“行政区经济”理论再审视：理论逻辑、情境变迁与发展展望

摘"要：行政区经济理论已实现了特定现象的概念化，并在诸多领域获得了广泛的认可与应用。但其现实基础正面临冲击，市场主体独立性增强与市场体系深化、中央调控能力强化、交通通信技术进步都在一定程度上削弱了行政区经济，从而呈现出隐蔽化与非正式化、稳态化与内卷化以及模糊化与复杂化等新特征。为了保持理论活力、解释力和预测力，行政区经济理论必须与时俱进，增强逻辑严谨性与可拓展性。未来发展要在政治体制改革、多元共治体系构建、地方政府角色重新定位三个方向取得突破，一方面要扎根于本土的历史路径和现实情境，增加理论厚度和深度，为破除区域壁垒和完善空间治理提供坚实的理论支撑；另一方面则要通过国际学术对话和比较研究，在更大框架内实现理论升华，形成既遵循世界普遍规律性，又充满中国特色的行政区经济理论框架体系。

关键词：行政区经济；行政区划；区域一体化；跨域协作；统一大市场

作者简介：孙斌栋，民政部政策理论研究基地-华东师范大学中国行政区划研究中心主任，地理科学学院教授、博士生导师，主要从事城市地理、区域经济和国家空间治理研究；匡贞胜，郑州大学政治与公共管理学院、公共管理研究中心直聘副研究员，主要从事国家、区域与城市治理研究。

基金项目：国家社会科学基金重大项目“构建大中小城市协调发展格局研究”（项目编号：23ZDA049）的阶段性成果。

中图分类号：F127 ""文献标识码：A ""文章编号：1001-4403（2024）06-0135-12

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.06.013

区域协调发展问题由来已久，学界研究重心从改革开放之初的“诸侯经济”发展到之后的“行政区经济”。然而，在百年未有之大变局下，面对城市与区域空间急剧重构，如何增强区域发展的平衡性与协调性日益成为新时代政界和学界共同关注的重大课题。为此，党和国家先后提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等新的区域发展战略，以形成能够带动全国高质量发展的新动力源，进而提升经济发展质量。与此同时，破除行政壁垒，削弱市场分割，构建全国统一大市场已成为当前国家重大战略。这些一直以来都是“行政区经济”理论框架聚焦的重点领域，“行政区经济”概念的提出，为跨域协作治理问题的解决提供了重要理论支撑。随着近年来市场经济逐步完善，“行政区经济”正显现出新的特征，有必要进一步强化这一分析框架的理论广度与深度。为此，本文在梳理行政区经济理论的现象背景、内涵外延以及研究进展的基础上，结合跨域协作的政治动员情境、新时代区域发展战略与市场经济体系建设态势，归纳当前行政区经济的新特征，审视这一分析框架在新时代的理论意义与实践价值，并对未来的理论发展提出方向性建议。

一、提出背景与内涵外延

（一）理论背景

改革开放后，中国进入了经济转型期，地方政府间恶性竞争、本地市场保护、各自为政、市场分割等问题非常严重，从基本原材料到各类商品，政区之间进入“诸侯经济”时代，并存在于省、地级市、县（县级市）、镇、社区等多个空间尺度。具体表现在以下四个方面：其一是产业同构与重复建设，地方政府以利益最大化为导向，干预企业（特别是地方国企）的市场行为，竞相发展税高利大产业，引发了严重的产业雷同布局、基础设施重复建设等问题，政区间产业分工与个性特色逐步弱化；其二是地方政府对内实行地方市场保护的政策，对外则实行市场歧视政策，阻碍要素资源跨行政区横向流动，试图在行政区范围内实现利益的最大化；其三是各个尺度（省、市、县等）行政中心与经济中心的高度同一性，城市发展与政区等级高度同构；其四是行政区交界地区经济的相对衰竭现象。①""①刘君德、舒庆：《中国区域经济的新视角——行政区经济》，《改革与战略》1996年第5期，第1-4页。

20世纪80年代末至90年代初，刘君德教授在实地调研中敏锐捕捉到了这些现象，意识到行政区划在其中所扮演的关键角色，认为行政区划就像一堵无形的墙对经济活动的横向联系进行了刚性约束，并把与“诸侯经济”“市场分割”“地方保护”等相关的一系列现象统一在“行政区经济”的概念与理论框架之中。②nbsp;"②舒庆、刘君德：《一种奇异的区域经济现象——行政区经济》，《战略与管理》1994年第5期，第82-87页。这一概念的提出反映了刘君德教授及其团队对中国改革开放后从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程中区域经济发展逻辑与行政区划体制内在冲突的深刻认识，并试图从经济区与行政区关系的角度，统合行政区划改革与区域经济发展领域的相关研究。③""③刘小康：《“行政区经济”概念再探讨》，《中国行政管理》2010年第3期，第42-47页。

（二）内涵外延

“行政区经济（administrative division/area economy）”是指因行政区划刚性约束而衍生的一种特殊区域经济现象④""④刘君德：《中国转型期凸现的“行政区经济”现象分析》，《理论前沿》2004年第10期，第20-22页。，其实质是地方利益与地方权力相结合，即经济与行政权力的下放以及经济绩效考核与官员晋升紧密关联，引发地方政府潜在利益诉求，致使各级行政区偏重地方经济功能，基于各自领地的恶性竞争日趋激烈。⑤""⑤杨龙、彭彦强：《理解中国地方政府合作——行政管辖权让渡的视角》，《政治学研究》2009年第4期，第61-66页。

行政区经济理论分析框架所概括的现象与“诸侯经济”“蜂窝状经济（cellular economy）”“晋升锦标赛”以及“领地竞争（territorial competition）”等概念术语较为相似。然而，“诸侯经济”只是一个简单的现象描述，而“行政区经济”具有更丰富的内涵，揭示了中国转型期经济的内在特征、演化逻辑与运行规律。⑥""⑥刘君德：《中国转型期“行政区经济”现象透视——兼论中国特色人文—经济地理学的发展》，《经济地理》2006年第6期，第897-901页。蜂窝状经济则是用来描述中国改革开放之前的计划经济时代地方（省区）一种相对自给自足的经济状态①""①Donnithorne A.China’s cellular economy：some economic trends since the Cultural Revolution.The China Quarterly，1972，52，pp.605-619.，二者并不存在严格的继承关系。“晋升锦标赛”倾向于从个体理性角度来解读国内政区竞争的内在动力，其是“行政区经济”得以维持的充分非必要条件，行政区经济的反复出现是体制转轨时期能动性与结构性因素复杂耦合的结果。领地竞争主要用来指代基于国家内部城市/区域（city/region）竞争性经济增长政策的新现象。②""②Chien， S.and I.Gordon.Territorial competition in China and the West.Regional Studies，2008，42（1），pp.31-49.然而，由于土地所有权、官员任命机制以及央地关系的固有差异，欧美国家与中国的领地竞争虽表面现象相似，但内在动力与结构功能却有较大不同。③""③匡贞胜、王妤：《政治动员、角色冲突与跨域经济协作》，《公共管理与政策评论》2022年第3期，第94-106页。其中西欧诸多国家的领地竞争源自自上而下的压力且受制于中央政府；美国则源于联邦制下各个州或城市在市场经济情境下的自发竞争，与城市增长联盟或增长机器（growth coalition/machine）存在密切关系，联邦政府通常采取既不鼓励也无管制的放任自由态度；中国的“行政区经济”现象则既被中央政府的经济增长政策驱动，也是地方官员为了地方财税收入与自身职位晋升而自发的行为。④""④匡贞胜、王妤：《城市企业主义：概念内涵、中国特性及其空间效应》，《城市问题》2022年第3期，第15-23页。不过，“行政区经济”这一理论框架，尽管其起源和主要应用领域多聚焦于对国内社会经济结构的剖析，但其蕴含着丰富的潜力和适应性，能够用以描绘和解析欧美国家复杂的社会经济格局。只是在将“行政区经济”理论应用于欧美国家时，应持有一种审慎而深入的态度，特别注意那些潜藏于纷繁复杂经济现象背后的深层次多重动力机制。

“行政区经济”虽然在各个国家都有体现，但由于特殊的历史、地理与体制文化背景，其在中国表现尤其突出。⑤""⑤靳润成：《试论中国行政区经济现象的历史原因》，《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》1996年第2期，第67-72页。在计划经济时期，中国府际关系侧重纵向权力的配置，通过“条条”的行政指令对国民经济进行高度集中管理，府际间横向联系不多。随后在维持政治统一的前提下，遵循“以经济建设为中心”的理念，经济权力从中央下移到地方，推动着地方政府自身利益的形成。再加上经济绩效考核与官员晋升紧密相连，各类行政区的经济发展目标日渐突出，基于领地的竞争愈加激烈。⑥""⑥周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期，第36-50页。在财政分权、城市建设用地公有制以及国有企业地方化的背景下，地方政府开始通过发展地方国企、控制城市土地供应、保护地方市场、干预经济要素流动等手段，妨碍统一市场的构建，形成功能完整、产业链完备以及在特定行政空间封闭运行的“行政区经济”体系。同时，历史积淀深刻影响着国内各地区的经济结构和发展路径，不同地区因历史背景、政治制度以及文化传统，会展现出各具特色的行政区经济表现形式与程度。宗教信仰、社会习俗、教育水平等文化因素，不仅塑造了人们的价值观和工作态度，也间接决定了投资环境、消费习惯及创新创业的氛围，从而对行政区经济的表现形式产生重要影响。

二、理论与应用研究进展

融合CiteSpace文献分析软件的客观性与研究者自身的主观洞察力，对近30余年来的“行政区经济”相关研究进行评述，从而理清此领域的思想脉络与未来走向。

（一）总体文献的描述性分析

以“行政区经济”为主题进行了文献检索，数据主要来源于1990—2022年CNKI（中国知网）期刊数据库中的中文文献。在1990—2022年期间共有738篇相关文献，其中CSSCI/核心期刊文献以及引用超过10次的期刊文献279篇，相关学位论文至少有183篇（博士学位论文至少60篇），出版相关书籍40余本。⑦""⑦早期部分论文发表的期刊已停刊，因此加入了引用率指标；有部分高校院所的学位论文并没有上传或只上传了部分年份到中国知网；书籍出版信息来源于全国图书馆参考咨询联盟。随后，采用CiteSpace软件进行“行政区经济”相关主题的文献计量分析，包括基于关键词共现网络聚类分析图谱与突变词分析。

首先，根据关键词共现网络图谱，可以发现“行政区经济”主题相关的研究大致分为行政区划与区域经济两个核心主题，并与复合行政、协调发展、城市群等关系密切（图1）。其次，根据关键词共现网络聚类图谱，可以发现“行政区划”研究聚落的主题包括撤县设区、复合行政、行政区、经济区等，而“区域经济”研究聚落的主题包括协同发展、地方政府、城市群、协调机制、一体化等。同时，“行政区经济”的两个核心主题之间存在密切的关联。再次，从主题重叠情况来看（图2），“区域经济”与经济区、长三角等重叠关联较高，“区域治理”与协同发展重叠，“行政区划”与区划方案重叠关联较高。

为了获得“行政区经济”相关主题的热度与持续周期，进一步开展了突变词探测，共获得9个中心性较强的突变词（表1）。结果显示，行政级别、幅员范围与城市规模是最初研究热点，但2002年后逐渐趋冷，取而代之的是区域经济相关的方向，2016年以后则以撤县设区为主要研究方向。

可见，“行政区经济”的概念提出后，国内学界对其内涵外延进行了更深入的探索，并将其广泛用于行政区划改革、区域经济发展、区域协同治理、城市群与大都市区构建等现实问题上，产生了较大的学术影响与应用价值。接下来，本文在以上总体分析基础上，深入文献内部，对“行政区经济”的内涵外延以及跨学科的应用研究进行更深入的分析。

（二）内涵外延的深化

刘君德教授团队以及其他研究者对“行政区经济”概念进行了辨析与补充，逐步完善了其内涵外延。譬如，刘君德教授对“行政区经济”进行了狭义与广义、积极面与消极面、局部与整体、一般性与特殊性、变与不变等诸多方面的哲学思考。①""①刘君德、马祖琦：《中国行政区经济理论的哲学思考》，《江汉论坛》2016年第8期，第5-9页。针对“行政区经济”概念的模糊性与诸多歧义，有学者在辨析相关概念基础上对其进行了准确界定，将其理解为经济中心与行政中心、横向经济网络与纵向行政等级、经济区边界与行政区边界三个方面的摩擦。②""②刘小康：《“行政区经济”概念再探讨》，《中国行政管理》2010年第3期，第42-47页。也有学者基于一价定律、贸易流、市场潜力等理论，运用投入产出表、产品价格数据以及区域NEG模型，间接测量了行政区经济强度，发现中国东中西三大区域与长三角15个城市之间存在显著的行政区经济（边界效应）。③""③Poncet S.Measuring Chinese domestic and international integration.China economic review，2003，14（1），pp.1-21；赵永亮、才国伟：《市场潜力的边界效应与内外部市场一体化》，《经济研究》2009年第7期，第119-130页；黄新飞、陈珊珊、李腾：《价格差异、市场分割与边界效应——基于长三角15个城市的实证研究》，《经济研究》2014年第12期，第18-32页。还有研究从政治（政府）、经济（市场）与社会三类权力集散关系视角，深入探讨了行政区经济的动态效应④""④熊竞：《政府、市场和社会权力关系视角下行政区经济理论的再认识》，《江汉论坛》2016年第8期，第10-16页。，指出干预市场的选择性行为是行政区经济现象的直接原因。⑤""⑤刘志彪、孔令池：《从分割走向整合：推进国内统一大市场建设的阻力与对策》，《中国工业经济》2021年第8期，第20-36页。此外，也有研究从政区间各级政府博弈与新制度经济理论视角对行政区经济的运行机制与底层逻辑进行了初步分析，指出过高的交易费用导致行政区经济处于低效率均衡状态。⑥""⑥李广斌、谷人旭：《政府竞争：行政区经济运行中的地方政府行为分析》，《城市问题》2005年第6期，第72-77页。这些跟进研究深化了对“行政区经济”微观机制的理解，辨析了理论的模糊地带，提升了其内涵外延的理论深度。

（三）跨学科的应用研究

作为中国特定历史背景下一个相对独特的问题，当代行政区划的研究起源于对“行政区经济”的探讨。改革开放以来中国高速经济增长与城镇化伴随着频繁的行政区划调整，经济因素成为解读行政区划调整逻辑的主流视角⑦""⑦叶林、杨宇泽：《中国城市行政区划调整的三重逻辑：一个研究述评》，《公共行政评论》2017年第4期，第158-178页。，因此行政区经济理论框架被广泛应用于行政区划改革相关问题的分析。由于经济与政治领域的不完全分权，中国地方政府对经济运行影响巨大，学界普遍认为行政区划调整被经济因素驱动①""①刘君德：《中国转型期凸现的“行政区经济”现象分析》，《理论前沿》2004年第10期，第20-22页；Ma L J C.Urban administrative restructuring，changing scale relations and local economic development in China.Political Geography，2005，24（4），pp.477-497；Chan K W.Fundamentals of China’s urbanization and policy.China Review，2010，10（1），pp.63-93.，生产力和经济基础变迁必然推动政区调整，因此需要通过研究“行政区经济”的空间效应、内在机理及其影响因素来指导政区改革实践。②""②李春安：《我国行政区划调整的经济分析》，《国家行政学院学报》2007年第5期，第21-24页；周伟林、郝前进、周吉节：《行政区划调整的政治经济学分析——以长江三角洲为例》，《世界经济文汇》2007年第5期，第82-91页；叶敏：《增长驱动、城市化战略与市管县体制变迁》，《公共管理学报》2012年第2期，第33-41页。为此，刘君德教授与其他学者们运用行政区经济分析框架研究了诸多行政区划改革问题，试图理清区域经济关系中的权力空间配置问题，明确指出适当的区划调整能够缓解“行政区经济”问题，从而为全国范围内省（自治区、直辖市）、地级市、县（县级市）、乡镇等各个行政层级与空间尺度的行政区划调整问题提供理论指导。这些研究包括中国城市型政区改革、长三角一体化过程中的行政区划壁垒问题、特大城市内部行政区划调整、县下设市问题、经济功能区与行政区的协调问题、城市边缘区行政管理体制问题、城市社区体系建设③""③胡德、刘君德：《政区等级、权力与区域经济关系——中国政府权力的空间过程及其影响》，《中国行政管理》2007年第6期，第11-13页；刘君德：《新时期中国城市型政区改革的思路》，《中国行政管理》2003年第7期，第48-54页；刘君德：《长江三角洲地区空间经济的制度性矛盾与整合研究——中国“行政区经济”的案例分析》，《杭州师范学院学报》2000年第1期，第15-19页；刘君德：《21世纪中国直辖市政区改革的战略思考》，《浙江学刊》1998年第4期，第70-74页；刘君德：《论中国建制市的多模式发展与渐进式转换战略》，《江汉论坛》2014年第3期，第5-12页；刘君德、舒庆：《上海经济技术开发区行政区划与行政管理体制初探》，《中国人口·资源与环境》1993年第4期，第58-61页；陈湘满、刘君德、张玉枝：《论我国城市边缘区行政管理体制的区域整合》，《经济地理》2000年第2期，第90-93页；刘君德：《上海城市社区的发展与规划研究》，《城市规划》2002年第3期，第39-43页。、杭州与萧山在政区调整过程中的博弈等等④""④王志凯、史晋川：《行政区划调整与城市化经济空间——杭州、萧山地方政府博弈的实证》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2015年第3期，第103-111页。，取得了一大批应用成果，有力支撑了行政区划改革的实践。

不过，大规模的行政区划调整虽部分缓解了快速城镇化过程中对发展空间的需求问题，但并没有改变“行政区经济”的内在逻辑。行政边界始终存在，经济区边界也处在不断变动之中，行政区划调整造成的诸如假性城镇化、市县摩擦、市区冲突、行政区与功能区矛盾等副效应逐渐显现，试图通过行政区划调整推动行政区与经济区相适应有陷入多重困境的风险。理论上讲，随着市场经济体系逐步完善，行政区经济现象会逐步弱化并最终被经济区替代。然而，此起彼伏的行政区划调整显示行政区经济的运行逻辑依然稳固，并引发了行政区划改革“内卷化”等诸多负面影响。⑤""⑤匡贞胜、虞阳：《中国行政区划改革的内卷化风险及其生成机制》，《人文地理》2020年第2期，第93-101页。如有些地方为了缓解经济区与行政区之间的冲突，大规模实施城区合并、撤县（市）设区以及乡镇合并，但剧烈重构的行政空间结构却并没有破除“行政区经济”的内在逻辑，只是把外部冲突内部化，无法规避科层制管理幅度扩大与层级增加所引发的内部成本激增问题。⑥""⑥张紧跟：《区域公共管理视野下的行政区划改革：以珠三角为例》，《中山大学学报（社会科学版）》2007年第5期，第91-96页。此外，地级市在兼并县（县级市）的过程中为了减少阻力，倾向于照顾其利益诉求，授予新设市辖区县级独立权限。然而，这类变通举措虽能弱化政区兼并阻力，却易埋下不完全再领域化的隐患⑦""⑦罗小龙、殷洁、田冬：《不完全的再领域化与大都市区行政区划重组——以南京市江宁撤县设区为例》，《地理研究》2010年第10期，第1746-1756页。，市辖区之间又以新的方式、在新的空间范围和职能领域再度生成行政区经济运行逻辑，导致政区改革无法跳出“政区调整—行政区经济—政区再调整”的循环困境。在实践中，对政区调整手段的依赖还会抑制府际间通过横向跨政区协作活动解决跨域公共事务与经济整合问题，致使“统治-臣服”二元权力逻辑不断强化。⑧""⑧赵聚军：《“控制—服务”：当代中国行政区划改革的应然导向》，《上海行政学院学报》2009年第6期，第68-74页。

由于行政区划与政治制度之间天然的联系，因此政治与行政管理领域对“行政区经济”的研究密切关注，并试图通过对“行政区经济”机制的剖析破解中国行政体制改革与跨域协作治理难题。譬如杨龙分析了中国的政治经济空间格局，发现中国经济区与自然区分布一致，但与行政区划不一致，从而促成了“行政区经济”，妨碍了经济区域一体化发展，提出以经济区为基础设立跨省的行政协调机构。①""①杨龙：《中国经济政治的空间分布》，《学术界》2003年第1期，第104-119页。还有人指出“行政区经济”阻碍了企业、城市以及区域间产业链的构建，导致府际间协作的动力不足②""②叶林、杨宇泽、邱梦真：《跨域治理中的政府行为及其互动机制研究——基于广佛地铁建设和水污染治理的案例比较》，《理论探讨》2020年第2期，第163-170页。，只能依赖中央通过政治动员的方式纵向嵌入地方跨域协作治理事务。③""③李晓飞：《分立型联合体：地方政府间关系的新形态》，《公共管理学报》2020年第3期，第12-23页。由于中国行政区划体制与财政体制高度统一，一级政府对应一级财权，政区体制所形成的行政等级、政区性质以及倾斜政策等会显著影响横向政府间关系④""④彭彦强：《论区域地方政府合作中的行政权横向协调》，《政治学研究》2013年第4期，第40-49页。，并被以行政区划框架为基础的“行政区经济”与“行政区行政”逻辑所支配，因此无法通过传统的行政区划调整根本解决跨域行政分割问题，有必要结合政区改革手段与非行政区划手段来协调三地矛盾冲突。⑤""⑤麻宝斌、李辉：《中国地方政府间合作的动因、策略及其实现》，《行政管理改革》2010年第9期，第63-68页；陶希东：《跨省区域治理：中国跨省都市圈经济整合的新思路》，《地理科学》2005年第5期，第529-536页；刘涛：《行政区经济——长株潭经济一体化的瓶颈》，《经济地理》2005年第5期，第682-684页；贺曲夫、史卫东、胡德：《长株潭一体化中行政区划手段和非行政区划手段研究》，《中国人口·资源与环境》2006年第1期，第108-112页。也有人在总结国家重大区域发展战略实施成效的基础上，指出“行政区经济”转向“经济区经济”存在三条路径。⑥""⑥孙久文、张翱：《论区域协调发展视角下“行政区经济”的演变》，《区域经济评论》2020年第6期，第25-29页。还有学者另辟蹊径，基于“行政区经济”的负面效应提出了基于行政主体多元化、运行机制协调化、法制化的“复合行政”的理念，以解决经济一体化过程中的行政冲突问题。⑦""⑦王健、鲍静、刘小康等：《“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路》，《中国行政管理》2004年第3期，第44-48页；孟鲁平：《我国“行政区经济”的成因、危害及其对策》，《行政论坛》2006年第2期，第79-81页。

在区域经济领域，不少研究者借助“行政区经济”概念来解释产业分割、功能区与行政区矛盾冲突、政策效应、城市规划等现实问题，阐释了经济区与行政区关系演化交织历程，并就如何在行政区经济制约下建设主体功能区进行了探讨。⑧""⑧刘力、白渭淋：《区域经济一体化与行政区经济的空间效应研究——基于“泛珠三角”区域合作与广东“双转移”的政策协同效应》，《经济地理》2010年第11期，第1773-1778页；秦学、刘君德：《“行政区经济”现象在我国旅游业中的表现及其负面影响》，《学术研究》2003年第12期，第36-39页；曾冰、张朝、龚征旗等：《从行政区和经济区关系演化探析我国省际交界地区发展》，《经济地理》2016年第1期，第27-32页。此外，经济学界对行政区经济这一概念进行了拓展，提出了“行政区域经济”的概念与“行政区边缘经济”的概念，用来阐释行政区交界区域呈现的一种相对独特的边缘性与分割性区域经济现象。⑨""⑨鲁勇：《行政区域经济》，人民出版社2002年版，第4-5页。

中国的“行政区经济”问题也引起了部分国外研究者的关注，事实上早在这一概念提出以前，就有学者把新中国成立后地方省区间自给自足的经济现象比喻成蜂窝状经济（cellular economy）。⑩""⑩Donnithorne A.China’s cellular economy：some economic trends since the Cultural Revolution.The China Quarterly，1972，52，pp.605-619；魏立华、阎小培：《快速城市化中城市规划和行政区划的关系研究——以珠江三角洲为例》，《城市规划》2004年第2期，第48-51页。随后Lyons运用中国各个行业在各省区的货物运输数据证实了这一经济状态，并认为其背后原因是计划经济的规划结构，这个体制结构会抑制政区间协作。""Lyons T P.China’s cellular economy：a test of the fragmentation hypothesis.Journal of Comparative Economics，1985，9（2），pp.125-144；Lyons T P.Explaining economic fragmentation in China：a systems approach.Journal of Comparative Economics，1986，10（3），pp.209-236.还有研究者系统辨析了中国的“行政区经济”概念及其对中国的城市、区域等多个空间尺度的政治地理影响，认为有必要破除用西方概念或理论框架来解读中国实践的弊端，以真正理解中国国土空间的城镇化转型过程。B12""B12Cartier C.What’s territorial about China？From geopolitical narratives to the “administrative area economy”.Eurasian Geography and Economics，2013，54（1），pp.57-77；Cartier C.Territorial Urbanization and the Party-State in China.Territory，Politics，Governance，2015，3（3），pp.294-320.

然而，“行政区经济”这个概念虽然已提出近30年，但目前除了被悉尼科技大学中国问题研究中心的Cartier教授等少数中国问题研究专家所关注，其依然未被国外研究者与外文期刊普遍理解和接受。譬如，一些苏联解体后的东欧国家（如波兰、斯洛伐克等）在很长一段时间也呈现出与中国类似的行政区经济状态，却鲜见采用“行政区经济”这一术语来进行表达的学术论文。①""①Komornicki，T.and H.Powska.Europa XXI 7 （2002），Europa XXI，2002；Wilk W.The effect of changes in administrative division on the economic position of the largest cities in Poland.Miscellanea Geographica，2004，11（1），pp.241-247；Wendt J A.The administrative division of Poland and the prospects of the transborder co-operation，2001.此外，对中国城市规划与城镇化的研究（特别是英语文献）依然是借助欧美背景的概念与理论框架进行的，即借用西方的概念与框架如城市企业主义（urban entrepreneurialism）、尺度（scale）、尺度政治（politics of scale）、尺度重组（rescaling）、领地竞争（territorial competition）、新国家空间（new state space）等来解读中国的行政区划调整，但这些概念术语的生成土壤与中国的国土空间行政结构存在较大异质性，导致很难深入理解多尺度国家空间结构转型的实践过程及其底层逻辑，极易引发理论研究与应用实践的脱节，不利于实现中外学术的深度对话交流，进而难以在国际上掌握改革开放以来中国城市与区域研究领域的话语权。②""②匡贞胜、孙斌栋：《新国家空间框架解读中国空间转型现象的再审视》，《地理科学进展》2021年第3期，第511-523页。

此外，“行政区经济”作为特定现象的形象概括与概念化较为成功，因此很多学者都将其作为一个经典概念术语来应用，却鲜见结合特定情境对这一概念进行深化的高质量研究，这源于“行政区经济”作为一个分析框架仍存在内在缺陷。由于架构在跨学科体系之中，其基础理论支撑不够厚实，尚缺乏一个成熟理论所必需的严谨性以及与此相关的一整套相互嵌套、内在统一且逻辑自洽的话语体系，这在客观上会限制理论的可拓展性。③""③刘小康：《“行政区经济”概念再探讨》，《中国行政管理》2010年第3期，第42-47页；夏添、孙久文、林文贵：《中国行政区经济与区域经济的发展述评——兼论我国区域经济学的发展方向》，《经济学家》2018年第8期，第94-104页。反过来，缺乏拓展的概念则会因新鲜血液不足和实证支撑不力而削弱理论框架的解释力与生命力。

三、情境变迁下行政区经济理论框架再审视

（一）情境变迁对理论基础的冲击

经过30多年的发展，中国的发展环境相对于“行政区经济”提出之时已经有了巨大变化，市场、政府以及技术三个方面的变动改变了行政区经济理论最初提出时所依赖的现实基础，增加了重新审视行政区经济理论的必要性。④""④匡贞胜：《中国行政区划调整的格局与动因：理论与实证研究》，华东师范大学博士学位论文，2021年。

一是经济体系中的企业所有权结构出现较大变动，市场经济体系不断深化，引发地方政府行为逻辑转变。与“行政区经济”提出之初相比，当前民营企业与外企已占有重要地位，并解决了大部分就业岗位问题。根据国家统计局公布的数据，2023年民间投资占全国总投资的比重超过一半（50.4%），私企和外企工业企业营业收入占比分别达36.6%和20.4%。基于地区、所有制、行业、企业规模等条件形成的差异性纵向政府管理政策日渐弱化⑤""⑤刘志彪、孔令池：《从分割走向整合：推进国内统一大市场建设的阻力与对策》，《中国工业经济》2021年第8期，第20-36页。，市场经济体制的日渐完善助推民营企业成为极具活力的力量，改变了地方国企绝对的垄断地位，削弱了地方政府调控经济的能力，倒逼地方政府的城市企业主义行为从封闭的“地方政府企业化”走向开放的土地财政与外来投资吸引模式，从经营企业转向经营城市。⑥""⑥郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期，第95-112页。与此同时，市场经济体系不断完善也使地区间经济联系日益密切，空间依赖性逐渐增强，牵一发动全身，地方政府独立运作空间变小。各类经济要素跨区域流动需求强烈，与传统行政区划的权力统治的“行政区经济”逻辑存在较大冲突。近十年来中国企业异地投资进入高速发展阶段，投资额从2007年的0.3万亿元增加到2017年的3.8万亿元。①""①Xiao，S.and B.Sun.How has the inter-city corporate network spatio-temporally evolved in China？Evidence from Chinese investment in newly established enterprises from 1980—2017.Land，2023，12（1），p.204.在此背景下，地方政府逐渐减弱了对企业的直接经营以及对市场的直接干预，通过行政垄断调控地方经济与限制市场竞争的工具箱也日益减少，而是更加主动且熟练地利用市场机制达到政治目的。例如，虽然跨域经济协作依然面临利益协调的结构性困境，但近年来跨界合作园区、飞地经济区等逐渐增多。据不完全统计，长三角地区先后建立了江阴-靖江工业园、苏宿工业园、上海杨浦（海安）产业园、上海外高桥（启东）产业园、松阳-余姚山海协作产业园等150多个跨域产业园区，区域经济一体化总体趋势日渐增强。这些变化在一定程度上削弱了“行政区经济”现象，加速了政府职能转变，客观上推动了跨区域协作，加速了区域经济整合进程。

二是中央对区域协调发展日渐重视，强化了对地方政府行为的调控能力。近年来，党和国家多次强调区域协调发展的重要性，指出“要在发展中促进相对平衡”，强调实现区域协调发展是贯彻新发展理念的重要内容。2022年3月，国务院政府工作报告提出“深入实施区域重大战略和区域协调发展战略”，随后党中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，明确提出要打破地方保护和市场分割。可见，国家已深刻意识到区域协调发展的重大意义，试图不断破除行政壁垒，削弱市场分割现状，构建全国统一大市场和跨域协作治理体系，加快要素资源跨域流动，助力城市群与都市圈建设以及粤港澳大湾区建设、京津冀协同发展、长三角一体化发展、长江经济带发展等国家重大战略的落地。另一方面，中央调控地方政府行为的水平也在日渐提升。分税制改革后中央宏观调控的能力增强，中央财税收入占比从1993年的22%升至2020年的46%左右，能够实行运用转移支付、财政补贴、专项补贴等经济与财政手段影响地方政府的行为。同时中央积极打击市场歧视与地方保护，不提倡地方政府运用行政区划手段解决行政区经济问题，并鼓励通过多种方式开展跨域协作治理探索。②""②熊竞：《区域城市一体化的政区逻辑：政区治理化与治理政区化》，《上海行政学院学报》2022年第1期，第65-73页。此外，为了确保国家政策在各个行政层级与空间尺度的权威性与统一性，中央各部委对各级政区金融、税收、监管、土地等加强了垂直管理，弱化了相关职能部门与地方政府的关联。在市场经济逐步完善、中央纵向嵌入等因素耦合下，横向府际间竞争与合作并存，府际间关系未来将呈现出更加复杂交错的竞合情景。③""③郭栋、胡业飞：《地方政府竞争：一个文献综述》，《公共行政评论》2019年第3期，第156-173页。

三是交通通信技术的进步具有时空压缩效应，重塑了区域间经济关系。以互联网为核心的信息技术革命极大改变了商品市场，重塑了企业间的网络关系，缓解了市场中的信息不对称，降低了区域间的交易成本。各类电商平台的涌入与全国性物流网的日渐通畅增加了地方政府实施地方保护的难度，网络零售市场规模占社会消费品零售总额的比重从2012年的6.3%上升到2023年的32.8%④""④数据来源于商务部发布的《中国网络零售市场发展报告》与网经社（WWW.100EC.CN）。，资源跨行政区流动加速，大大削弱了边界效应，致使市场分割从产品贸易转向资本、产业链与企业投资并购等方面。⑤""⑤刘志彪、孔令池：《从分割走向整合：推进国内统一大市场建设的阻力与对策》，《中国工业经济》2021年第8期，第20-36页。同时，产业链的跨区域整合重构了城市间的功能关系，强化了城市网络格局，弱化了地方政府之间零和博弈的观念，加深了府际间的相互依赖，在一定程度上限制了政府的干预空间，强化了协同发展与形成双赢的内在动力，引发地方政府行为模式的转变。

（二）行政区经济新特征

近年来经济、政治与社会体制转轨逐步缓解了行政区经济的负面效应，然而其并没有从根本上转变“行政区经济”的生成逻辑，只是呈现出一些新的特征。

1.隐蔽化与非正式化

市场经济体系中的民营企业存在冲破行政边界进行跨地域生产、销售与投资的内驱力，引发了经济活动范围与地方政府行政管理范围在空间上不一致的问题。同时，虽然市场经济的逐步推动政府职能转向公共服务供给，但地方政府（尤其是国有企业比重较高的地区）深度卷入市场经济活动，因形成自身利益而故步自封。为应对府际合作机制的虚化问题，中央政府以政治动员方式改变约束激励机制，以构建跨域协作治理体系，但内嵌于压力型体制中的“行政区经济”可能引发地方政府理性人与代理人的角色冲突。①""①匡贞胜、王妤：《政治动员、角色冲突与跨域经济协作》，《公共管理与政策评论》2022年第3期，第94-106页。近年来国家高度重视跨域协作治理体系建设，中央（上级）政府为了推动区域一体化，频繁以政治倡导、行政指令、国家战略等政治动员的形式把压力传递到下级政府。为了在规避中央对统一大市场要求的同时保障自身利益诉求，地方政府倾向于通过更隐蔽且非正式的地方保护和区域壁垒继续干预市场经济正常秩序，促使地方政府将市场分割、地方保护、行政垄断等行为隐形化，政区间在招商引资、招才引智与基础设施建设等领域恶性竞争依然频繁，无形之中国家战略的实施效果很可能被削弱，严重损害了国家整体经济利益。②""②李善同、侯永志、刘云中等：《中国国内地方保护问题的调查与分析》，《经济研究》2004年第11期，第78-84页。

2.稳态化与内卷化

国土空间行政结构问题具有复杂性和长期性，行政区划矛盾仅为外在表征，体制机制障碍才是内在根本。当前经济体制改革的潜力已挖掘殆尽，政治体制改革进入深水区，改革的难度陡然增大，致使行政区经济呈现出相对稳态结构。③""③夏添、孙久文、林文贵：《中国行政区经济与区域经济的发展述评——兼论我国区域经济学的发展方向》，《经济学家》2018年第8期，第94-104页。同时，改革开放以来地方政府倾向于运用行政区划调整手段（如撤县设区、撤市设区等）缓解行政区经济的负面效应，热衷于通过扩大城市型政区的管辖范围来巩固自身利益，即通过政区调整把市场经济产生的收益在行政区经济的框架内转化，致使政区调整仍是地方政府实现自身短期利益诉求的一个政策工具。据民政部数据显示，1983年至2021年间，国内共发生了285次撤县（市）设区调整事项。在此期间，撤县（市）设区经历了两个显著的高峰期，分别是2000—2002年（81项）和2014—2016年（84项）。不过，当前这一工具的边际效应在逐步下降，虽然政区调整可以在短期缓解行政区经济问题，但却很难走出“行政区经济—区划调整—行政区经济”的循环怪圈，从而引发政区改革的内卷化隐忧。④""④匡贞胜、虞阳：《中国行政区划改革的内卷化风险及其生成机制》，《人文地理》2020年第2期，第93-101页。

3.模糊化与复杂化

近年来，国土空间行政结构愈加复杂。一方面，行政区与功能区（高新区、经开区、城市发展新区、国家级新区等）在空间上相互交叉，在行政层级与功能上彼此交织，逐渐形成“模糊行政”结构。⑤""⑤吴晓林：《模糊行政：国家级新区管理体制的一种解释》，《公共管理学报》2017年第4期，第16-26页。另一方面，中央垂直管理部门与地方政府在多轮博弈过程中形成了错综复杂的科层组织结构条块关系，以行政区经济为主导的行政分割与部门分割、上下级分割、技术分割等问题交织叠加，从而使得行政区经济的负面效应并不局限于经济领域，更波及到政治、社会与文化等为经济发展提供支撑的领域，局面相对以前更为纷繁复杂。⑥""⑥高翔、龙小宁：《省级行政区划造成的文化分割会影响区域经济吗？》，《经济学（季刊）》2016年第2期，第647-674页。

（三）未来发展方向

一个理论框架若要维持生命力，必须不断与现实场景实现交互，并在此过程中逐步修订完善。当前行政区经济的生成情境已发生变动，自身也显示出新特征，必然引发应用场景的变迁。有必要在此过程中强化与其他理论视角的联动，形成多场景、宽领域以及跨学科的研究集群。未来可能的发展方向如下：

（1）探索政治体制改革、行政区经济以及统一大市场建设之间的关联。以行政区经济为代表的行政分割是统一大市场建设的重大障碍，当前运用政区调整与经济改革手段缓解行政分割的边际效益逐渐下降，负面效应日渐加重。未来应根植于特殊国情，聚焦赶超战略、制度性改革、内外循环大市场、内部开放不足等议题，对政治体制改革、行政区经济以及统一大市场建设之间的关联进行深入分析，理清国内统一大市场建设的障碍及其推进路径。

（2）阐释多元共治体系在缓解行政区经济负面效应中的作用机制。作为政治与行政权力在空间的配置，行政区划体系与政治体制密切相关，本质上是一个高度结构化的组织体系。①""①胡德、刘君德：《政区等级、权力与区域经济关系——中国政府权力的空间过程及其影响》，《中国行政管理》2007年第6期，第11-13页。因此，有必要引入新制度理论中的制度变迁、交易费用、产权结构等概念术语与分析范式，阐释组织演化过程与行政区经济空间现象之间的关联。同时，在行政区划调整手段越来越受限的情况下，未来需要采取新的方式来缓解行政区经济的负面效应。市场经济环境下的跨域经济协作利益主体较为多元，可以考虑引入制度性集体行动框架与扎根理论分析框架来分析各个主体在削弱行政区经济过程中的角色，并对全国各地实践中产生的各类缓解行政区经济负面效应的方式方法进行过程梳理、对比分析与提炼总结，为构建全方位、多层次且有效率的多元协调机制提供理论支撑与经验教训。

（3）探究纵向干预情境下地方政府在跨域经济协作中的行为角色。近年来，中央（上级）政府对区域协调发展日渐重视，并通过纵向层级干预强化了对地方政府行为的调控能力。目前学界虽已认识到行政区划体制刚性制约导致的“行政区行政”和“行政区经济”对政府间协作的抑制，接受了地方政府竞争分析逻辑，但对其背后单一制中央集权的国土空间行政结构的研究尚不够深入，对不对称权力关系下官僚机构的组织特性研究不足，未来有必要对压力型体制下地方政府在跨域协作中的新现象、新行为及其相关政治、经济与社会效应进行更系统的理论与实证分析。

（4）行政区经济的横向与纵向比较研究。一方面，行政区经济理论若要进一步上升到普适的科学规律，必然需要超越中国情境来解释其他国家的现象问题，因此需要大量的国内外横向对比研究。未来应强化对同中国类似的体制转型国家、跨国合作园区、跨域协作组织等进行更广泛而深入的分析，理清其中错综复杂的耦合关系，提升行政区经济分析框架的理论广度。另一方面，中国历朝历代行政区划设置的历史悠久，有必要加强对历史上行政区经济空间现象、政区设置与跨域协作治理体系的研究，以历史关照现实，进一步夯实行政区经济分析框架的理论厚度。

（5）多元情境下行政区经济理论框架的适用性与全面性验证。行政区经济理论框架作为解释区域经济现象的理论工具，其适用性和全面性在多元情境下显得尤为重要。为了更全面地验证这一理论框架，需要综合考量社会文化、政治动态等非经济因素，并考虑不同区域的历史与经济发展差异。譬如，通过收集不同地区、不同时间段的区域经济数据，进行实证分析和案例研究，以验证行政区经济理论框架在不同情境下的适用性和有效性。此外，也可以结合社会文化、政治动态等因素，构建多元情境分析框架，以更准确地评估行政区经济在不同情境下的运行模式和效果，以更全面地验证和完善行政区经济理论框架。

四、结论与探讨

“行政区经济”理论根植于中国具体历史地理与社会经济情境，能在一定程度上准确概括中国政区之间的经济关系及其背后机制，为改革开放以来的行政区划改革、跨域协作以及城市群与大都市区的构建提供了重要理论支撑。展望未来，行政区经济的生成逻辑依然存在，中国的政治制度改革尚待深入，经济体制转型进入深水区，“行政区经济”理论在很长一段时期内仍然具有重要的学术价值。另一方面，当前我国依然存在诸多区域发展不协调问题，党和国家对此高度重视，先后提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等新的区域发展战略，并正在加快建设全国统一大市场，以推动社会经济高质量发展。这一系列空间治理问题亟待理论支撑与指导，因此“行政区经济”理论框架依然具有重要的现实意义与应用价值。但应该认识到，行政区经济的情境已经发生变迁，市场、政府、技术的变动改变了行政区经济理论最初提出时所依赖的现实基础，行政区经济也呈现出隐蔽化与非正式化、稳态化与内卷化、模糊化与复杂化的新特征。

一个理论要持续维护自身的活力、解释力和预测力，必须与时俱进地增强逻辑严谨性与可拓展性。在新情境下，行政区经济理论的未来发展要重点聚焦在政治体制改革、构建多元共治体系、重新定位纵向干预情境下地方政府角色三个方面的探索上，同时要在理论深度和理论广度方面进一步拓展。一方面，要立足中国的历史规律挖掘和现实深度剖析，结合政治动员、数字治理、全国统一大市场、多元共治等空间治理新场景，纳入结构变迁与多维动态情境演化过程分析，积极引入跨学科的新方法，通过严谨的学术范式和扎实的案例或量化实证支撑，形成一整套相互嵌套、内在统一且逻辑自洽的话语体系；另一方面，推动中外学术交流与相关概念互认，开展国际比较研究，辨析共性和个性，以实现行政区经济相关概念与理论分析框架的一般化，助推其真正走向国际。在此基础上，形成既遵循世界普遍规律性，又充满中国特色的行政区经济理论框架体系。

[责任编辑：李思舒]

A Re-examination of the Analytical Framework of Administrative Area Economy：Theoretical Logic，Contextual Changes，and Application Perspectives

SUN Bin-dong^1，2，3"KUANG Zhen-sheng^4，5

（1.East China Normal University，China Administrative Division Research Center/Future City Laboratory，Shanghai 200241，China;

2.School of Geographical Sciences，East China Normal University，Shanghai 200241，China;

3.Hainan Research Institute of East China Normal University，Sanya Hainan 572025，China;

4.Politics and Public Management College of Zhengzhou University，Zhengzhou Henan 450001，China;

5.Public Management Research Center of Zhengzhou University，Zhengzhou Henan 450001，China）

Abstract：The analytical perspective of administrative area economy （AAE） has gained recognition and application in many fields，but the current theoretical framework may face stagnation.Based on the background of the phenomenon of AAE，its content and extension，the identification of related concepts，and the progress of research，this paper points out that its conceptualization as a specific phenomenon is more appropriate，but still lacks the logical rigor and expandability necessary for a mature theory.It then explains the new characteristics of the current regional economy in the context of the development of the market economy system and the political mobilization of interregional cooperation，and argues that the AAE has been weakened by changes in the ownership structure of enterprises，advances in transportation and communication technology，and the gradual improvement of the market economy，but it is difficult to fundamentally transform its generative logic due to the lagging reform of the political system.The study points out that under the urgent need to build a cross-regional cooperative governance system and a unified national market，the framework of AAE rooted in the local context still has great value，and it is necessary to deepen its exploration in breaking down local protection and regional barriers to provide solid theoretical support and practical experience for urban and regional spatial governance.

Key words：administrative area economy;administrative division;regional integration;cross-domain cooperation;unified large market