农村集体资产股权化的法律表达

摘"要：2024年6月出台的《农村集体经济组织法》第40条仅就农村集体资产股权化作出原则性、宣示性规定，不利于其实践活动的顺利开展。法理上，农村集体资产股权化是在农民自发推动、试点改革以及中央政策支持等多种因素作用的背景下产生和发展的，其本质是集体资产收益的股权化，是将不清晰、不具体的传统集体资产收益分配机制转化为清晰、具体的集体资产股权分配机制。丰富成员权权利内容、畅通集体资产产权流转机制等，是农村集体资产股权化的重要功能和价值所在。当下农村集体资产股权化的配置，宜重点关注集体股和成员股两种类型。就前者而言，不宜强制要求各地必须使用公积金、公益金来替代集体股，但可提倡各地优先使用公积金、公益金，以此可为目前设置集体股的地区最终采用公积金、公益金提供过渡期间。就后者而言，在配置形式上，宜坚持人口股为主、劳龄股等为辅的做法，要将由成员出资取得的现金股、资源股等，与对集体资产收益折股量化配置的人口股、劳龄股等予以区别对待。为积极回应现实诉求，将来我国在制定《农村集体经济组织法实施条例》时应对集体资产股权化配置作出具体、明确的规定。

关键词：农村集体资产；股权配置；成员股；集体股

作者简介：张先贵，上海海事大学法学院教授、博士生导师，主要从事财产法研究。

基金项目：国家社会科学基金重大项目“深化农村集体产权制度改革的法治保障研究”（项目编号：20ZDA046）的阶段性成果。

中图分类号：D922.4 ""文献标识码：A ""文章编号：1001-4403（2024）06-0091-12

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.06.009

集体资产的股份合作制改革是本轮集体产权制度改革的主要内容。①""①参见房绍坤、任怡多：《论农村集体产权制度改革中的集体股：存废之争与现实路径》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2021年第2期，第60页；张先贵：《集体产权在农村集体经济组织立法中的应然表达》，《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2024年第1期，第76页。中共中央、国务院发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号，以下简称《集体产权改革意见》）等中央政策主要提倡的是，将集体经营性资产作为股份合作制改革的对象或者说纳入目标资产范围。从实践操作层面来看，农村集体资产股份合作制改革的方式，主要是在清产核资、确认集体成员身份后，将纳入目标改革范围内的集体资产藉由股份或者份额的形式，量化给本集体经济组织的成员，以作为其集体收益分配请求权的基本依据。①""①参见《集体产权改革意见》。在此背景下，本集体经济组织成员对折股量化后的集体资产便享有了相应的股权。但随之而来的问题是，农村集体资产股权化是如何生成的？如何识别农村集体资产股权化的本质特征？农村集体资产股权化具有哪些功能或价值？如何对纳入股份合作制改革范围内的集体资产进行股权化配置？等等。实际上，虽然《农村集体经济组织法（草案一次审议稿）》和《农村集体经济组织法（草案二次审议稿）》以及2024年6月28日出台的《农村集体经济组织法》均涉及集体资产股权化的配置，但均是一笔带过，其规范表达呈现出明显的宣示性、原则性和模糊性面相，难为实践所需。②""②参见《农村集体经济组织法》第40条的规定。鉴于此，本文立足于本轮集体产权深化改革的时代背景，拟在考察试点地区主要做法的基础上，结合我国新近出台的《农村集体经济组织法》的相关规定以及目前理论研究的现状，从法理层面重点回答上述几个主要议题。

一、现象溯源：农村集体资产股权化的生成逻辑

中共中央、国务院发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（2016年11月27日）明确指出，作为社会主义市场经济之基石的产权制度，对其加以严格保护乃是我国坚持社会主义基本经济制度的必然要求。③""③④参见中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（2016年11月4日）开头部分。可以说，没有对经济主体财产权的有效保障，社会经济是不可能持续健康发展的。④自改革开放以来，我国农村集体产权制度的改革主要聚焦两大议题：一是农村集体土地产权制度的改革；二是农村集体资产产权制度的改革。尽管这两大制度改革具有诸多的差异性，但亦存在共性的地方：一是均以明晰产权为基本遵循；二是均以面向市场化为基本导向。对于前者，近年来的承包地“三权分置”和宅基地“三权分置”即是其典型例证；而对于后者，则主要体现在集体经营性资产的股份合作制改革层面，而这正是农村集体资产股权化的生成机理所在。

具体而言，1978—1984年，我国在农村逐步确立的是统分结合的双层经营体制，即农地的家庭分散经营和集体资产的集体统一经营模式。不过，从这一阶段的实践来看，家庭分散经营模式是基础和核心，而集体的统一经营模式相对弱化。可以说，随着家庭承包制这一分包经营模式在广大农村的普及，多数的集体资产转移到农户手中后，农村集体经济组织的职能迅速弱化。⑤""⑤参见高鸣、芦千文：《中国农村集体经济：70年发展历程与启示》，《中国农村经济》2019年第10期，第23页。1985—1995年，我国的乡镇集体企业迅速崛起，乡镇集体经济得到明显的发展。⑥""⑥参见中共中央、国务院《关于进一步活跃农村经济的十项政策》（中发19851号，1985年1月1日发布）。为适应这一趋势，20世纪80年代末，我国一些经济发达地区的农村自发性地开始了对集体资产产权制度的改革。尽管各地改革的模式有所差异，但总体上践行的是“股份合作制”模式，比如上海松江的“三级合一”模式、温州的“三分三改”模式等。⑦""⑦参见李宽、熊万胜：《农村集体资产产权改革何以稳妥进行——以上海松江农村集体资产产权改革为例》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2015年第2期，第8页；王敬尧、李晓鹏：《城乡统筹进程中的农村集体产权改革——以温州“三分三改”为蓝本》，《求是学刊》2012年第6期，第68页。1996—2008年，伴随社会经济的迅速发展，城市化进程的加快，我国一些经济发达地区的农村集体资产规模迅速增长、价值日益凸显，但农村集体产权制度、管理与监督制度不健全，致使新的纠纷、矛盾产生。如此，“农村集体有改革和完善农村集体经营性资产产权制度现实需要，地方政府有加强指导农村集体经营性资产管理的现实必要”⑧""⑧张云华：《农业农村改革40年主要经验及其对乡村振兴的启示》，《改革》2018年第12期，第18页。。在此背景下，部分地区的城郊村、城中村成为了相应的集体资产产权制度改革的试点，为后续相关制度的改革和创新提供经验支撑。比如，广东东莞市、上海闵行区、北京丰台区、苏州吴中区等地区实施的股份制改革试点就是典型例证。⑨""⑨参见钟桂荔、夏英：《农村集体资产股份权能改革的关键问题——基于8县（市、区）试点的调研观察》，《农业经济问题》2017年第6期，第30页。2008—2013年，在前期部分地区集体资产产权制度改革试点的基础之上，中央出台了相关政策力倡推进集体资产产权制度改革，比如，2010年的“中央一号文件”就明确指出：“要鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点。”①""①参见中共中央、国务院《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发2010年1号，2010年1月31日发布）。2013年的“中央一号文件”则更是具体地指出：“鼓励具备条件的地方推进农村集体产权的股份合作制改革。”②""②参见中共中央、国务院《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（中发2013年1号，2013年1月31日发布）。据统计，到2013年底，广东、浙江、江苏、北京等地区农村集体资产产权制度改革完成的村占全国完成村总数的85.5%，比2012年提高了4.8个百分点。③""③参见《2013年全国农村经营管理统计资料》。从2014年到现在，围绕集体资产的产权制度改革，主要聚焦在集体经营性资产股份合作制改革这一议题上，并在全国范围内全面推开。具体来讲，2014年的“中央一号文件”就明确指出要“推动农村集体产权股份合作制的改革”④""④参见中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中发2014年1号，2014年1月19日发布）。。2015年的“中央一号文件”亦明确指出：“对集体经营性资产，重点是明晰其产权的归属，将其折股量化到本集体经济组织成员，发展多种形式的股份合作。”⑤""⑤参见中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（中发2015年1号，2015年2月1日发布）。2016年的《集体产权改革意见》则更是旗帜鲜明地指出：“有序推进经营性资产股份合作制改革……保障农民集体资产股份权利。”⑥""⑥参见《集体产权改革意见》。2017年、2018年、2019年的“中央一号文件”以及中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》等政策文件亦都指出要加快推进农村集体经营性资产股份合作制改革。在前期的基础上，2020年的“中央一号文件”明确将“股份合作制改革作为全面推开农村集体产权制度改革试点的一项重要举措”⑦""⑦参见中共中央、国务院《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（中发2020年1号，2020年1月2日发布）。。2021年的“中央一号文件”进一步指出：“2021年基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务，发展壮大新型农村集体经济。”⑧""⑧中共中央、国务院《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（中发2021年1号，2021年1月4日发布）。循此，2021年基本完成农村集体资产股份合作制改革任务无疑是2021年“中央一号文件”的题中之义。2022年和2023年的“中央一号文件”均指出：“巩固提升农村集体产权制度改革成果……探索新型农村集体经济发展路径。”⑨""⑨中共中央、国务院《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（中发2022年1号，2022年1月4日发布）。中共中共、国务院《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（中发2023年1号，2023年1月2号发布）。至此，巩固提升农村集体资产股份合作制改革成果，从而助推新型农村集体经济的发展无疑是2022年和2023年的“中央一号文件”的题中之义。2024年的“中央一号文件”指出：“深化农村集体产权制度改革，促进新型农村集体经济健康发展，严格控制农村集体经营风险。”⑩""⑩中共中央、国务院《关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》（中发2024年1号，2024年1月1日发布）。2024年7月18日中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确指出：“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益。”显然，2024年的“中央一号文件”和《决定》的上述要求，均是立足于农村集体资产股份合作制的背景下，就农村集体经济发展的方向和思路而提出的创新性论断。

由此可见，农村集体资产的股权化乃是在农民自发推动、试点改革以及中央政策支持等多种因素的相互作用背景下而产生和发展的。其生成不但凸显出农村集体资产面向市场化改革的内在需要，更是贯彻落实以人民为中心之理念的现实需要。实际上，从当下我国涉农相关改革来看，不论是入法的承包地“三权分置”、集体经营性建设用地入市，还是目前正处于理论研判阶段的宅基地“三权分置”，都是在农民的主动作为、国家的试点改革以及政策的跟进支持等多种因素相互作用的背景下而产生和发展的，其背后的逻辑均是以市场经济的发展需要为导向，藉由市场机制配置土地资源的体现，进而最终确保农民合法权益的有效实现。在这一宏观背景下，作为农村集体资产股份合作制改革主要方式的农村集体资产股权化，其生成无疑是顺势而为、乘势而上的鲜明体现。当然，其必须以确保农民的合法权益有效实现为基本遵循和价值指引。

二、机理透视：农村集体资产股权化的本质识别

农村集体资产的股权化是否就是将农村集体公有制资产以按份共有的形式私分给集体成员？进言之，将农村集体资产折股量化给本集体成员，是否有违集体所有权不可分割的基本特征，是否与坚持集体所有制的底线要求背道而驰？显然，对这一问题的准确回答无疑需要我们识别农村集体资产股权化的本质特质。实际上，我们只有在法理上澄清农村集体资产股权化的本质面相，还原其真实面貌，方可消解学术界和实务界对这一问题的误解和忧虑，进而为相关实践活动的顺利开展提供相应的法理支撑。

（一）理论误解

在市场经济背景下，产权和契约一般被视为市场经济的微观基础。①""①参见洪银兴：《市场秩序的微观基础：契约和产权》，《学术月刊》2006年第3期，第90页。故而，促进土地等生产要素在市场上的优化配置离不开明确的产权制度安排。在推进集体资产股份合作制改革前，集体成员虽然对由集体统一经营的经营性资产享有相应的收益分配请求权，但从实践来看，“产权虚置、产权权能残缺、产权主体缺位、非产权主体越权等”一系列问题的客观存在②""②参见王静：《渐进性农村股份合作制改革的路径分析》，《农业经济问题》2017年第4期，第23页。，致使集体经济组织成员的经营收益不清、分配不公开等问题突出。在此背景下，成员的集体收益分配请求权往往难以实现。为找到问题的症结，破解这一难题，本轮集体产权制度改革通过清产核资、折股量化等方式明确了成员对集体资产的股权。从法理上看，赋予集体经济组织成员对折股量化后的集体资产之相应的股权，无疑明晰了成员对集体资产的权利，进而明确了成员集体收益分配请求权的依据。此外，一般而言，成员的集体资产收益分配权之多少主要取决于折股量化后的股份份额。由此，集体资产的股权化，不仅实现了集体资产产权主体从虚置、缺位、越位等状态走向了明晰、具体、归位的状态，更为成员的集体收益分配请求权的实现提供了依据和标准。据此，部分学者就认为农村集体资产的股权化，乃是将农村集体资产以按份共有的形式分配给本集体成员，这一做法在法理上与集体所有权不可分割的公有制属性相违背，在我国现行的实定法层面面临诸多的挑战和质疑。这一理论误解亟待我们从实质层面释明集体资产股权化的本质特征。

（二）实质透视

遵循上述逻辑，在股份合作制改革语境下，集体资产的产权结构是农民享有集体资产的股权+农村集体经济组织成员集体享有这类资产的所有权。客观而言，这一产权结构优势显著。具体来讲：一方面，相对于股份合作制改革前，集体统一经营管理这类资产造成产权主体虚化、错位等弊端而言，股份合作制改革后，集体资产产权结构清晰、明确，“资源变资产、资金变股金、农民变股东”目标得到实现；③""③参见王玉梅：《从农民到股民：农村社区股份合作社基本法律问题研究》，中国政法大学出版社2015年版，第28页。另一方面，股份合作制改革后的集体资产产权结构，赋予农民对集体资产的股权，无疑增强了农民个体权益与集体资产运营收益之间的内在关联性，无疑为农民参与、决策和监督集体资产的运营提供了利益上的激励机制。显然，这有助于在一定程度上预防集体资产的流失或者被侵占，有助于“增强乡村治理的内在动能”④""④从一定意义上讲，集体资产股份制改革就是要破解“集体产权虚位论”和“乡村治理失效论”的双重困局。参见杨磊、王俞霏：《多元赋权：农村集体资产股权划分的逻辑与制度功能》，《北京社会科学》2020年第4期，第106页。和乡村自治活动的顺利开展，⑤""⑤参见李勇华：《农村集体产权制度改革对村民自治的价值》，《中州学刊》2016年第5期，第6页。进而助推“制度优势向治理效能”的转化。但要确保上述改革不与现行农民集体所有权的逻辑和机理相违背，不与我国现行实定法的相关规定相冲突，我们必须认识到法理上农民集体资产股权化的本质乃是农民集体资产收益的股权化，是将不清晰、不具体的传统集体资产收益分配机制转化为清晰、具体的集体资产股权分配机制。这一判断的主要理由如下：

其一，将农民集体资产股权化的本质界定为农民集体资产收益的股权化，符合法理、吻合实践。法理上，农民集体所有权承载着公有制的实现功能，公平地保障本集体成员的生存和发展是农民集体所有权的本质属性。因此，农民集体资产的不可分割属性是不言而喻的。如果我们将农民集体资产的股权化狭义地理解为分割集体资产给每一个集体成员所有的话，这不仅与集体所有权公平地保障本集体现有成员以及将来成员的生存和发展的本质属性相冲突，也与集体所有权的不可分割特征相违背。故而，在坚持农民集体所有权的基础上推行的集体资产股权化改革，只能是对集体资产收益的股权化。唯有如此理解，方能契合农民集体所有权的价值和本质。此外，从本轮集体产权改革试点来看，农民对折股量化的集体资产所享有的股权，其本质是一项收益权，即对集体资产收益的股权配置。

其二，将农民集体资产股权化的本质界定为农民集体资产收益的股权化，是对传统集体资产收益分配机制之缺陷的有力克服。如前所述，传统集体资产收益分配机制弊端颇多，尤其是收益过程的不公开、收益对象的不明确、每个集体成员获得的收益份额的不清晰等，在一定程度上影响了农民集体资产收益权的有效实现。但在将农民集体资产收益股权化的背景下，集体的每个成员获得的集体资产股权是事先量化好的。可以说，明确和具体是农民集体资产收益股权化的优势所在，是弥补传统集体资产收益分配机制弊端的理性之举。

其三，将农民集体资产股权化的本质界定为农民集体资产收益的股权化，是增加农民财产性收入、助推要素市场化的有力举措。法理上，农民集体资产收益的股权化，是传统集体资产收益分配机制向现代集体资产收益分配机制转型的实质表达。从这个角度而言，农民集体资产收益的股权化无疑为农民财产性收入的增加提供了制度上的保障。当然，在市场经济背景下，顺应要素市场化配置的现实需要，集体成员通过折股量化取得的集体资产股权可以通过有偿退出、质押、继承等方式来实现这一财产权价值。①""①参见任怡多：《农村集体资产股权的可继承性研究》，《湖南农业大学学报（社会科学版）》2023年第3期，第75页；张先贵：《农村集体经济组织成员股权有偿退出的法律表达——写在〈农村集体经济组织法〉颁行历》，《河南社会科学》2023年第1期，第15页；侯国跃、胡恒：《农村集体资产股份权担保制度研究》，《河北法学》2024年第9期，第147页。这一做法在一定程度上为集体成员在城乡之间的自由流动解除了后顾之忧。可以说，这是传统集体资产收益分配机制所不具有的功能和价值。

三、多维展开：农村集体资产股权化的功能识别

在我国现行实定法层面，农村集体资产股权化的功能或价值主要体现在哪些方面呢？显然，对这一问题的回答有助于我们更加深刻地理解农村集体资产股权化的理论样态和实践面相，有助于体系化地把握农村集体资产股权化的制度效应。

（一）明晰集体资产产权结构，丰富成员权的权利内容

如前所述，不论是集体资源性财产领域中的土地承包经营权法律制度改革、宅基地使用权法律制度改革，还是集体经营性资产领域推进的股份合作制改革，其本质均是以明晰产权为基本遵循、以面向市场化为基本导向，进而在此基础之上实现其现代化的目标。对此，有论者指出：“‘产权-市场化-规模化-现代化’构成了我国农村集体经济发展的‘三圈式’逻辑机制：产权的明晰促进了要素市场化程度的提高，而市场化程度的提高会促进要素适度规模化的发展，要素适度规模化的发展又会促进农村集体经济的现代化发展，市场化、规模化和现代化发展到一定程度又会要求产权更加明晰。”②""②参见赵德起、沈秋彤：《我国农村集体经济“产权-市场化-规模化-现代化”发展机制及实现路径》，《经济学家》2021年第3期，第112页。循此逻辑，农民集体资产的股权化，亦就意味着农户对纳入股份合作制改革的集体资产取得了相应的股份请求权，而这无疑是农村集体资产产权结构明晰的实质表达。就功效而言，这一做法对调动农户积极监督集体经营性资产的经营管理，避免集体经营性资产的流失、被侵占等具有重大的现实意义。①""①参见王静：《渐进性农村股份合作制改革的路径分析》，《农业经济问题》2017年第4期，第27-28页。对此，《集体产权改革意见》明确指出，针对一些地方的集体经营性资产存在归属不明等突出问题，才着力推进了“确权到户和股份合作制改革”。②""②③参见《集体产权改革意见》。此外，在集体资产股份合作制语境下，农户对集体资产收益取得是股权，而这无疑为农户对集体资产的收益分配请求权提供了依据。法理上，集体收益分配请求权属于成员权中的自益权范畴，因而农民集体资产的股权化，亦在一定程度上丰富了成员权的权利内容。

（二）畅通集体资产产权流转机制，增加成员的财产性收入

农村集体资产的股权化，使集体成员取得了集体资产股权这一财产权。对此，《集体产权改革意见》等中央政策明确指出，要“建立农村集体资产的股权登记制度，在股权证书上记载本集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，此外，还需要处理好集体资产收益分配与公积金、公益金提取之间的关系”。③这一做法不仅凸显集体资产股权的财产权属性，更强化了这一财产权的保护和实现机制。需要注意的是，尽管集体成员享有的集体资产股权呈现出明显的身份属性，并因农村集体经济组织的社区性、封闭性特质而受到诸多限制，但其毕竟是一项财产权。遵循财产权从强调归属到强调利用的一般法理，在市场经济背景下，如何最大限度地实现这一财产权价值，无疑是成员集体资产股权法律制度构造的题中之义。就此，从《集体产权改革意见》等中央政策、各地的试点做法来看，“赋予农民对集体资产股份之占有、收益、有偿退出、抵押、担保、继承权”，就成为成员集体资产股权价值最大化实现的逻辑使然。④""④参见叶兴庆：《农村集体产权权利分割问题研究》，中国金融出版社2016年版，第64页。循此背景，在明晰成员对折股量化后的集体资产享有股权的基础上，顺应要素市场化改革的基本趋势和诉求，允许集体成员通过有偿退出、抵押、担保、继承等方式来流转这一财产权，不仅是农民集体资产股权化的应有逻辑，更是为畅通集体资产产权流转机制、助推农民财产性收入的增加提供了制度上的通道。实际上，在城镇化不断推进、城乡融合进程不断加快的趋势下，农民进城务工经商的现象尤为常见，对此，允许农民以有偿退出、抵押、担保等方式来流转其集体资产股权，⑤""⑤颇为遗憾的是，2024年出台的《农村集体经济组织法》在农村集体资产股权流转这一重要问题上基本采取了回避的做法。不仅能够在一定程度上解决其资金短缺的难题，亦能实现集体资产的优化配置目标。故而，从这个角度而言，明晰产权只是农民集体资产股权化的基本功能之一，疏通集体资产的流转机制，增加农民的财产性收入无疑是农民集体资产股权化的实质要义。

（三）创新集体所有权运行模式，助推农村集体经济有效实现

自新中国成立以来，我国的农业经营体制先后经历了“个体经营体制”（“农民所有，自主经营”）、“集体经营体制”（“三级所有，队为基础”）、“双层经营体制”（“家庭承包，统分结合”）以及当下的“完善基本经营制度、构建新型农业经营体系”等阶段。⑥""⑥参见董志勇、李成明：《新中国70年农业经营体制改革历程、基本经验与政策走向》，《改革》2019年第10期，第5页。从目前来看，对于农村集体土地等资源性资产，分包经营是其价值实现的主要模式；而对于农村集体经营性资产和部分资源性资产（主要是“四荒地”），集体统一经营是其价值实现的主要模式。由此，不同类型的农村集体资产，采用了不同的经营模式，并带来了不同的价值实现方式。从形式层面观之，自改革开放以来，我国农村集体资产领域的改革主要聚焦在经营模式层面。但从实质层面透视，不论选择何种经营模式，其背后都是创新集体所有权运行模式、更有效实现集体经济、最大限度维护农民合法权益的体现。换言之，农村集体资产领域的改革，本质是集体所有权运行模式创新的体现。历史经验证明，在农民、集体和国家的三方利益关系中，我国的农村集体经济在农村经济乃至整个国民经济中的发展轨迹是由农民利益的实现程度和维护方式决定的。⑦""⑦参见高鸣、芦千文：《中国农村集体经济：70年发展历程与启示》，《中国农村经济》2019年第10期，第32页。故而，创新集体所有权的运行模式，归根结底是助推农村集体经济的有效实现，维护、保障和实现好广大农民的根本利益。

在对集体经营性资产进行股份合作制改革前，集体统一经营管理这类资产就成为集体所有权运行的基本模式。然而，实践证明，这一模式不仅难以实现集体资产价值的最大化目标，亦因产权归属的模糊、缺位，登记管理制度的不规范以及经营管理过程的不公开，收益分配的不清晰、不公平等弊端，而导致成员的集体收益分配权最终难以落到实处。①""①参见《集体产权改革意见》。为克服诸如此类的缺陷，适应城乡一体化发展和集体经营性资产总量不断增加的趋势，推进这类资产的“确权到户和股份合作制改革”，就成为保障成员集体收益分配权有效实现的理性选择。②""②参见段浩：《农村集体经营性资产股份制改革的法治进路》，《法商研究》2019年第6期，第139页。就其成效而言，正如有论者所指出的那样，近年来国家推进的以股份合作制改革为主要内容的农村集体产权制度改革，明确了集体经济组织成员对集体资产的股权，创新了农村集体经济的实现形式，而这背后的逻辑乃是以践行实现、维护农民利益为出发点和落脚点的，这才保证了本轮集体产权制度改革的顺利推进。由此，农民集体资产的股权化，是创新集体所有权运行模式、助推集体经济有效实现的理性表达。

综上，作为集体资产股份合作制改革的主要方式——集体资产股权化，其并非是将集体公有制资产私分给集体成员，而是对集体资产收益的折股量化。这一做法是产权明晰、要素市场化、保护严格等理念的贯彻落实，是传统集体资产收益法律制度向现代集体资产收益法律制度转型的内在要求。唯有如此理解，方可契合集体所有权的本质属性，方可在坚持集体所有制的底线要求的基础上，创新集体所有权的实现机制，助推新型农村集体经济的发展。③""③参见房绍坤：《促进新型农村集体经济发展的法治进路》，《法学家》2023年第3期，第1页。如此，集体资产股权化的本质，是集体资产收益的股权化，是将不清晰、不具体的传统集体资产收益分配机制转化为清晰、具体的集体资产股权分配机制。

四、规范设计：农村集体资产股权化的配置样态

推进农村集体资产股份合作制改革是本轮集体产权制度改革的重要内容。农村集体资产的股权化配置乃是股份合作制改革的实质要义。在明确农村集体资产股权化生成逻辑、本质特质以及功能识别后，接下来我们需要回答的问题是农村集体资产股权如何配置较为妥当。2024年出台的《农村集体经济组织法》对此并未作出明确规定。从目前的理论和实践看，农村集体资产股权的配置主要涉及两个问题：一是是否需要设置集体股？如果答案是肯定的话，那么如何设置？二是如何配置成员股？对这些问题的妥当回答，有助于实践工作规范化开展。

（一）集体股设置样态

所谓集体股，主要是指经过股份合作制改革后的农村集体经济组织（股份经济合作社）将纳入折股量化范围内的集体资产以股权的形式配置给农村集体经济组成成员集体所有的股权归属模式。总体观之，目前不论是理论还是实践，农村集体经济组织是否设置集体股这一议题争议较大，有肯定说和否定说之争。即使在设立集体股的农村集体经济组织中，其做法亦是差异明显的。

1.对是否以及如何设置集体股不同立场的考察。就实践层面观之，试点地区在是否设置集体股、如何设置集体股等问题上的做法不同。总体而论，不设置集体股和设置集体股是试点地区对待集体股设置的两种立场。就不设置集体股的地区而言，其主要是从集体产权改革实现产权明晰这一目标考虑的。进言之，为确保本轮集体产权改革不留模糊、抽象、虚位的产权存在，只设成员股是最为理性的选择；反之，亦就意味着产权改革的不彻底，需要进行二次改革。比如，广东南海区、山东昌乐县、重庆梁平区、遵义湄潭县等地区在集体产权改革试点方案中，就明确指出集体资产股权只配置给个人，而不配置给集体。当然，为不影响本集体经济组织承担的公共事务职能，上述地区主要是通过设置公积金和公益金的方式来解决这一难题的。①""①参见《上海市农村集体资产监督管理条例》第25条规定。就设置集体股的地区而言，其主要是考虑到集体福利、村级债务、历史遗留问题、基础设施建设、社会保障等公共事业和公益事业支出的客观需要。比如，北京大兴区、上海闵行区等部分农村集体经济组织的做法就是典型的例证。在此，需要指出的是，从上述设置集体股的试点地区来看，具体的设置比例亦是不同的。比如，上海闵行区、苏州吴中区的部分农村集体经济组织设置的集体股比例是20%左右；湖北京山城畈经济合作社设置的集体股比例是5%左右；北京海淀区玉渊潭乡农村集体经济组织设置的集体股比例是30%左右；北京大兴区的部分农村集体经济组织设置的集体股比例存在30%、35%等不同形式；山西昔阳县大寨村的经济合作社设置的集体股比例是40%左右；广州萝岗区九龙镇凤尾村股份经济合作社设置的集体股比例是51%左右。

就学理层面观之，对于是否设置集体股，亦是尚存争议的。总体而言，存在“取消论”“改革完善论”“由集体经济组织决定论”三种不同的观点。（1）关于“取消论”。有学者在对实践中集体股功效考察的基础上指出，“应以公益金取代集体股，这是最理想的方案”。②""②参见高海、杨永磊：《社区股份合作社集体股改造：存废二元路径》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2016年第1期，第114页。循此逻辑，集体股应该被取消。亦有学者从保留集体股会带来诸多负效应、与股改初衷相违背、不能实现集体产权明晰化目标等角度出发，倾向于不保留集体股的做法，③""③参见孔祥智：《农村社区股份合作社的股权设置及权能研究》，《理论探索》2017年第3期，第7页；余葵：《全面推开农村集体产权制度改革试点需要把握的八个问题》，《农村经营管理》2020年第6期，第20-25页。即使保留，亦需要考虑其时间性，即将“集体股的设立定位于机动股，并将其逐步全部量化到本集体成员个体”。④""④参见高强、鞠可心：《农村集体产权制度的改革阻点与破解路径——基于江苏溧阳的案例观察》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2021年第2期，第9页。亦有论者认为，在农村的社区管理逐渐与城市接轨后，社区集体所担负的公共事业职能相对弱化，在此背景下，取消集体股是可行的。⑤""⑤参见张英洪等：《农民权利研究：认真对待农民权利》，中央编译出版社2014年版，第331页。此外，有论者针对集体资产改革背景下“村改居”社区股份合作组织是否设置集体股这一问题，旗帜鲜明地指出“应该取消集体股”。⑥""⑥参见杨贵华：《集体资产改制背景下“村改居”社区股份合作组织研究》，《社会科学》2014年第8期，第64页。（2）关于“改革完善论”。有学者较为辩证地看待集体股之功能和地位，主张集体股有其存在的必要性，但亦存在一些负效应，在未来应该从优化其结构的角度出发，“对其作进一步的改革，既要发挥其积极的功能和价值，又能消除其负面效应”⑦""⑦参见杨杰、于鸷隆：《我国村级集体经济组织股权结构及其影响的实证研究——基于北京市村级层面的经验证据》，《中国软科学》2015年第3期，第133页。。亦有学者从我国各地农村集体经济组织的客观实际出发，认为如果需要增加集体收益实现成员集体利益的，那么可以在公积金和公益金之外设定集体股。⑧""⑧参见韩松：《农民集体成员的集体资产股份权》，《法学研究》2022年第3期，第11页。（3）关于“由集体经济组织决定论”。有学者从我国农村的客观实际出发，对是否设置集体股这一问题持较为务实的立场，即我国农村集体经济组织究竟是否设置集体股，应该从我国现阶段农村的客观实际条件出发，由群众自己来决定之，“一刀切式”地强制取消集体股的做法实属不妥。⑨""⑨参见钟桂荔、夏英：《农村集体资产股份权能改革的关键问题——基于8县（市、区）试点的调研观察》，《农业经济问题》2017年第6期，第32页。循此，各地农村集体经济组织自主决定是否设置集体股，是较为理性的方案。类似的观点还有，“在股权设置上，是否设置集体股，应根据各地集体经济发展的现实需要，在充分尊重农民群众意愿的基础上，由各集体经济组织依法定程序自主决定”⑩""⑩陆雷、崔红志：《“十四五”时期深化农村改革的重点任务》，《学习与探索》2020年第11期，第114页。。

2.对待集体股的理性立场。既然理论和实践对农村集体经济组织是否设置集体股、如何设置集体股等问题争议较大，那么法理上就有必要对这些争点予以辨识，以此明确我们在集体股设置问题上的正确立场，方可指导农村集体经济组织立法工作的顺利开展。就此而言，综合考虑多种因素，立法明确农村集体经济组织藉由民主讨论的方式决定是否设置集体股是较为妥当的做法。如此，农村集体经济组织是否设置集体股不能一概而论，而是由其根据自身的条件理性地作出决定。当然，农村集体经济组织的决定须遵循法定程序，由成员民主讨论决定之。这一判断的主要理由如下：

其一，一刀切式的“取消论”难以切实可行。客观而言，将股权配置给个人，取消集体股，确实能够实现集体产权改革的明晰产权目标，在此基础上，有助于发挥产权的激励功能，最大程度地实现成员的利益。对此，现有研究表明，“集体经济组织的股权结构对农民收入和集体经济效益有显著影响，其中，集体股比例产生负面效应，集体股比例越高，集体总收入和农民收入越低”①""①杨杰、于鸷隆：《我国村级集体经济组织股权结构及其影响的实证研究——基于北京市村级层面的经验证据》，《中国软科学》2015年第3期，第127页。。由此，集体股比例与成员收入之间呈现反比例关系。循此逻辑，取消集体股理所当然。不过，从实践来看，由于我国的公共财政在广大农村地区的覆盖面不足，再加上农村社会保障制度的不健全等因素的客观存在，农村集体经济组织无疑需要承担相应的公共服务、公益事业等公共支出，以此方可解决当下农村公共物品供给的现实难题。是故，如果一刀切式地取消集体股的话，农村公共事业和公益事业可能因缺少资金的来源而无法顺利进行，集体成员的福利亦就难以得到有效保障。实际上，《集体产权改革意见》就明确指出：“逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担。”由此不难看出，短期内农村的公共服务支出仍然是由农村集体经济组织来承担的。而这意味着一刀切式地取消集体股的做法不符合实际、不切实可行。

其二，一刀切式的“取消论”可能会造成较大的风险。如前所述，从目前实践来看，许多地区的农村集体经济组织都设置了相应的集体股。在此背景下，如果在法律层面强制性要求取消集体经济组织集体股的话，可能会加剧集体经济组织与成员、社会主体等之间的关系紧张，进而导致不必要的社会风险的发生。实际上，集体股在解决“农村集体产权制度改革中出现的遗漏成员、折股量化计算错误等遗留问题上”还是能够发挥其重要功能和价值的。②""②参见王玉琴、王建峰：《集体股是否应该设置》，《农村经营管理》2020年第2期，第36-37页。故而，如果我们不考虑各地区的历史传承、资源禀赋和产业基础等客观因素的话，而一刀切地取消集体股的设置，其法效果未必妥当。

其三，由农村集体经济组织民主讨论决定是否设置集体股、如何设置集体股，符合中央政策的相关规定，是尊重集体所有权人的地位和意志的体现。《集体产权改革意见》明确指出：“股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。”由此，该意见已将集体股的设置权交给集体经济组织成员自治来决定，而不作强制性的要求。在此背景下，农村集体经济组织可根据各自的实际情况来决定是否设置集体股。法理上，这一做法无疑是对集体所有权主体地位和意志的尊重，或者说，是对农村集体经济组织成员自治权的尊重，特值肯定。毋庸置疑，坚持农民集体所有不动摇是我国集体产权制度改革需要坚守的法律政策底线。尽管坚持农民集体所有不动摇的要求表现在多方面，但充分尊重农民集体所有权人的独立主体地位和自主意志，最大限度地实现集体经济组织成员的自治权，无疑是其内在的要求。③""③参见张先贵：《究竟如何理解农村集体经济组织特别法人》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第10期，第15-17页。实际上，全国各地农村集体经济组织的实际情况千差万别，立法上的“一刀切”做法，未必能够实现良好的社会效果。需要指出的是，如果农村集体经济组织成员民主讨论决定设置集体股的话，那么其比例是多少合适呢？对此，参考试点地区的成熟经验，本着最大限度实现成员的利益考虑，可以规定30%作为上限，即农村集体经济组织设置集体股的比例不宜超过总股本的30%，具体比例由农村集体经济组织成员民主讨论决定之。④""④参见《黑龙江省农村集体经济组织条例》第12条规定。当然，农村集体经济组织成员亦可根据实际情况，通过民主讨论方式决定只设成员股，而不设集体股。

最后，需要强调的是，实践中有的地方考虑到集体股之利弊后，通过设置公积金、公益金的方式来解决农村公共事业、公共服务的支出问题，并规定其上限比例。①""①参见《浙江省农村集体资产管理条例》第32条规定和《江苏省农村集体资产管理条例》第30条规定。相比较而言，公积金、公益金方案优势明显②""②须指出的是，从资金来源上讲，集体股与公积金、公益金均主要提取自农村集体经济组织的集体收益，并且对应农村集体经济组织清偿债务后剩余的净利润。不过，二者的主要区别是：集体股的设置是在股权设置时直接保留一定比例的集体股份，而提取公积金、公益金是在股权设置时将所有股份分配给农村集体经济组织成员，然后再对股份收益按股提取资金。，其不仅能够避免集体股的设置而导致的产权主体不清等诸多弊端的发生，亦不影响农村公共事业、公益事业的资金来源，因而属于较为理想的方案。但考虑到部分地区目前仍然采取集体股做法这一客观实际，故而，将来我国在制定《农村集体经济组织条例》时不宜强制性要求各地必须使用公积金、公益金来替代集体股，但可以提倡各地优先使用公积金、公益金，以此可为目前设置集体股的地区最终采用公积金、公益金提供过渡期间。

（二）成员股设置样态

1.成员股的配置形式。尽管许多地区在是否设置集体股问题上存在不同的做法，但在是否设置成员股这一问题上，答案是确定的，即设置成员股乃是集体资产股份合作制改革的重要内容和核心环节。如果股份合作制改革不设置成员股的话，亦就意味着改革毫无意义和价值。实际上，在我国城市化快速发展的当下，因农村集体资产权属不明确而造成的弊端日渐凸显，这不仅不利于我国农村新型集体经济的发展，不利于乡村治理体系和治理能力现代化目标的顺利实现，更是与乡村振兴战略背道而驰。③""③参见刘守英、熊雪锋、龙婷玉：《集体所有制下的农地权利分割与演变》，《中国人民大学学报》2019年第1期，第5页。是故，如何较为妥当地破解城镇化进程中农村集体资产的产权不清、流失以及收益分配不公等难题，就成为本轮集体产权制度改革的主要任务所在。基于此，农村集体经济组织为其成员设置相应的股权——成员股，不仅有助于将集体资产折股量化到人、落实到户，以此实现集体资产产权清晰的目标，更是为本集体经济组织成员分享集体资产的收益提供了明确的依据，从而可在一定程度上避免集体资产流失现象的发生。

既然设置成员股是股份合作制改革的题中之义，那么随之而来的问题是，如何设置这一股权呢？对此，从逻辑上看，只有成为本集体经济组织的成员，方有权获得这一股权配置的资格。故而，准确地识别农村集体经济组织的成员资格（身份），无疑就成为成员股配置无法回避的基础性工作。就农村集体经济组织成员资格的判断标准而言，笔者在前期的成果中对其作了系统性的研究，其主要观点是，“对农村集体经济组织成员资格的判断需要注意两点：一是法原理上，集体成员资格的认定须契合集体所有权的本质属性；二是方法论上，集体成员资格的认定宜坚持动态系统论方法，综合考量户籍、对集体积累的贡献、土地承包关系等要素的权重决定之”④""④张先贵、盛宏伟：《农村集体经济组织成员资格认定标准：底层逻辑与应然表达——面向农村集体经济组织立法背景的深思》，《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2023年第3期，第119-122页。。在解决成员资格认定这一基础性难题后，成员股配置的逻辑前提得以厘清。接下的工作乃是依据不同类型的成员配置不同的股权。对此，方法论层面，我们首先需要考察目前实践中的做法，然后在此基础上提出理性的方案。具体而言，尽管各集体经济组织成员股的设置呈现出种类繁多、形态多元的面相，但总体上大多是根据户籍、劳龄、贡献等因素而设置相应的户籍股、劳龄股、贡献股等。比如，上海地区在成员股设置上，主要是以劳龄为依据，即以本集体经济组织成员参加劳动的时间作为股权配置多少的依据。北京市在成员股设置上，采取的是多元化模式，既包括户籍股、劳龄股，亦包括现金股、资源股，土地承包经营权股，甚至还存在独生子女奖励股等。相对而言，前述户籍股在股权配置中占比重最大，其次是土地承包经营权股和劳龄股。广州荔湾区在成员股设置上，主要是按照人口股和劳龄股配置的。这里的人口股又被划分为社员股和社会股两种类型。对于前者，主要取决于户口是否在本集体经济组织；而后者主要适用于成员资格保留这一群体，比如原籍在本集体经济组织，但因外出读书、参军等原因而迁出户口的人员。相比较而言，享有社会股的人员可参加集体收益分配，但不享有选举权和被选择权。遵义湄潭县在成员股设置上，主要是按照“人员股”配置的，即以人员的实际存在为基础配置股权的。哈尔滨方正县在成员股设置上，主要是按照“劳龄股”配置的。青岛黄岛区在成员股设置上，主要是按照“人员股”和“劳龄股”配置的。

由此而来的问题是，在成员股的配置上，面对人口股、劳龄股、现金股、资源股以及独生子女奖励股等多种形式的做法，我们究竟如何选择呢？对此，在笔者看来，考虑到集体所有权公平地保障本集体成员生存和发展的本质属性和对集体所有制的坚持，在农村集体资产成员股的配置形式上，我们应该坚持以人口股为主、劳龄股为辅的做法，即凡是属于本集体经济组织成员，就应该按照其身份平等地配置人口股；而对于某些生存处于困难状态的弱势群体，则可以本着实质平等原则配置相应的辅助股权（劳龄股、养老股等）。不过，需要注意的是，对于成员出资取得的现金股、资源股等，则与前述集体资产股权配置产生的人口股、劳龄股等股权具有本质上的区别，因为前者是建立在个人出资的基础上，以出资多少决定成员获得股份数额的大小；而后者则是对集体资产收益进行股权配置的结果，原则上每个集体成员取得的股份数额是相等的。

2.成员股的管理模式。在明确成员身份、股权配置模式后，我们还需要回答的问题是：应该选择何种股权管理模式？更具体地讲，我们是选择静态管理模式还是动态管理模式，封闭管理模式还是开放管理模式？对于前者，《集体产权改革意见》明确指出：“股权的管理提倡实行静态的管理模式，即人口的增减变动不与股权管理的调整相挂钩。”①""①参见《集体产权改革意见》。由此，《集体产权改革意见》并没有强制要求各地必须采取股权的静态管理模式，而仅是给出了倡导性意见——“提倡使用静态管理模式”，这与农村土地承包经营权长久不变的做法相类似，便于操作。从试点地区的做法来看，大部分完成改革的地区原则上亦是采取这一模式②""②参见《宁波市人民政府关于全面推进村经济合作社股份合作制改革的指导意见》（甬政发2014年104号，2014年12月19日发布）、《厦门市关于加快推进农村集体资产改制发展社区股份合作经济的指导意见》（厦府办2010年107号，2010年5月13日发布）。，贯彻的是“生不增、死不减、入不增、出不减”的政策③""③最早采取这一模式的是广东南海地区，其主要内涵是：“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权管理办法，明确今后新增人员只能分享户内股权，集体经济组织总股权数不随人员增减而变动。。在此背景下，不论是本集体经济组织的新生人口，还是外来的迁入人口等，均不再给予其股权的配置，但其可以在本集体经济组织内部通过继承、转让等流转方式获得相应的股权。④""④参见《中山市人民政府关于进一步推行和完善我市农村股份合作制改革的指导意见》（中府2018年28号，2018年3月30日发布）。客观而言，全国各地的农村集体经济组织差异很大，“一刀切”式的做法未必可行，因而由各地农村集体经济组织根据自身的实际情况，通过民主讨论来选择究竟是采静态管理模式还是动态管理模式较为妥当。而对于后者，尽管《集体产权改革意见》并未给出具体明确的答案，但从其相关表述来看，其立场是，现阶段农村集体经济组织成员股权宜采封闭管理模式。法理上，成员股权的封闭管理模式，维护了农村集体经济组织的社区性这一本质特征，有利于防止外部资本侵占集体资产，符合集体产权制度改革遵循渐进性策略这一技术路线，但亦有可能不利于成员股权价值的最大化实现、不利于社会资本参与集体资产的经营管理等。故而，《集体产权改革意见》只是强调在现阶段采用封闭管理模式。这一做法无疑为将来的成员股权采取开放管理模式留下了空间。鉴于此，笔者赞同这一做法，即现阶段，农村集体经济组织成员股宜采取封闭管理模式，但这仅属于过渡阶段。随着农村集体经济市场化进程的不断推进，相关法律制度的不断健全，农村集体经济组织成员股权的市场化流转宜得到允许。

五、结语

作为集体资产股份合作制改革的主要方式——集体资产股权化，其并非将集体公有制资产私分给集体成员，而是对集体资产收益的折股量化。这一做法是产权明晰、要素市场化、保护严格等理念的贯彻落实，是传统集体资产收益法律制度向现代集体资产收益法律制度转型的内在要求。唯有如此理解，方可契合集体所有权的本质属性，方可在坚持集体所有制底线要求的基础上，创新集体所有权的实现机制，助推新型农村集体经济的发展。如此，集体资产股权化的本质是集体资产收益的股权化，是将不清晰、不具体的传统集体资产收益分配机制转化为清晰、具体的集体资产股权分配机制。股权配置是农村集体资产股权化的核心议题和实现机制，对此，我们宜重点关注集体股和成员股两种类型。就前者而言，是否设置集体股由农村集体经济组织成员民主讨论决定；其设置比例不宜超过30%，具体比例由集体经济组织成员民主讨论决定；不宜强制性要求各地必须使用公积金、公益金来替代集体股，但可提倡各地优先使用公积金、公益金，以此可为目前设置集体股的地区最终采用公积金、公益金提供过渡期间。就后者而言，在配置形式上，宜坚持人口股为主、劳龄股等为辅的做法，将由成员出资取得的现金股、资源股等，与对集体资产收益折股量化配置的人口股、劳龄股等股权予以区别；在管理模式上，各地农村集体经济组织宜根据自身情况，通过民主方式来选择究竟是采取静态管理模式还是动态管理模式。相比较而言，现阶段农村集体经济组织成员股宜采取封闭管理模式。针对我国新近出台的《农村集体经济组织法》在上述问题规制上的缺位，将来的《农村集体经济组织法实施条例》在制定时应克服上述缺陷，唯有如此，方能回应实践诉求。

[责任编辑：无"边]

Legal Expression of the Equity of Rural Collective Assets：With a Commentary on Article 40 of the Rural Collective Economic Organization Law

ZHANG Xian-gui

（Law School，Shanghai Maritime University，Shanghai 201306，China）

Abstract：Article 40 of the Rural Collective Economic Organization Law，enacted on June 28，2024，only provides general principles for the equity transformation of rural collective assets，which hinders practical implementation.The equity transformation of rural collective assets has emerged from factors such as farmers’ initiatives，pilot reforms and policy support.It essentially transforms the traditional income distribution mechanism of collective assets into a clear equity distribution mechanism.Expanding membership rights and streamlining the transfer of collective assets and property rights are the results of rural collective asset equity.At present，the focus should be on the distribution of collective shares and members’ shares.For the former，it’s better to encourage local governments to prioritize provident and welfare funds than to force them to replace collective shares.For the latter，the allocation should prioritize population shares and supplement them with working-age shares，combining member-funded cash and resource shares with population and working-age shares，while treating them differently.To meet practical needs，future regulations on rural collective economic organizations should include clear provisions on this issue.

Key words：rural collective assets;share allocation;member shares;collective shares