论农村集体经济组织法人特别性体系及其制度效应

摘"要：农村集体经济组织特别法人并非营利法人或者非营利法人，而是一种《民法典》规定的独立法人类型。遵循法人分类的功能主义意旨，《农村集体经济组织法》通过构建农村集体经济组织法人特别性体系，确证农村集体经济组织特别法人的独立地位。阐释农村集体经济组织法人的特别性体系，应当跳出既有的三种研究路径，即从抽象到具体、从具体到抽象与从具体到具体的研究路径，转向以人与财产为体系性要素的构建路径。人的特别性强调成员的身份性，财产的特别性强调集体财产的公有性，其他特别性则围绕此二元要素与治理机制的构建展开。农村集体经济组织法人特别性体系的制度效应在于：一方面，型塑农村集体经济组织法人制度的构造主线，规范农村集体经济组织法人制度的基本内容；另一方面，界分三类涉农特别法人的制度功能，调试不同类型集体财产的经营管护制度。

关键词：农村集体经济组织法；特别性体系；成员身份性；集体财产公有性；制度效应

作者简介：宋天骐，吉林大学法学院讲师，吉林大学农业农村法治研究院专职研究员，主要从事农业农村法治研究。

基金项目：国家社会科学基金项目“集体收益分配权实现的私法逻辑研究”（项目编号：24CFX028）的阶段性成果。

中图分类号：D922.4 ""文献标识码：A ""文章编号：1001-4403（2024）06-00103-12

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.06.010

2024年6月28日，十四届全国人大常委会表决通过了《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》），这标志着我国涉农主体法制的基本成熟。在我国涉农主体法制建设与完善的进程中，农村集体经济组织法律制度的建设进程相对滞后，虽然各种涉农法律、法规中存在一些关于农村集体经济组织的规定，但相关内容过于分散，且未能充分规范作为组织体的农村集体经济组织运行制度。尤其是农村集体经济组织的部分功能被村民委员会替代实施，这间接造成了农村集体经济组织隐而不显、立法难产的困境。这一困境随着涉农改革发展而得以改变。自2016年农村集体产权制度改革以来，农村集体经济组织普遍建立或恢复的客观事实，不仅在客观层面提供了改革经验总结提炼、制度运行理论检视的机会，而且在立法层面提出了农村集体经济组织制度化、体系化的立法需求。自1982年《中华人民共和国宪法》首次完整提出“农村集体经济组织”的概念之后，经由《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）以及《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的制度塑造，农村集体经济组织被定位为一类特别法人，但特别法人定位存在一定的理论阐释难题，而其中最难的部分当属农村集体经济组织法人的特别性。①""①参见宋志红：《农村集体经济组织的本质特别性》，《江西社会科学》2024年第5期，第72页。在既有研究中，农村集体经济组织法人的特别性研究存在不足，这种不足在一定程度上证实了特别法人否定论者的观点。在我国语境与实践中，否定论者的观点看似无懈可击，实则理想化的设计忽略了现有农村实践与制度转换成本，尤其是公法上业已形成的不同组织的分类管理体制，以及公有制基础上的法人类型塑造。从我国具体实践与理论生成逻辑出发，《农村集体经济组织法》已经建构了农村集体经济组织法人特别性体系，这成为理解农村集体经济组织特别法人制度的基本主线。

本文的问题意识在于，农村集体经济组织法人一直受到特别法人地位没有独立性价值的质疑，而《农村集体经济组织法》建构的农村集体经济组织法人特别性体系能否充分回应这种质疑？有鉴于此，本文的基本思路是：首先，通过回应农村集体经济组织特别法人地位的独立性争议，明晰农村集体经济组织法人特别性体系的讨论前提；其次，通过农村集体经济组织法人特别性体系的法理解析，明确农村集体经济组织法人特别性体系的具体构成；最后，通过阐释农村集体经济组织法人特别性体系的内外制度效应，回归农村集体经济组织法人制度在自主法学知识体系构建中的积极意义。

一、农村集体经济组织特别法人独立地位的立法因应

自《民法总则》确立农村集体经济组织的特别法人地位以来，农村集体经济组织特别法人的独立性便颇受质疑，这种质疑并没有随着《民法典》的颁布而消失。既有质疑的关注点主要包括：第一，功能主义模式存在固有缺陷。功能主义法人分类模式下“营利法人—非营利法人—特别法人”的逻辑周延性不足，特别法人框架内的四类法人也存在类型限制、性质不一、规则迥异等问题。②""②参见谭启平、应建均：《“特别法人”问题追问——以〈民法总则（草案）〉（三次审议稿）为研究对象》，《社会科学》2017年第3期，第83-85页。第二，法人营利性的表达具有模糊性、同质性。农村集体经济组织法人的营利性特征与一般法人并无不同，其立法规制应当以营利法人的基本规则为主体，而涉及成员、非经营性资产等方面的特殊规则只需另行规定。③""③参见郭洁：《论农村集体经济组织的营利法人地位及立法路径》，《当代法学》2019年第5期，第87-88页。第三，法人功能应为经济纯粹性。农村集体经济组织应当去除非经济功能，社会保障功能并非农村集体经济组织的法定功能，而应当由政府财政予以实现。④""④参见何嘉：《农村集体经济组织法律重构》，中国法制出版社2017年版，第64-65页。若不能妥当回应上述理论质疑，《农村集体经济组织法》的制度效应便存有疑问。

首先，应当回归农村集体经济组织的生成逻辑。作为具有中国特色的主体范畴，农村集体经济组织基于计划经济体制与政治运动的底色呈现着建构主义的特点，以市场经济体制与自发形成的组织体的理论框架显然无法解释农村集体经济组织的生成与演进逻辑。虽然我国已经确立了社会主义市场经济体制，农村社会经济环境发生了翻天覆地的变化，但是农村集体经济组织仍然是基于集体公有制基础而建构的、有限参与市场的主体，与市场自发形成的主体存在较大差异，这种生成机制、构造基础上的差异是认识农村集体经济组织特别法人地位的逻辑起点。

其次，从集体所有制及其制度特色出发，上述理论质疑具有一定局限性，其只是基于既有立场或者制度设计的传统认识而作出的有限判断。第一，在法人类型设计方面，结构主义与功能主义是并存的两种设计思路，不能因循结构主义的传统认识就否定功能主义的固有价值，而且“营利法人—非营利法人”的逻辑结构并非当然具有周延性，逻辑上仍存在既不属于营利法人又不属于非营利法人的法人类型，如农村集体经济组织、村民委员会等。①""①参见张新宝：《从〈民法通则〉到〈民法总则〉：基于功能主义的法人分类》，《比较法研究》2017年第4期，第28-29页。同时，四类特别法人并不需要具有规则设计上的一致性，其“特别”之处就在于特别法人之间的差异，以及每类特别法人自身制度规范的独立性。第二，套用传统理论对营利性的解释与对组织体立法规制的逻辑思路，就陷入了西方产权理论与法人理论的制度窠臼。农村集体经济组织的营利性虽然具有取得利润并向成员分配的特点，但这种营利性受到法律限制。换言之，营利目的的制度初衷在于维系法人存续和稳定，形式上的向成员分配利润实质上是集体经济组织成员享受集体发展成果的一种方式。此外，集体经济组织成员享受集体发展成果的方式还包括取得土地增值性收益、获得土地承包经营权等。第三，农村集体经济组织的功能具有复合性，法人制度设计的政治性、民族性和本土性为农村集体经济组织的功能复合性提供合法性基础，尤其是我国公有制经济基础对农业农村的特殊关怀与集体所有的特殊定位，在客观上决定了农村集体经济组织的功能复合性。以农村集体经济组织的社会功能为例，在现阶段，农村集体经济组织属于纯粹经济组织的设想难以实现，而且集体所有制的经济目的需要经由农村集体经济组织发挥社会功能得以实现。即便政经分离改革与经济功能的纯粹性是较为理想的改革方向，但我国涉农改革的阶段性特征与不同地区现实情况的差异性，仍然要求农村集体经济组织承担一定的社会功能。通常认为，经济发达地区的农村集体经济组织适宜纯化法人功能，着力于实现单一的经济功能。然而，实践情况并非如此，发达地区的农村集体经济组织法人仍承担社会功能②""②参见韩松、安玉鑫：《国家公权力监督农村集体资产管理的理论证成》，《浙江工商大学学报》2023年第1期，第42页。，甚至部分发达地区的农村集体经济组织负责人认为，政经合一、功能复合性是农村集体经济组织的当然选择。③""③根据笔者参与的浙江省嘉兴市某村的实地调研，该村的集体经济组织负责人表示，政经合一可以凝聚集体优势，发挥集体经济组织的统筹协调功能。

再次，建立在集体公有制基础上的特别法人类型具有独立意义。部分学者认为，农村集体经济组织的特别法人地位不具有独立性，其法人属性可以在营利法人、非营利法人之间摇摆，甚至认为各地方可根据情况将农村集体经济组织定位为营利法人或者其他法人。④""④参见姜红利、宋宗宇：《农民集体行使所有权的实践路径与主体定位》，《农业经济问题》2018年第1期，第40-42页。这种观点陷入了传统结构主义法人类型划分的逻辑陷阱，将并不周延的“营利法人—非营利法人”的法人类型套用到特别法人的界定上。同时，其忽略了我国公法上组织管理实践形成的管理体制，淡化了制度转换的巨大成本。在公有制基础上探讨法人类型设计与解释，除坚持《民法典》所遵循的功能主义外，还应当秉持构建中国特色的法人制度体系的理念，创造性吸收与转化私有制基础上的法人类型划分及其制度构造。⑤""⑤参见李国强：《论公有制经济基础上土地权利体系的构造逻辑——〈民法典〉背景下的解释基础》，《社会科学研究》2021年第6期，第67页。在大陆法系的典型国家中，私有制基础上的法人制度构造具有一定趋同性，即排除法人概念中的营利目的、利润分配要素，将法人类型与法人组织形式松绑，允许不同组织形式的法人实施法不禁止的经营行为。⑥""⑥参见宋亚辉：《营利概念与中国法人法的体系效应》，《中国社会科学》2020年第6期，第135页。这种法人制度构造的可取之处在于，变相证立了我国农村集体经济组织参与市场经营活动的正当性，因为农村集体经济组织的组织形式不能成为限制其参与市场经营的法定理由。也就是说，即便农村集体经济组织属于独立的特别法人，也不影响其成为独立的市场主体。

最后，在一定语境下，质疑农村集体经济组织的特别法人地位及其特别性的价值，具有一定合理性，但这种合理性局限于个人主义方法论的法人自发形成和私有制基础上的法人制度构造，并不能妥善解释整体主义方法论对法人建构的意义和公有制基础上的法人制度构造。实际上，法人类型划分的逻辑起点在于法人的设立和存续目的，而法人的设立和存续目的直接决定了法人的本质。⑦""⑦参见邹海林：《民法总则》，法律出版社2018年版，第137页。农村集体经济组织法人的设立和存续目的是维系农村基本生产、生活秩序和农村社会稳定，作为法人分类依据的结构主义与功能主义之间的方法论分歧，不应成为阻碍农村集体经济组织法人制度设计的障碍，其原因在于：一方面，结构主义作为传统法人类型划分的依据，其分析路径、分析要素具有积极意义，可以为功能主义提供观察法人制度的视角；另一方面，功能主义所关注的法人功能具有适应社会经济发展的特点，有利于弥合作为舶来品的法人概念及其术语的解释空间，为中国特色的法人制度理论体系建设提供助力。①""①参见许中缘：《论〈民法典〉的功能主义释意模式》，《中国法学》2021年第6期，第199页。就农村集体经济组织法人制度及其理论而言，结构主义与功能主义存在耦合可能。一方面，结构主义贡献的分析工具可以适用于农村集体经济组织法人特别性体系的构建，人与财产作为体系化的结构性要素自成系统，能够为构建农村集体经济组织法人的特别性提供体系化思路；②""②参见温世扬：《农村集体经济组织法人特殊构造论》，《政治与法律》2022年第10期，第17页。另一方面，功能主义所秉持的法人功能设计定位，可以避免农村集体经济组织法人的特别性体系产生功能偏狭。

申言之，农村集体经济组织特别法人地位的理论探讨，确实存在不同理论前见与理想模式，而立基于我国既有的组织区分管理与登记体制，以及农村集体经济组织生成与发展的中国特色，务实的选择便是坚持农村集体经济组织的特别法人地位，并藉由《农村集体经济组织法》透视农村集体经济组织法人特别性体系及其制度效应。

二、农村集体经济组织法人特别性体系的法理阐释

探究农村集体经济组织法人的特别性体系，一方面，应当检视既有研究对特别性体系的探索，以明晰既有的理论关切与基本脉络；另一方面，应当具体构建农村集体经济组织法人的特别性体系，以发挥人与财产相联结的体系化功能。

（一）农村集体经济组织法人特别性体系的路径检讨

有学者指出，农村集体经济组织法人特别性的研究存在一定疏漏，一是特别性研究呈现零散、杂乱之势，不能有效发挥特别性体系的制度效应；③""③参见管洪彦：《农村集体经济组织法人的特别性论纲》，《法学家》2023年第5期，第94页。二是特别性与法人之间的差异性呈现模糊之态，不能真正揭示农村集体经济组织法人的本质。④""④参见宋志红：《农村集体经济组织的本质特别性》，《江西社会科学》2024年第5期，第73页。为此，很多学者有意或无意地开展了农村集体经济组织法人的特别性体系研究。在理论上，农村集体经济组织法人特别性体系的研究主要包括三种路径。一是从抽象到具体，即抽象概括农村集体经济组织法人的特别性，并将特别性应用于具体的制度设计中。例如，集体资产具有不可分割性，集体经营性资产折股量化时，成员不能取得具体的集体资产，只能取得一定份额的收益权。二是从具体到抽象，即从实践中提炼与表达农村集体经济组织法人的特别性。例如，实践中农村集体经济组织法人普遍采取一人一票制的表决方式，以人头多数决为核心的民主治理机制则成为具有普遍意义的特别性。三是从具体到具体，即从与其他法人的比较中归纳出农村集体经济组织法人的特别性。例如，通过与公司法人的比较，可以发现农村集体经济组织法人具有设立目的的双重性⑤""⑤参见宋天骐：《论农村集体经济组织法人设立的特别性》，《求索》2020年第5期，第155页。、成员的身份性⑥""⑥参见房绍坤、宋天骐：《论农村集体经济组织法人成员的特别性》，《山东社会科学》2022年第2期，第47-48页。、一人一票的表决方式⑦""⑦参见管洪彦、傅晨辰：《农村集体经济组织法人民主决策的异化与匡正》，《求是学刊》2020年第3期，第92页。、责任财产的限定性⑧""⑧参见管洪彦：《农村集体经济组织法人终止的法理证成与立法展开》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2023年第1期，第92页。、股权流转范围的社区性⑨""⑨参见房绍坤、任怡多：《论农村集体资产股份有偿退出的法律机制》，《求是学刊》2020年第3期，第78页。等特别性。上述三种研究路径各有所长，从抽象到具体的研究路径可以指导改革实践与农村集体经济组织法人制度的实施，从具体到抽象的研究路径有助于凝练具有中国特色的农村集体经济组织法人制度，而从具体到具体的研究路径则有利于在制度比较中形塑农村集体经济组织法人制度的特别性。

但是，上述研究所提出的农村集体经济组织法人特别性难成体系。具言之，第一种研究路径所提出的特别性表面上追求从抽象到具体的体系性，但具体特别性之间的关联度较弱，且具体特别性的表达往往缺乏与治理机制的关联。例如，有观点提出集体所有、土地纽带与成员固定的农村集体经济组织法人特别性体系。①""①参见沈德咏：《〈中华人民共和国民法总则〉条文理解与适用》（上），人民法院出版社2017年版，第688-689页。姑且不论该观点抽象出的特别性是否准确、全面，只论上述三个特别性之间的联系，集体所有、土地纽带与成员固定之间以何为逻辑主线？答案并不清晰。显然，第一种研究路径所提供的方案只能暂时满足改革实践的部分需求，如农村集体经济组织法人制度的建立、运行等，尚难以为农村集体经济组织法人制度的体系化表达提供科学支持。第二种研究路径所提出的特别性天然地缺失体系化的可能，特定地区改革实践所供给的理论资源并不一定都具有普适性。例如，发达地区对集体经营性资产的折股量化方案，或许理论上可以提出集体资产股份在取得方式、份额比例、股份类型等方面的特别性，但这种特别性更多地体现特定地区改革实践的具体需求，很难具有普适性。即便该种研究路径提出的特别性具有普适性，但个别、零散、有区分的特别性提炼与表达方式决定了特别性体系难以成行。据此，第二种研究路径更多地用于检视特定地区改革的实践效果，有助于检验农村集体经济组织法人中特别性制度的妥当性，但很难为农村集体经济组织法人制度提供体系化方案。第三种研究路径所归纳的特别性存在体系化缺陷，虽然作为比较对象的公司法人或者其他法人具备体系化的制度，但经比较后归纳的农村集体经济组织法人特别性却会呈现凌乱的特点。例如，对比公司法人的设立、运行、终止等制度，归纳出农村集体经济组织法人在设立、运行、终止等方面的特别性，但其在设立与终止方面的行政化、党领导经济治理、以公平为主的收益分配等方面的特点并不具有体系性。应当说，第三种研究路径总结的特别性可能并非农村集体经济组织法人的特别性，而仅仅是法人之间的差异性，如资本多数决与人头多数决的差异，仅能表明公司法人与农村集体经济组织法人的表决机制有差异，不能当然认为实行人头多数决表决机制的组织就是农村集体经济组织法人。

上述三种研究路径或难以完成农村集体经济组织法人特别性的体系化任务，或其体系化的方式仍有不足。究其缘由，上述三种研究路径自始不关注农村集体经济组织法人特别性体系的构建，而只关注农村集体经济组织法人具有哪些具体的特别性。表面上第三种研究路径提供了可行的体系化方案，但这种体系化方案只是模仿固有法人制度的结果，并不能科学表达农村集体经济组织法人特别性体系。

（二）农村集体经济组织法人特别性体系的具体阐释

从逻辑上看，抽象或具体的研究路径能够形成自身的逻辑闭环，但陷入逻辑闭环的困境，不易为农村集体经济组织法人特别性体系的构建提供支撑。因此，不妨跳出抽象或具体的研究路径，回归法人类型化的基本依据，即人与财产，以人与财产为体系化工具，探讨农村集体经济组织法人的特别性体系。人与财产的体系化研究路径的优势在于：一方面，有利于沿袭既有结构主义法人分类模式的话语体系，将结构主义提供的体系化要素作为分析工具；另一方面，有利于避免上述三种研究路径在体系化方面的不足，因为人与财产为体系化视角的研究路径自始关注特别性体系的构建，而且人与财产的二元关系天然具有体系化功能，可以为特别性体系的构建提供助力。同时，在农村集体经济组织法人的治理机制中，人与财产的体系关联得以实现。一方面，人的方面主要涉及成员，而成员身份、成员权益的实现均指向集体财产的经营管理；另一方面，财产的方面主要涉及公有性的实现，而公有性的实现是保障成员权益的可靠方式。由此，以人与财产为结构性要素的特别性体系具有可行性。

以人与财产为体系化工具，需要回应农村集体经济组织法人中人的特别性与财产的特别性分别是什么。具言之，人的特别性主要体现为成员身份性，而成员身份性主要表现在以下四个方面：第一，农村社会的“乡土性”底色形塑着成员的身份性特征。即使在当下，中国传统乡土社会的乡土情怀、熟人社会底色，仍然深深影响着成员，由此形成的“乡土性”观念构成了成员身份性的观念基础。①""①参见陆益龙：《后乡土中国的基本问题及其出路》，《社会科学研究》2015年第1期，第122页。第二，成员的身份性与成员的社区性、地域性之间存在紧密联系，从而直接形塑了成员股东与非成员股东相区分的身份格局。身份性构成了社区性与地域性的基础，一定地域范围内的成员聚合为农村社区，从而形成具有熟人特征的农村社会。虽然在城中村或者城郊村中，因人口流动导致人员异质性的存在，但非集体成员仍不能当然享有依据成员身份取得的土地权益。第三，户籍因素的身份属性对成员身份确认具有重要意义。虽然理论和实践对成员身份确认标准并未达成共识，户籍制度改革与城乡人口流动造成的“人户分离”状态持续存在，但是户籍对成员身份确认仍具有积极意义。一方面，户籍作为一种行政管理方式，可以为成员身份确认提供基础性线索，便于成员身份确认主体查找、核对某一人员是否具有成员身份；另一方面，户籍中的“籍”作为一种地域性的联结要素，可以为凝聚乡村共同体意识提供基础性纽带，有利于提升人才回乡的归属感。有学者指出，农村集体经济组织是一种籍合组织，若想实现“脱籍转型”，必须坚持集体所有制、提升市场竞争力、维护成员合法权益的基本原则。②""②参见陈甦：《籍合组织的特性与法律规制的策略》，《清华法学》2018年第3期，第39-40页。当前阶段户籍的身份性特征仍然较为明显，这直接影响了成员身份确认标准的立法规制。从《农村集体经济组织法》的内容来看，第十一条强调了户籍因素对成员内涵界定的基础意义，这反映了立法者对实践现状的基本态度。第四，成员权益内容的保障性。农村集体经济组织法人中的成员权益主要体现为集体经营性财产收益权份额，而集体经营性财产收益权份额具有保障性特征，如现阶段收益权份额有偿退出不能超出本集体经济组织范围、流转的收益权份额不增加受让人的表决权、特定情形下保留部分成员权益等。这些保障性特征有利于发挥特别法人的社会功能，维系成员的基本生产生活利益。此外，从广义角度看，权力机构、执行机构、监督机构等内部组织机构也属于“人”的范畴，应当从特别性出发架构相应的组织类型、职权范围、会议制度等方面的特别性制度。

财产的特别性主要体现为集体财产的公有性，而集体财产的公有性主要表现在以下三个方面：第一，公有性的价值重塑。集体财产的公有性面向包括两方面：一方面，作为统分结合的双层经营体制中“统”层的实现机制，恢复与重塑集体自身的应有地位，维系集体作为共同体的价值共识；另一方面，作为集体经营性财产收益权份额的来源依据，经由收益分配的财产性价值提高农民收入，增加农民对集体的获得感与认同感。实际上，构建农村集体经济组织特别法人制度的目的之一是恢复集体在“统”层的公共性价值，而这种公共性价值与集体财产的公有性密切相关，集体财产的公有性支撑集体公共性价值的实现，公共性价值则确立集体财产公有性的正当地位。第二，集体财产的分类管理与监督。具有公有性的集体财产包括资源性财产、经营性财产与公益性财产，三类集体财产的功能定位不同，自然需要采取不同的管理与监督方式。集体资源性财产的公有性体现于维系耕地数量和质量，保障国家粮食安全；集体经营性财产的公有性体现于收益分配用途的公共性，包括保障集体公共支出、提供村委会运行经费等；集体公益性财产的公共性无需赘言，其财产的“公益性”本身即是公共性的一种实现方式。第三，集体收益分配的依据与制度逻辑。在如何向成员分配利润或者收益方面，农村集体经济组织与公司、农民专业合作社并不相同，公司、农民专业合作社的初始财产都源于成员出资，其向成员分配利润的依据是出资比例或者惠顾返还数额、交易量，利润分配的制度逻辑为对价分配；而农村集体经济组织法人的初始财产源于集体财产的强制性转化，其向成员分配收益的制度逻辑是公平分配，且“公平”的内涵包括对孤寡老人、残疾人等弱势农民群体的照顾。

同时，农村集体经济组织法人治理机制围绕人与财产的特别性展开。在成员的身份性方面，通过排除非成员的选举权、被选举权、表决权等管理性权利，维系权力机构运转的封闭性、成员的身份性利益；在集体财产的公有性方面，优先保障成员的土地权益与收益分配权利，并通过简化集体经营性建设用地入市的决议规则，赋予成员代表大会替代决策的权利，以分类实现集体财产的保障性功能与经济性功能，发挥公有性价值配置的特有优势。

三、农村集体经济组织法人特别性体系的内部效应

厘清农村集体经济组织法人的特别性体系，可以型塑农村集体经济组织法人制度的构造主线，规范农村集体经济组织法人制度的基本内容。

（一）型塑农村集体经济组织法人制度的构造主线

在制定农村集体经济组织法时，学界对如何确定农村集体经济组织法人制度的构造主线存在分歧。有学者提出，应当以成员权为基础确定农村集体经济组织法人制度的构造主线（以下简称“成员权方案”）①""①参见孙宪忠：《以集体成员权为基础推动农村集体经济组织立法》，《中国集体经济》2022年第10期，第6-8页。；而多数学者主张，应当以农村集体经济组织法人的特别性为基础确定农村集体经济组织法人制度的构造主线（以下简称“特别性方案”）②""②参见房绍坤、袁晓燕：《关于制定农村集体经济组织法的几点思考》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2023年第1期，第76-77页；韩松：《论农村集体经济组织法人的特别性及其立法意义》，《中国社会科学院大学学报》2023年第8期，第38页；管洪彦：《农村集体经济组织法人的特别性论纲》，《法学家》2023年第5期，第94页。。

从立法角度观察，“成员权方案”存在以下难题：第一，实定法基础不足。我国《民法典》未明确规定成员权，成员权的法律内涵、权利主体、权利客体、权利内容等内容缺乏实定法基础，“成员权方案”不易与现行法律体系融洽衔接。第二，立法规范对象偏差。农村集体经济组织法的规范对象是农村集体经济组织，而“成员权方案”的规范对象则偏向成员权。第三，立法规范内容缺失。在逐渐恢复和巩固农村集体经济组织法人统一经营作用的背景下，立法规范内容必然包括政府主导的各类扶持措施，而“成员权方案”不易包含扶持措施的规范内容。第四，立法技术差异较大。我国民事立法普遍采取“提取公因式”的立法技术，农村集体经济组织立法概莫能外，而“成员权方案”不仅难以提取与农村集体经济组织相关的公因式规则，且强行提取的公因式可能存在兼容性问题。若无法妥善解决上述难题，则“成员权方案”不具有可行性。与之相对，“特别性方案”可以较好地解决上述难题：第一，“特别性方案”具有实定法基础，即《民法典》赋予农村集体经济组织的特别法人地位；第二，“特别性方案”以农村集体经济组织为立法规范对象；第三，“特别性方案”可以包容一定的公法规范，为扶持措施、激励制度等立法内容的设计提供空间；第四，“特别性方案”可以提取农村集体经济组织法人特别性的公因式，促进总分式立法技术的实现。

如何确定农村集体经济组织法人制度的构造主线，应当考量三个方面，即农村集体经济组织法人的性质、《农村集体经济组织法》的属性以及构造主线选择的作用。具言之，首先，农村集体经济组织法人属于具有一定公共职能的私法人，这意味着《农村集体经济组织法》应当以私法规范为主。关于农村集体经济组织法人的性质，理论上存在着公法人和私法人两种不同观点。公法人说认为，农村集体经济组织法人承担公法职能，以增进群体福祉为法人目标，并享有实现职能所需的自治权，应当属于特别法人中的公法人。③""③参见张力：《法人功能性分类与结构性分类的兼容解释》，《中国法学》2019年第2期，第163页。私法人说认为，农村集体经济组织法人的成立依据、成立目的、功能作用、设立意志等方面体现特定范围内的成员意志与成员利益，而非强制执行行政命令或者实现公共利益，应当属于私法人。④""④参见屈茂辉：《农村集体经济组织法人制度研究》，《政法论坛》2018年第2期，第30页；管洪彦：《农村集体经济组织法人类型定位之证成与价值展开》，《法学论坛》2021年第5期，第33-34页。公法人说将公法职能等同于农村集体经济组织法人的职能，忽略了农村集体经济组织法人的私法意义与法人设立目的，具有片面性；而私法人说将公共职能与行政因素作为农村集体经济组织法人的特别性，强调法人设立与治理的成员意志、成员利益，以及发挥农村集体经济组织法人“统”层作用的制度目的。

其次，《农村集体经济组织法》具有组织法、行为法兼容的属性，而无论是组织法还是行为法，其立法逻辑的展开与表达都不遵循“权利主体—权利客体—权利内容”的逻辑。就组织法属性而言，《农村集体经济组织法》包含组织的设立、变更、终止和内部组织机构的设置、职权、组成、会议制度、议事规则、组织成员的权利义务等内容；就行为法属性而言，《农村集体经济组织法》包括经营管理行为的类型、监督、违法行为的法律责任等内容。“特别性方案”的立法规范内容包括成员特别性、财产特别性等内容，能够契合组织法与行为法的立法要求。

最后，以特别性体系为构造主线有利于巩固农村集体经济组织的特别法人地位和构建中国特色的农村集体经济组织法人制度。特别性是农村集体经济组织法人的存在基础，如果没有特别性，则法人独立的价值存疑。以体系化的特别性为逻辑主线，不仅可以驳斥对农村集体经济组织法人的质疑，而且可以奠定农村集体经济组织法人制度的逻辑基础。①""①参见管洪彦：《农村集体经济组织设立“特别性”的基本法理与立法表达》，《江西社会科学》2022年第10期，第174页。中国特色的农村集体经济组织法人制度必然依托于集体所有制以及中国农村改革的基本现实，集体所有制的私法实现与新型农村集体经济的高质量发展依赖于农村集体经济组织法人的有效治理，农村集体经济组织法人的有效治理则寄托于特别性体系的制度效应。

（二）规范农村集体经济组织法人制度的基本内容

《农村集体经济组织法》贯彻了人与财产的特别性体系，并将成员身份性与集体财产的公有性渗透到治理机制中，形成以治理机制实现成员身份性与集体财产公有性的融通局面。

一方面，人的特别性围绕成员的身份性展开，而《农村集体经济组织法》规范“成员”的前提在于明确成员的内涵，并借此确定成员确认标准和成员权利义务。以成员的身份性为基础，具体制度内容包括，第一，成员的内涵界定。《农村集体经济组织法》第十一条开创性地规定了成员内涵，强调户籍关系、稳定的权利义务关系与基本生活保障在成员身份确认中的关键作用，这为区分成员与非成员的身份关系、权利关系提供了基本遵循。②""②参见宋天骐、房绍坤：《农村集体经济组织法人的理论逻辑：个体主义抑或整体主义？》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2022年第3期，第124页。第二，成员确认标准的复合性与非统一性。《农村集体经济组织法》规定了成员确认标准的考量因素，却难以适应我国不同地区成员确认的复杂情况，故而第十二条第五款授权地方根据实际情况制定成员确认的具体规则。第三，成员身份取得与终止的被动性、自愿性。第十二条第二款的两句表述分别体现了成员身份取得的被动性与自愿性，基于生育而取得成员身份的人员，其本身并没有作出是否加入农村集体经济组织的选择，而是被动地成为成员；基于结婚、收养或政策性移民等法律事实取得成员身份的人员，该款第二句中“一般应当”的表述意味着其成员身份取得的自愿性特点。第十六条与第十七条分别体现成员身份终止的自愿性与被动性：第十六条充分协调了成员身份的保障功能与成员意愿的自由表达，促使成员身份终止具有自愿性特点；而第十七条则规定了成员被动丧失成员身份的法定或意定条件。第四，成员权利义务的部分道德性。第十三条对成员监督集体经济事务的权利规范、第十四条对成员参与支持农村集体经济组织公益活动的义务规范等内容表明成员权利义务的道德性特点，这也是对实践中乡村治理有效与“乡土性”集体文化塑造的积极回应，是“三治融合”中德治要素的显性表达。③""③在实践中，有地方规定成员参与乡村治理与收益分配挂钩，这即是一种成员权利义务具有道德性特点的实践。参见高海：《农村集体经济组织法人治理的特别性与法构造》，《江西社会科学》2022年第10期，第186页。第五，成员身份的保留与成员权益的享有。第十八条规定，成员因外出务工、服役、求学等个性化需要脱离本集体经济组织，但其成员权益仍然保留，以发挥农村集体经济组织对维系基本生产生活秩序的补充性保障功能。在人的特别性中，还应当注意农村集体经济组织法人组织机构的特别性，包括组织机构的类型设置、职权范围、人员组成、会议制度、议事规则、权利义务关系等。①""①参见宋天骐：《论农村集体经济组织法人治理机构的特别性》，《中国不动产法研究》2021年第1期，第48-62页。从《农村集体经济组织法》的具体内容来看，组织机构运转机制的特别性主要在于党组织对集体经济重要事项的前置性研讨、党组织对理事会成员的提名权力、党组织负责人依法担任农村集体经济组织法人的负责人等。

另一方面，财产的特别性围绕集体财产的公有性展开，而《农村集体经济组织法》规范“财产”的前提在于明确集体财产的范围，并借此确定集体财产的类型及其适用规则、集体财产的经营管理与监督制度。以集体财产的公有性为基础，具体制度内容包括，第一，明确集体财产的公有性价值。《农村集体经济组织法》第五条通过对农村集体经济组织职能的列举，明确了集体财产发挥公有性价值的“统”层路径；而第三十九条通过保障乡村产业发展和乡村建设用地的优先性，夯实了集体财产对集体公共事务、集体经济发展的公有性价值。第二，巩固分类改革的基本经验，促进集体财产的分类经营与管理。不同类型的集体财产遵循不同的经营管理制度，第三十七条明确集体公益性财产的统一运行管护制度，第三十八条侧重调整集体资源性财产的经营管理制度；而第三十九条、第四十条则将集体经营性建设用地排除在集体经营性财产收益权份额量化之外，单独规范集体经营性建设用地的使用与经营管理。第三，集体财产的严格监督。集体财产的使用权流转、对外担保、对外投资等经营管理方式，都需要接受内外部监督机构的监督，内部监督方式包括财务定期公开（第四十五条）、成员监督（第四十六条），外部监督方式包括严格的财会制度（第四十四条）、定期或专项审计（第四十七条）、专门监督（第四十八条）。第四，集体收益分配的规范整合。②""②参见管洪彦：《论农村集体经济组织收益分配的基本原则和制度构造》，《学习与探索》2022年第12期，第68-72页。集体收益分配的基本原则由第四条予以明确，即“民主管理”“按劳分配”“多种分配方式”要求集体收益分配应当保障成员平等分配，并兼顾效率性分配。而第四十二条集体收益分配的顺序、方式至少包含两层含义：一是集体收益分配的法律逻辑不是投资获益的经济逻辑，而是保障成员分享集体经济发展成果的公平逻辑；二是公积公益金的优先提取有利于保障农村集体经济组织的存续发展，按照“章程规定”提取则表明不同农村集体经济组织所处区域在基础设施、公共管理、社会保障等方面的城乡融合程度不同，可以由农村集体经济组织自行规定收益分配的比例，以适应城乡融合发展的不同阶段。第六章“扶持措施”的相关条款肯认了农村集体经济组织在乡村治理、集体公益和乡村公共性的塑造等社会功能发挥上的成本支出，允许其享受税收优惠、财政扶持等政策，以保障组织的长期存续发展与社会功能的持续发挥。

四、农村集体经济组织法人特别性体系的外部效应

农村集体经济组织法人特别性体系的制度效应包含内外两个方面：一是确证农村集体经济组织法人的独立地位，疏正《农村集体经济组织法》的内部规范体系，形成以特别性体系为依托的规范内容；二是将农村集体经济组织法人与城镇农村的合作经济组织法人、村民委员会法人等涉农特别法人进行体系化串联，并合理调试不同类型集体财产的经营管理制度，从而形成具有中国特色的农村集体经济组织法人制度体系。

（一）界分三类涉农特别法人的制度功能

农村集体经济组织法人特别性体系中人的特别性，不仅强调作为构成要素的成员的特别性，而且关注作为组织体的涉农特别法人的外部效应。我国《民法典》确证了具有中国特色的三类涉农特别法人，即农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人与村民委员会法人。农村集体经济组织法人特别性体系的外部效应之一，即在于合理界分三类涉农特别法人的制度边界，形成涉农特别法人促进乡村治理现代化的协同机制。

农村集体经济组织法人特别性体系的外部效应，主要在于指引其他涉农特别法人着力构建自身的特别性体系，这种指引包括特别性体系表达的理念塑造、特别性体系表达的功能界分与特别性体系表达的机制协同。

农村集体经济组织法人特别性体系对其他涉农特别法人的理念塑造，通过表达农村集体经济组织法人特别性体系的可能性、现实性，确证特别法人具有独立体系价值，以扫清对特别法人独立性的质疑。因概念中“城镇农村”的前缀、“合作”的组织形式特征，城镇农村的合作经济组织法人面临具体内涵不清的困境，这进而造成其特别法人定位的模糊。①""①一种观点认为，城镇农村的合作经济组织法人主要是指供销合作社。参见石宏：《中华人民共和国民法典立法精解》（上），中国检察出版社2020年版，第130页。另一种观点认为，城镇农村的合作经济组织法人是指农民专业合作社。参见高海：《〈农民专业合作社法〉的改进与完善建议》，《农业经济问题》2018年第5期，第44页。农村集体经济组织法人特别性体系的制度表达，则在理念上明确了特别法人类型的独立价值，促使城镇农村的合作经济组织法人跳出偏狭的文义表达，探索其自身制度中城镇农村、合作等要素价值及其特别性体系表达的可能性，推进中国式法人制度体系的创新发展。同理，村民委员会法人可以此为鉴，围绕自身在乡村治理现代化中的现实定位与未来样态，坚定特别性体系表达的制度自信。

农村集体经济组织法人特别性体系对其他涉农特别法人的功能界分，通过区分城乡融合背景下不同涉农特别法人的功能边界，形成经济性、政治性或政经有机配合的组织法边界。农村集体经济组织法人具有经济功能，村民委员会法人具有政治功能，但二者的经济功能、政治功能并非截然分离。农村集体经济组织通过经济功能事实上发挥一定的政治功能，如提供维持农村基本生产生活秩序的公共品、承担耕地保护与粮食安全责任；村民委员会法人则在例外情形下发挥主体替代功能，代为履行集体经济管理与保护职责，发挥替代性的经济功能。在城乡融合背景下，城镇农村的合作经济组织法人天然具有经济性、政治性相配合的特点，其通过服务合作、农业合作等多种合作形式，发挥弱者联合、扶贫济弱、为农服务等复合功能，而城镇、农村、城镇农村的区域特性界定方式回应城乡融合发展的不同阶段，以发挥立法的包容性价值，避免法律的刚性影响城镇农村的合作经济组织的未来改革。

农村集体经济组织法人特别性体系与其他涉农特别法人的机制协同。一方面，在乡村治理现代化背景下，农村集体经济组织法人与城镇农村的合作经济组织法人、村民委员会法人一道，共同构成乡村自治、法治、德治体系的重要部分，农村集体经济组织法人与城镇农村的合作经济组织法人提供经济动能，村民委员会法人发挥治理协调作用；另一方面，人的特别性促使三大涉农特别法人在坚定自身定位的前提下分工配合、相互支持，共同推进农业生产经营服务保障、成员权益维护、成员财产性收入增长等乡村振兴发展目标。

（二）调试不同类型集体财产的经营管护制度

农村集体经济组织法人特别性体系中财产的特别性，对内调整集体财产的统一经营管理行为，对外规范不同集体财产的使用、流转与保护行为。可以说，集体财产的公有性对外发挥强大的制度效应，一方面证立和巩固集体所有权代表行使的正当性，另一方面提供和保障集体财产使用、流转与保护制度的优化思路。

集体财产的使用，主要是集体土地财产的使用，包括土地承包经营、宅基地使用、集体经营性建设用地使用等。集体财产的公有性决定了集体土地的家庭承包经营与宅基地使用，从而在很大程度上发挥集体土地的兜底保障功能，即提供基本生产生活保障与提供基本住房保障；集体财产的公有性可以为集体经营性建设用地使用的正当性提供支撑，并通过优化集体所有权行使方式，进一步释放农村集体经济组织代表行使集体所有权的制度活力。在具体规范上，集体财产的公有性体现在《农村集体经济组织法》第三十七条，该条规定了不同集体财产使用、管理的方式，尤其是非经营性集体财产使用管理的规定；第三十八条则调整“其他农村土地”的使用管理方式，农村集体经济组织通过“自行组织经营”或“承包经营”的方式使用土地，表明集体财产优先集体使用的公有性意蕴。

集体财产的流转，主要包括集体土地使用权的流转与其他集体财产的流转，在前者，立法重点关注集体经营性建设用地使用权出让、出租等。集体财产的公有性意味着集体经营性建设用地的出让、出租只是设立集体经营性建设用地使用权的具体方式，而非所有权的出让、出租。同时，集体经营性建设用地使用权的出让、出租所得收益，应当由农村集体经济组织留存集体份额，以作为发挥其社会功能的经济支撑。在具体规范上，《农村集体经济组织法》第三十九条对乡村产业发展和乡村建设用地的优先保障规定，进一步彰显集体财产公有性的独有价值。

集体财产的保护，主要包括耕地保护与质量提升、土地用途管制、集体公益性财产的统一运行管护等。《耕地保护和质量提升法》已列入十四届全国人大常委会2024年立法计划，从《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）到《耕地保护和质量提升法》的名称变迁，至少表明耕地质量保护的重要性得到充分彰显，而耕地保护和质量提升离不开农村集体经济组织的统筹协调，其作为耕地保护义务主体实施耕地保护和质量提升，作为耕地保护监督主体监督家庭承包或其他方式承包的耕地保护和质量提升。①""①参见肖鹏：《论耕地保护中的农村集体经济组织》，《江西社会科学》2023年第5期，第143页。集体财产的公有性，不仅为土地用途管制提供正当性依据，而且可以通过细化集体财产代表行使主体权利义务的方式，促进土地用途管制制度的实施与完善。《农村集体经济组织法》第三十七条第四款专门调整集体公益性财产的管护，强调了集体公有财产的公益性价值。

五、结语

《农村集体经济组织法》的制定与实施，旨在构建和完善具有中国特色的农村集体经济组织法人制度。农村集体经济组织法人的生成并未遵循传统民事主体的设立逻辑，故而应从中国国情与改革实践积累的基本经验出发，以可复制、可推广的经验事实为依据，归纳和建构农村集体经济组织法人制度的基本法理。其中，农村集体经济组织法人的特别性体系是建构法人制度的法理依托。理论上结构主义对法人设立基础的要素提炼，可以为农村集体经济组织法人的特别性体系构建提供养料。成员的身份性与集体财产的公有性可以成为特别性体系的核心，而其他人头多数决的民主决策机制、党领导集体经济治理、管理人员交叉任职等具体制度设计方面的特别性属于特别性体系的一般内容。以人与财产的二元视角形成农村集体经济组织法人的特别性体系，可以规范和疏正农村集体经济组织法的体系内容，建构科学的内部法律体系，避免与其他法律形成外部体系冲突。

从构建中国自主法学知识体系角度出发，农村集体经济组织法人特别性体系的理论供给自成一体，并催发城镇农村的合作经济组织法人、基层群众自治组织法人的特别性体系构建。亦即，农村集体经济组织法人特别性体系的外部效应在于：一是在法人价值层面，进一步确证农村集体经济组织法人的独立地位，回应特别法人类型难以独立的质疑；二是在法人制度层面，通过引导涉农特别法人构建特别性体系，供给特别法人类型可以独立设置、构造的理论资源。由实践发展而来的涉农特别法人，具有相对深厚的历史底色，农村集体经济组织法人发端于新中国的合作化运动，城镇农村的合作经济组织法人发轫于新中国的供销、消费、信用等各类涉农合作事业，基层群众性自治组织法人首现于1982年《中华人民共和国宪法》以及地方的村民自治实践。特别法人的理论供给并非单一性地构建有失偏颇的法学自主知识体系，而是权衡自主与对外交流的价值平衡之术。有学者指出，我国的特别法人可以成为调适营利法人、非营利法人类型上的逻辑缺陷的过渡，释放法人性质与组织形式的单一化对应关系，从而为营利法人从事公益事业提供充足的解释力。①""①参见宋亚辉：《营利概念与中国法人法的体系效应》，《中国社会科学》2020年第6期，第142页。这至少包含两层意蕴：一是承认我国现阶段特别法人类型设置的必要性，鼓励以农村集体经济组织法人为开创者，深度探究特别性体系的制度效应；二是提出我国未来特别法人制度、法人制度发展的基本构想，引导法人性质与组织形式、权利能力的渐次松绑，有效探索我国法人制度发展的未来图景。在理论上，探寻农村集体经济组织法人特别性体系的制度效应具有同样的理论价值，而未来如何阐释和构造我国法人制度的理论体系、制度体系、话语体系等其他理论问题，尚待学界进一步关注与研究。

[责任编辑：无"边]

On the Special System of Rural Collective Economic Organization Legal Person and Its Institutional Effects

SONG Tian-qi

（School of Law/Institute of Agricultural and Rural Rule of Law，Jilin University，Changchun Jilin 130012，China）

Abstract：The rural collective economic organization special legal person is not a profit-making legal person or a non-profit-making legal person，but an independent type of legal person under the Civil Law.Following the functionalist purpose of classifying legal persons，the Rural Collective Economic Organization Law confirms the independent status of the rural collective economic organization special legal person by establishing the system of particularity of the rural collective economic organization legal person.In explaining the system of particularity of rural collective economic organization legal person，it is important to go beyond the three established research paths，i.e.，from abstract to concrete，from concrete to abstract and from concrete to concrete，and turn to the path of constructing the systemic elements of people and property.The particularity of people emphasizes the identity of members，the particularity of property emphasizes the communal ownership of collective property，and the other particularities revolve around the construction of this dual element and the governance mechanism.The normative effect of the legal personality system of rural collective economic organizations lies in：on the one hand，shaping the structure of the legal person system of rural collective economic organizations and regulating the basic content of the legal person system of rural collective economic organizations; on the other hand，delineating the institutional functions of the three types of special legal persons involved in agriculture，and adjusting the management，administration and protection systems of different types of collective property.

Key words：Rural Collective Economy Organization Law;system of particularity;identity of members;communal ownership of collective property;institutional effects