评估结果影响不大。前阶段依靠领导注意力的监管方式并不可持续，需要更规范有力的监管措施，将动员式监管转变为常态化监管体系。

五、福利多元主义视角下的制度思考

从助餐配餐服务制度建设来说，A市明确各层级政府的管理责任，搭建多层级管理架构，承担主要筹资功能，引导社会多元主体参与助餐配餐服务的建设，并建立从上而下的监督机制，为助餐配餐服务的具体实施奠定了制度基础。但老年助餐服务制度建设仍存在不足，主要体现在四方面：一是服务规划行政主导，基层政府主要以回应上级政府的政治要求为主，在回应实际需求方面的努力稍弱；二是筹资安排层级倒挂，服务实施和效果很大程度上与基层政府的财力物力相关；三是市场竞争程度不足，市场主体由于服务收益低而缺乏参与热情，社会主体由于动力和能力不足而难以进行服务拓展；四是监督机制较弱，服务评价缺失与监督主体缺位，造成契约各方在合作与监督中的随意性。总之，A市老年助餐服务的制度支持和制度约束构成了服务实施过程中的宏观制度环境，直接影响服务实施的实际效果。政府需要建设良好的多元主体供给治理制度环境，通过制度建设真正发挥不同治理主体的比较优势，促进政府与其他部门之间的良性互动，以实现更好的治理效果。

（一）优化政策规划，构建标准化助餐服务运行模式

助餐配餐服务要放在转变政府职能、养老服务体系建设的大框架和大背景下定位，政府需要有长远发展的政策目标和政策规划。首先，从长远发展的福利目标来说，政府要在公平与效率之间寻找最佳组合点，坚持公平公正原则，让老年人都享受保质保量的福利服务。长远而言，助餐配餐服务需要普及全社会有餐食需求的广大老年人。其次，政策规划应因时、因地制宜，有计划地为具体服务发展各异的不同地区留足灵活处理的空间，防止“一刀切”或因政策跟不上发展而抑制推动工作的积极性。同时，应激发不同主体通过不同途径参与到政策制定过程中，增强政策的实践指导作用。另外，多种服务运行模式通过实践的探索和修正已成规模，但不同供给模式仍部分存在经营困难或服务效果不佳的问题，需要加强政府政策指导，对符合发展规律的、有利于可持续发展的助餐供给模式进行案例经验总结，让社会组织、餐饮企业等社会力量在具体参与过程中有迹可循，进一步深化老年助餐服务。

（二）拓宽资金渠道，促进老年助餐服务的可持续性

当前助餐配餐服务的补贴和运营经费主要来源于市区两级财政支持、福利彩票公益金等，相对于老人广大的服务需求以及预期增长的服务人数，整笔划拨的补贴额度从长期来看作用有限，政府支付能力一旦不足，依赖于政策扶持的助餐配餐服务将难以持续经营。因此，政府要在合理预算、科学投入的基础上，一是将老年助餐服务纳入预算，保证政府资金的稳定投入，尤其是上级政府的财政投入要尽量减少因地方财力差异而导致的服务不均等；二是加强审计能力，改进补贴方式，提高老人的资助效率，以需求为导向，逐渐从“基于家计审查的需求”的单一服务给付模式向“基于家计审查的需求”和“基于需求的家计审查”混合给付模式转变，使服务真正覆盖到基于需求的老年人；［31］三是号召社会各界通过慈善捐赠等方式扩大老年助餐服务的资金池，以此拓宽助餐配餐的资金使用效率和资金来源渠道，促进老年助餐服务的可持续性。

（三）加强监督力度，建立以老年人为核心的评估机制

在购买公共服务的过程中，政府须从服务对象的选择、服务合同的签订、服务合同的执行、服务合同的监督、服务合同绩效的评价、服务合同的终结等各个环节入手推行全程化、动态化的管理，全面提高服务合同的监管能力，才能保证服务实施效果。［32］基于此，一是政府要回归监督本位，加强政府的监管作用；二是加强跨政府部门的共同监督机制，老年助餐服务涉及民政局、食药监局等多个部门，各部门应依责联合开展抽查检查，完善老年助餐服务的日常监督体制；三是建立以老年人为核心的评估机制，老年人作为服务使用者，对服务效率、服务质量、服务公平性的提高有重要作用，评估机制应将老年人的服务相关评价纳入评估并提高其比重，从实际出发，尊重老年人意愿确保服务供给以服务需求为导向。

（四）协调各方利益，调动社会主体参与服务积极性

在福利供给中政府要转变职能，通过政策支持、服务提供，遵循不同主体的理性选择路径以更好地实现福利项目的运营管理。从激励的目的出发，在需求方面释放老年人餐食服务需求，以需求为导向激活银发经济，在供给方面根据不同主体的情况制定策略调动参与的积极性。对基层政府而言，应充分使用行政手段，明确行政任务，政策要求从严，纳入行政考核，提高政治鼓励；对参与的餐饮企业，可从企业社会责任的角度鼓励其参与，并在实现服务福利性的同时允许适当的盈利；对参与的非营利组织，需要厘清政府和非营利组织之间的关系，从政策、财政、人员等角度予以支持和帮助其实现社区辐射功能。除了调动各方积极性之余，在如何协调好社会服务福利性和盈利性的冲突上，可鼓励创新供给模式，以达到福利性和盈利性的统一。只有政策是符合或能协调各方利益时，才能真正做到协同治理。

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Research on Elderly Meal Services from

Welfare Pluralism Perspective

——A Case Study in A City

Liu Xinrong， Zheng Jiasi

Abstract： The growing demand for elderly care services has become one of the biggest challenges in China since the traditional elderly-care model has been unable to meet the actual needs as aging population rises. Meal services have become common needs for the elderly. How to improve the quality of elderly meal services and improve their well-being has become a major issue to implement the national strategy to address population aging. From the perspective of welfare pluralism， the article develops an integrated analysis framework of four dimensions （planning， provision， finance and regulation） and four subjects （state， market， society and individual）， and conducts a case study of elderly meal services in A city. Results show that the local government provides a specific and feasible policy implementation environment for elderly meal services from the aspects of policy planning， financing arrangement， supply mode and regulation mechanism. But at the same time， there are deficiencies in the policy construction such as administrative-led service planning， inverted financing arrangement， insufficient competition supply environment and lack of social regulation mechanism， which restricts the sustainable development of elderly meal services. Future development of elderly meal services needs government’s supports to improve institutional environment and facilitate social capital in the provision of elderly care services.

Key words： elderly care services； welfare pluralism； elderly meal services

（责任编辑：刘剑明 助理编辑：刘 霖）