承继与变革：《农村集体经济组织法》重点制度解读

摘"要：在承继既有立法和政策文件的先进成果的基础上，《农村集体经济组织法》作出了一系列的重大制度变革。《农村集体经济组织法》澄清了农民集体与农村集体经济组织的关系，将“集体成员”规定为“农村集体经济组织成员”，将“成员集体”规定为“农村集体经济组织成员集体”。《农村集体经济组织法》确立了农村集体经济组织作为出资人的市场主体地位，否定了农村集体经济组织的破产能力，部分地承认了农村集体经济组织的有限担保能力。《农村集体经济组织法》明确了集体成员身份确认与丧失的法定标准，对不完全成员权作出了规定。《农村集体经济组织法》界定了集体财产收益分配权之份额权的性质，基于份额权的一身专属性，否定了份额权的可退出性、可赎回性、可转让性、可抵押性、可继承性。未来《村民委员会组织法》应当根据《农村集体经济组织法》的相关规定作出相应的修改与完善。

关键词：农村集体经济组织法；农村集体经济组织；不完全成员权；收益分配权；份额权

作者简介：王洪平，中国海洋大学法学院教授、博士生导师，吉林大学农业农村法治研究院兼职研究员，主要从事民商法研究；纪力玮，烟台大学法学院讲师，主要从事民商法研究。

基金项目：国家社会科学基金项目“落实集体所有权的私法逻辑与实现路径研究”（项目编号：22BFX074）的阶段性成果。

中图分类号：D922.4 ""文献标识码：A ""文章编号：1001-4403（2024）06-0080-11

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.06.008

《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）的制定，与其说是一个论证的过程，毋宁说是一个充满着决断的过程。虽说共识的达成离不开争议，但无休止的争议不可能形成共识。职是之故，立法者须鼓起勇气定分止争。中肯地讲，该法的制定是一项立法挑战。就立法结果来看，虽然争论不会因法律的出台而彻底消弭，但该法就相关争议问题毕竟给出了正面的积极回应，这是值得肯定的。《农村集体经济组织法》在吸收《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）、《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）等前期既有立法先进成果的基础上，结合农村集体产权制度改革的实践经验，在农村集体经济组织的内涵界定、成员确认、组织登记、组织机构、经营管理、收益分配、扶持措施、争议解决等诸方面，都作出了进一步的大胆的制度设计和创新。应当说，在整个涉农立法体系中，该法并不是一部泛泛而论的政策法，而是一部实实在在的具有实操内容和实效机能的组织法和行为法，其颁布实施必将开启我国新型农村集体经济发展的历史新纪元。笔者不揣冒失与浅陋，拟就该法的重点制度，择其要者略叙其旨，以期对新法的理解与适用能有所助益。

一、集体成员与成员集体：农民集体与农村集体经济组织的关系

在近几年的立法过程中，就农民集体和农村集体经济组织的法律地位及主体关系问题，学界曾展开过深入讨论和激烈争论，可谓百花齐放，莫衷一是。①""①王洪平：《农民集体与集体经济组织的法律地位和主体性关系》，《法学论坛》2021年第5期，第18-28页；李国强：《权利主体规范逻辑中的农民集体、农村集体经济组织》，《求索》2022年第3期，第154-161页；管洪彦：《农民集体和农村集体经济组织关系的理论证成和实益展开》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2022年第6期，第37-48页；高飞：《论农村集体经济组织是农民集体的组织形式》，《政法论丛》2023年第5期，第96-105页。而这一问题的解决，诚为立法之前识且不可逾越，否则后续的文本构建就无法遵循统一的概念和逻辑展开。笔者认为，《农村集体经济组织法》通过厘定《民法典》上“集体成员”与“成员集体”两个概念，澄清了农民集体与农村集体经济组织的关系，其制度设计已足以平息相关的理论和实践争议。

（一）“集体成员”即“农村集体经济组织成员”

在对农民集体与农村集体经济组织的关系作出结论之前，我们先要做一番抽丝剥茧的文本分析，这个工作主要集中于《民法典》和《农村集体经济组织法》的相关概念表达上。概念表达的变化，足以表征规范语义的变化，农民集体所有制的历史发展和实践变迁在立法术语的选用上都得以充分体现。

《民法典》使用“集体成员”概念的条文有6处（第261条②""②《民法典》第261条第1款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”等），使用“农村集体经济组织的成员”概念的条文有1处（第55条③""③《民法典》第55条规定：“农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的，为农村承包经营户。”）。现在来看，《民法典》的总则编和物权编在概念使用上存在不统一的问题，这也反映出两编的起草者对于“集体成员”概念在认识上是存在分歧的。当然，《民法典》上的“农村集体经济组织的成员”即农村集体经济组织法上的“农村集体经济组织成员”，对此当不存在争议。《农村集体经济组织法》上使用“集体成员”的条文有1处（第49条④""④《农村集体经济组织法》第49条第1款规定：“县级以上人民政府应当合理安排资金，支持农村集体经济组织发展新型农村集体经济、服务集体成员。”），使用“农村集体经济组织成员”的条文有43处（第4条⑤""⑤《农村集体经济组织法》第4条第3项规定：“农村集体经济组织应当坚持以下原则：……（三）坚持民主管理，农村集体经济组织成员依照法律法规和农村集体经济组织章程平等享有权利、承担义务；……”等）。由上可见，《民法典》与《农村集体经济组织法》均同时使用了“集体成员”与“农村集体经济组织成员”两个概念。但从使用的频率来看，二者有一重要不同，即《民法典》倾向于使用“集体成员”概念，而《农村集体经济组织法》则倾向于使用“农村集体经济组织成员”概念。由此带来的问题是，《民法典》上的“集体成员”与《农村集体经济组织法》上的“农村集体经济组织成员”所指是否同一呢？

此前笔者曾撰文指出，只存在“集体成员”，不存在“农村集体经济组织成员”，农村集体经济组织因其主体属性，是没有成员的，立法应当摒弃“农村集体经济组织成员”概念，而统一采用“集体成员”概念。⑥""⑥王洪平：《农村集体经济组织法制定中的三个基本范畴问题》，《中州学刊》2022年第2期，第36-46页。这一主张的提出主要基于两点考虑：一是从法教义学角度出发，笔者将《民法典》文本奉为权威和经典，认为任何与《民法典》相偏离的表达都是不当的表达，《农村集体经济组织法》的概念表达应向《民法典》看齐；二是对农村集体经济组织特别法人属性的认识，笔者认为农村集体经济组织是农民集体所有权的代表行使主体，其虽具有民事主体的属性，但本质上不同于具有社团法人属性的营利法人，因而其不应当有自己的成员。但立法者显然没有采纳类似于笔者的上述观点，而是选用了“农村集体经济组织成员”概念，基本上弃用了“集体成员”概念。至此，我们可以得出一个解释结论，即《农村集体经济组织法》已经将《民法典》上的“集体成员”概念，进一步具体化为“农村集体经济组织成员”，《农村集体经济组织法》第49条规定使用的“集体成员”也只是“农村集体经济组织成员”的简称，而非另一个独立的平行主体。自此之后，根据法秩序统一性原则的要求，在解释《民法典》上的“集体成员”、《农村集体经济组织法》上的“集体成员”和其他法律法规政策文件中的“集体成员”时，都应当将其理解为“农村集体经济组织成员”，不应再行争议。接下来我们要追问的是，《农村集体经济组织法》作出概念改变的底层逻辑何在？下文具体分析。

（二）“成员集体”即“农村集体经济组织成员集体”

“谁的成员？”对此问题的回答构成了农村集体经济组织法概念选用的底层逻辑。《民法典》的建构逻辑是，“成员”是“集体”的成员，“集体”即“农民集体”；而根据《民法典》第261条第1款规定，“农民集体”即“集体成员集体”。“集体成员集体”是一个回文式的表达，由此导致的问题是，其既不能用“成员”来确定“集体”，也无法用“集体”来框定“成员”，这就造成了历来为学界所诟病的“农民集体”的主体缺位问题。①""①高飞：《集体土地所有权主体制度的现实困境探析——一个法解释论的视角》，《湖北经济学院学报》2009年第5期，第115-119页。《农村集体经济组织法》必须在立法上解决《民法典》留下的这一制度难题。

关于“集体”的表达，《农村集体经济组织法》同时使用了三种表达方式，即“农民集体”（第37条）、“成员集体”（第2、5、36条）和“农村集体经济组织成员集体”（第8、11、36条）。前文已述，《民法典》上的“集体成员”在《农村集体经济组织法》上已经被统一表达为“农村集体经济组织成员”，这就意味着，被《民法典》第261条笼统表达的“成员集体”，变成了《农村集体经济组织法》上的“农村集体经济组织成员集体”。而有关“农村集体经济组织成员”的身份确认与丧失问题，《农村集体经济组织法》以专章（第二章）方式作出了规定。坐实了农村集体经济组织成员的身份，也就实化了“农村集体经济组织成员集体”，《民法典》上“农民集体”的主体虚位问题也就迎刃而解了。“农村集体经济组织成员集体”这一概念首次出现在2016年的《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《产改意见》）②""②该文件指出：“在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。”，农村集体经济组织法在立法上承继了该概念，是科学合理的。自此之后，在解释《民法典》以及其他法律法规政策文件中的“成员集体”时，应统一理解为“农村集体经济组织成员集体”，不应再行争议。

（三）“农村集体经济组织”不是“农民集体”

在厘定《民法典》上“集体成员”与“成员集体”两个概念后，接下来要解决的就是关于农村集体经济组织与农民集体的关系这一经典命题。就此问题，历来有异体说和同一体说的争议，笔者始终主张异体说③""③王洪平：《农民集体与集体经济组织的法律地位和主体性关系》，《法学论坛》2021年第5期，第18-28页。，而反对同一体说④""④高飞：《集体土地所有权主体制度研究》（第二版），中国政法大学出版社2017年版，第200页；张兰兰：《农村集体经济组织形式的立法选择——从〈民法总则〉第99条展开》，《中国农村观察》2019年第3期，第12-24页；宋志红：《论农民集体与农村集体经济组织的关系》，《中国法学》2021年第3期，第164-185页；陈甦：《语义密构解析：农民集体所有与本集体成员集体所有》，《东方法学》2024年第4期，第143-161页。。在《农村集体经济组织法》颁布之后，这一争论应当休矣。我们首先应当破除一个简单的逻辑错误，即认为：既然“集体成员”是“农村集体经济组织成员”，那么“集体”不应当就是“农村集体经济组织”吗？这一简单的嵌套和替换，极易造成似是而非的逻辑错误。前文已述，不论是《民法典》还是《农村集体经济组织法》，其所使用的“集体”即“成员集体”和“农民集体”，“集体”“成员集体”和“农民集体”三个概念具有同一性。在《农村集体经济组织法》上，“集体”“成员集体”“农民集体”的全称性表达是“农村集体经济组织成员集体”，这就意味着“农村集体经济组织”与“农村集体经济组织成员集体”显然是两个不同的法律主体。用法权方式表达就是，“农村集体经济组织成员集体”是《民法典》上集体所有权的归属主体，“农村集体经济组织”则是集体所有权的代表行使主体，两者构成了代表和被代表的关系。在中国的制度语境中，“农民集体”（成员集体、农村集体经济组织成员集体）这一概念和法律主体是不能否弃的，这与我国实行农民集体所有制的公有制经济基础有关，“公的所有权”的归属主体只能表达为带有观念性的“农民集体”，而不能是一个具体的、实体意义上的“农村集体经济组织”。

在此引申而论，当《农村集体经济组织法》将《民法典》上的“集体成员”具体化为“农村集体经济组织成员”之后，其必将带来一个间接的立法效应，即“集体的成员”与“农村集体经济组织的成员”的合一性问题。申言之，《农村集体经济组织法》蕴含着一层制度变革的深意，即在成员身份和成员群体上，要实现农民集体的成员与农村集体经济组织的成员两者的统一化、同一化和重叠化。这一“合一性”，可以有效化解农民集体所有制的实现中，因代表主体的成员和被代表主体的成员的不同而带来的代表权正当性问题。但是，不能因为“农民集体成员”与“农村集体经济组织成员”的同一性，就得出“农民集体”与“农村集体经济组织”是同一主体的错误结论。

二、市场主体地位：农村集体经济组织的出资、破产与担保能力

承接《民法典》第268条①""①《民法典》第268条规定：“国家、集体和私人依法可以出资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业。国家、集体和私人所有的不动产或者动产投到企业的，由出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务。”规定，《农村集体经济组织法》第6条第3款②""②《农村集体经济组织法》第6条第3款规定：“农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体，以其出资为限对其设立或者参与设立的市场主体的债务承担责任。”规定明确了农村集体经济组织在代表行使农民集体所有权时，依法享有的出资人地位。笔者认为，该条款可称为“平台条款”，其意是根据该条规定，农村集体经济组织将被打造为农村集体财产市场化运作的专业平台，从而打通了从农民集体所有制到农民集体所有权、从所有权与经营权合一到所有权与经营权分离、从农村集体经济组织自己运营到农村集体经济组织出资经营的管道。

（一）农村集体经济组织作为出资人的市场主体地位

《产改意见》指出，要“明确农村集体经济组织市场主体地位”。但农村集体经济组织法在进行法律转化时，并未“明文”明确农村集体经济组织的市场主体地位，这是否意味着立法者对其市场主体地位持犹疑态度呢？回答当然是否定的。在笔者看来，立法不明言其市场主体地位，正是对其市场主体地位的最大肯定。综观我国现有法律体系中的主体性立法，没有任何一部市场主体立法会直接宣告其规范的对象具有市场主体地位，因为这是不言自明的，《农村集体经济组织法》当然也不例外。《农村集体经济组织法》第6条第3款规定，实际上已经充分蕴含了农村集体经济组织本身同样为市场主体的规范意义。在《农村集体经济组织法》第5条规定的农村集体经济组织的诸多职能中，其第四项职能③""③该职能为“使用集体经营性建设用地或者通过出让、出租等方式交由单位、个人使用”。、第五项职能④""④该职能为“组织开展集体财产经营、管理”。和第六项职能⑤""⑤该职能为“决定集体出资的企业所有权变动”。就都是典型的市场职能。农村集体经济组织具有市场主体地位，与其承担的服务集体成员的职能并不冲突。作为新型农村集体经济实现的主体形式，若农村集体经济组织不具有出资人资格和市场主体地位，其实现和发展农村集体经济的职能即无以完成。

《市场主体登记管理条例》第2条⑥""⑥《市场主体登记管理条例》第2条规定：“本条例所称市场主体，是指在中华人民共和国境内以营利为目的从事经营活动的下列自然人、法人及非法人组织：（一）公司、非公司企业法人及其分支机构；（二）个人独资企业、合伙企业及其分支机构；（三）农民专业合作社（联合社）及其分支机构；（四）个体工商户；（五）外国公司分支机构；（六）法律、行政法规规定的其他市场主体。”规定，虽然未明确指出农村集体经济组织的市场主体地位，但不能据此否定农村集体经济组织的出资能力和市场主体地位；其未予例示性列举的原因，主要在于农村集体经济组织的市场主体地位具有一定的特殊性，这一特殊性是由农村集体经济组织作为《民法典》上的“特别法人”的特殊性决定的。因此，在解释上，应将农村集体经济组织纳入《市场主体登记管理条例》第2条第6项“法律、行政法规规定的其他市场主体”的范畴，对其组织登记和市场行为的调整，应适用农村集体经济组织法的相关规定。

（二）农村集体经济组织“无破产能力”的特殊市场地位

关于农村集体经济组织是否具有破产能力的问题，在立法过程中产生了针锋相对的否定与肯定两种观点。否定观点认为，农村集体经济组织不同于一般的工商企业，其承担着服务集体成员的公共职能，且其经营管理的财产为公有财产，若破产将造成公有财产的非公化，故农村集体经济组织不能破产；①""①房绍坤、马鹏博：《农村集体经济组织具有破产能力吗？》，《上海政法学院学报（法治论丛）》2022年第5期，第19-37页；王洪平：《农村集体经济组织法制定中的三个基本范畴问题》，《中州学刊》2022年第2期，第36-46页。肯定观点认为，农村集体经济组织具有市场主体地位，《民法典》虽将其规定为特别法人，但其仍具有营利法人的属性，应与其他市场主体具有平等的法律地位，故农村集体经济组织可以破产。②""②吴昭军：《农村集体经济组织终止问题研究》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第10期，第34-45页；刘欢：《论农村集体经济组织法人的终止》，《西南政法大学学报》2023年第3期，第86-99页；梅维佳：《农村集体经济组织法人的内在逻辑与制度表达》，《华中农业大学学报（社会科学版）》2024年第2期，第145-154页。在以上两种对立观点之外，还有折衷观点认为，当下立法上不宜规定农村集体经济组织具有破产能力，但长远来看，在未来条件成熟时应当承认农村集体经济组织具有破产能力。③""③管洪彦：《农村集体经济组织法人终止的法理证成与立法展开》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2023年第1期，第82-94页。《农村集体经济组织法》于第6条第2款④""④《农村集体经济组织法》第6条第2款规定：“农村集体经济组织不适用有关破产法律的规定。”规定采纳了否定观点。该规定不是对农村集体经济组织市场主体地位的否定，而是根据其特别法人的特殊性，对其市场主体地位作出的不同于一般市场主体的修正。农村集体经济组织以公有制性质的农民集体土地所有权为基础设立，集体土地所有权依法不得转让，如果允许农村集体经济组织破产，那么集体土地所有权将被纳入破产财产用于偿还债务，这不仅有违集体土地所有权不得转让的禁止性规定，而且还可能打破土地集体所有的公有制底线。

应当指出，规定农村集体经济组织不具有破产能力，并不会影响到与之交易的其他市场主体的交易安全。农村集体经济组织作为出资主体依法设立或者参与设立的市场主体，如公司、专业合作社等，仍应当适用相关市场主体的法律，具有破产能力，农村集体经济组织仍应在其出资的范围内承担有限责任。于此方面，农村集体经济组织的市场主体地位，与营利法人的股东地位具有同质性。农村集体经济组织用于出资的财产，不论是资源类财产的用益物权，还是资金、投资性财产权、无形财产权等，都是农村集体经济组织依法有权处分的经营性财产，⑤""⑤《农村集体经济组织法》第40条第2款规定：“集体所有的经营性财产包括本法第三十六条第一款第一项中可以依法入市、流转的财产用益物权和第二项、第四项至第七项的财产。”第36条第1款规定：“集体财产主要包括：（一）集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；（二）集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施；……（四）集体所有的资金；（五）集体投资兴办的企业和集体持有的其他经济组织的股权及其他投资性权利；（六）集体所有的无形资产；（七）集体所有的接受国家扶持、社会捐赠、减免税费等形成的财产；……”其作为破产财产用于偿还市场主体的债务当然不存在法律障碍，也不会因此而动摇农民集体所有的公有制地位。

（三）农村集体经济组织的“有限担保能力”

《农村集体经济组织法》第35条第2款第3项⑥""⑥《农村集体经济组织法》第35条第2款第3项规定为“以集体财产为本人或者他人债务提供担保”。和第58条第2款⑦""⑦《农村集体经济组织法》第58条第2款规定为“前款规定的人员违反本法规定，以集体财产为本人或者他人债务提供担保的，该担保无效”。，就相关人员以集体财产为本人或者他人债务提供担保作出了禁止性规定。但是，在理解上，切莫因为这两条规定而误解为农村集体经济组织不具有担保能力，有担保能力是其作为市场主体的一般能力。上述两条禁止性规定，只是禁止农村集体经济组织为其理事会成员、监事会成员或者监事、主要经营管理人员提供担保，以及禁止农村集体经济组织为其自身债务之外的他人债务提供担保。之所以对农村集体经济组织的担保能力作出一定的严格限制，主要是为了防范相关人员的道德风险。与《中华人民共和国公司法》第15条①""①《公司法》第15条规定：“公司向其他企业投资或者为他人提供担保，按照公司章程的规定，由董事会或者股东会决议；公司章程对投资或者担保的总额及单项投资或者担保的数额有限额规定的，不得超过规定的限额。公司为公司股东或者实际控制人提供担保的，应当经股东会决议。前款规定的股东或者受前款规定的实际控制人支配的股东，不得参加前款规定事项的表决。该项表决由出席会议的其他股东所持表决权的过半数通过。”规定的对于公司股东、实际控制人等利害关系人的担保限制相比，农村集体经济组织法的“限制”达到了“禁止”的程度，由此可见立法者更为审慎的规制态度。

有关农村集体经济组织的担保能力，在《农村集体经济组织法》中是有明确规定的，如该法第23条第3款②""②《农村集体经济组织法》第23条第3款规定：“农村集体经济组织应当在获得批准合并之日起十日内通知债权人，债权人可以要求农村集体经济组织清偿债务或者提供相应担保。”、第52条第2款③""③《农村集体经济组织法》第52条第2款规定：“国家鼓励商业性金融机构为农村集体经济组织及其成员提供多样化金融服务，优先支持符合条件的农村集体经济发展项目，支持农村集体经济组织开展集体经营性财产股权质押贷款；鼓励融资担保机构为农村集体经济组织提供融资担保服务；鼓励保险机构为农村集体经济组织提供保险服务。”。此外，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》（法释〔2020〕28号）第5条第2款④""④该款规定：“居民委员会、村民委员会提供担保的，人民法院应当认定担保合同无效，但是依法代行村集体经济组织职能的村民委员会，依照村民委员会组织法规定的讨论决定程序对外提供担保的除外。”，同样对农村集体经济组织的担保能力作出了规定。据此规定，代行农村集体经济组织职能的村民委员会有担保能力，农村集体经济组织自身当然是具有担保能力的。但是，对于该条司法解释规定在理解上应注意，在《农村集体经济组织法》施行后，该条规定须作相应的修改，因为该条规定未限制被担保人的范围，而根据《农村集体经济组织法》的规定，农村集体经济组织不得为其理事会成员、监事会成员或者监事、主要经营管理人员提供担保，也不得为他人的债务提供担保，只能为其自身的债务对外提供担保。此外还应注意一点，农村集体经济组织设立或者参与设立的市场主体，相对于农村集体经济组织自身而言，同样属于“他人”的范畴，农村集体经济组织不得为其设立或者参与设立的市场主体的债务提供担保。

三、成员身份：确认、丧失与不完全成员权

2018年《农村土地承包法》修正做了一个留白处理，即该法第69条⑤""⑤《农村土地承包法》第69条规定：“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定。”规定。这表明，其时立法者已经意识到这一问题的重要性，但囿于该问题的复杂性，基于立法分工的考虑，《农村土地承包法》对集体成员身份的确认问题未作规定。在《农村集体经济组织法》的制定中，关于集体成员身份的确认问题已经成为一个不能再予回避的重大立法问题，必须予以解决。《农村集体经济组织法》不负众望，于第二章用专章就集体成员身份的确认标准、确认主体、退出规则、丧失情形、不完全成员权等作了系统规定，成为该法的一大制度亮点。

（一）成员身份的确认标准

《农村集体经济组织法》第11条⑥""⑥《农村集体经济组织法》第11条规定：“户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。”规定确立了集体成员身份确认的三大标准，即户籍标准、权利义务关系标准和基本生活保障标准。这三大标准可以再分为形式标准与实质标准两类，户籍标准是形式标准，权利义务关系标准和基本生活保障标准是实质标准。根据立法本意，这三大标准是叠加关系，而非择一关系，这也代表了立法者从严认定成员身份的立法指导思想。当然，从严认定并不意味着轻言否定，而是为了防止成员身份的泛化和确认权的滥用，以更好地保护最应当受到保障的成员的正当权益。

在语义理解上，户籍标准、权利义务关系标准、基本生活保障标准是叠加关系，对此当无疑问。但是，在现实适用上，若从严认定，认为三个标准同为必要标准，缺一不可，就可能会因法律适用而带来新的结果不公问题。就户籍标准而言，条文表述为“户籍在或者曾经在农村集体经济组织”，“曾经在”的表述足以表明立法者的谨慎态度。但户籍不在或者不曾在农村集体经济组织，而已经与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，①""①有关农村集体经济组织成员享有的权利，规定于《农村集体经济组织法》第13条，有关成员义务规定于第14条。所谓“形成稳定的权利义务关系”，就是指该两条规定的权利义务关系。且以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，就不能认定其成员身份吗？换言之，不满足形式标准要求，但满足了实质标准要求的居民，不认定其成员身份是否公正合理呢？此其一。其二，就两项实质标准而言，也同样存在一并适用或者择一适用的问题。举例说明，如某集体成员长年外出务工，仅在春节期间回村小住几日，连续数年、十数年如此循环往复，其基本生活保障已经脱离农地，以非农收入作为基本生活来源，但其户籍仍在本农村集体经济组织且始终与本农村集体经济组织存在稳定的权利义务关系，难道就能不认定其成员身份吗？依笔者之见，不予认定显然不当。因此，笔者建议，对于《农村集体经济组织法》规定的成员身份的三大确认标准，应从合目的性角度作出恰当的理解与适用，把户籍标准只作为非必要标准和参考标准，②""②管洪彦：《农村集体经济组织成员身份认定的法理逻辑与立法表达》，《江西社会科学》2024年第5期，第85-97页。把两个实质性标准的适用理解为择一关系而非叠加关系，以防杜因新法的适用而带来新的问题和纠纷。

（二）丧失成员身份的法定情形

关于成员身份的丧失，《农村集体经济组织法》作了三条规定：第16条规定了因成员自愿退出农村集体经济组织而丧失成员身份，第17条规定了成员身份的法定丧失情形，第18条规定了法定的不得剥夺成员身份的情形。

关于自愿退出的条件和程序，《农村集体经济组织法》第16条第1款③""③《农村集体经济组织法》第16条第1款规定：“农村集体经济组织成员提出书面申请并经农村集体经济组织同意的，可以自愿退出农村集体经济组织。”作出了规定。该条规定的适用，关键在于对“经农村集体经济组织同意”这一条件的理解上。应然地讲，当集体成员自愿提出退出农村集体经济组织的书面申请时，农村集体经济组织没有不予同意的理由和正当性。对此，可参照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（2020年修订）第13条④""④该条规定：“承包方未经发包方同意，转让其土地承包经营权的，转让合同无效。但发包方无法定理由不同意或者拖延表态的除外。”规定处理。参照该规定的立法精神，在集体成员自愿提出退出农村集体经济组织的书面申请时，农村集体经济组织无法定理由不同意或者拖延表态的，就应当视为同意。至于“法定理由”和“拖延表态”的认定，还是应当通过司法解释作出更进一步的具体规定。

关于成员身份的法定丧失问题，《农村集体经济组织法》第17条规定了四种具体情形。应当指出的是，该条规定的法定丧失是一种“自动丧失”，即无需通过成员大会确认其丧失成员身份，即便成员大会作出丧失成员身份的决定，其成员身份的丧失亦溯及于丧失成员身份的法定情形发生之时，而非决定作出之时，该决定只有宣示效力而无失权效力。对于因死亡和丧失中国国籍而丧失成员身份，原则上不会发生争议；但对于其他两种情形，可以预见，在未来的适用中会产生较大争议。在此，仅就“已经取得其他农村集体经济组织成员身份”这一种情形而论，笔者认为，该情形在实践中几乎不可能出现。这是因为，在某人丧失成员身份之前，其他农村集体经济组织是不会将其增补为新成员的，实践中遵循的是“先丧失后取得”的规则，而不是“先取得后丧失”的逻辑，这是“一人一成员身份”、禁止“双重成员身份”的必然结果。此外，即便出现此种法定的丧失情形，其适用也可能造成一个严重的后果，即如果某人先后取得了两个农村集体经济组织的成员身份，根据该规定，两个农村集体经济组织都可以主张该人丧失其成员身份，因为其已经是其他农村集体经济组织的成员了，从而会导致该人“两头落空”的后果。若出现此种极端情况，应当如何处理？需要司法解释给出应对之策。

关于不得剥夺成员身份的法定情形，《农村集体经济组织法》第18条规定了“就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等”七种情形。这里的“等”，是一个“等外等”，即除例示的七种情形之外的其他类似情形。由此就带来一个法律适用中的现实问题，即如果农村集体经济组织在其章程中明确规定了被行政扣留、被强制治疗、被纳入失信人员名单等情形也属于丧失成员身份的情形，该章程规定是否违反了《农村集体经济组织法》第18条的禁止性规定？当出现此类纠纷酿成讼案时，笔者认为法官应审慎行使自由裁量权，以衡平法律尊严的维护和确保农村集体经济组织的章程自治。至于司法介入和干预的“度”，还是应当通过司法解释予以进一步明确化。

（三）“不完全成员权”问题

《农村集体经济组织法》第15条①""①《农村集体经济组织法》第15条规定：“非农村集体经济组织成员长期在农村集体经济组织工作，对集体做出贡献的，经农村集体经济组织成员大会全体成员四分之三以上同意，可以享有本法第十三条第七项、第九项、第十项规定的权利。”，就“不完全成员权”问题作出了规定。笔者之所以将对集体做出贡献的非农村集体经济组织成员享有的权利称为“不完全成员权”，主要就是因为该权利的享有主体不是农村集体经济组织成员，但其权利内容却是部分的成员权利。根据本条和《农村集体经济组织法》第13条规定，不完全成员权包括参与分配集体收益的权利（第13条第7项）、享受农村集体经济组织提供的服务和福利的权利（第13条第9项）以及法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他权利（第13条第10项）。

《产改意见》为推进农村集体经济股份合作化改革，大量使用了“股权”“股份”概念，而《农村集体经济组织法》却并未继续使用这两个概念，取而代之的是“份额”概念，这一用词的改变具有重大意义（下文详述）。在农村集体产权制度改革实践中，曾经出现过“成员股”和“非成员股”的区分，而“非成员股”的存在，其正当性与合理性是值得质疑的。②""②孙聪聪、耿卓：《农村集体资产股份量化管理的改革困境与立法化解》，《农业经济问题（月刊）》2023年第9期，第124-134页。在《农村集体经济组织法》的制定过程中，立法机关显然注意到了这一问题。为此，立法对相关政策作出了修正，不再承认“非成员股”的存在，集体收益分配权的份额量化只针对集体成员进行，非集体成员不能享有成员权。当然，在废除“贡献股”等非成员股的同时，立法还是非常务实地作出了相应的制度设计，于是就有了第15条对不完全成员权的规定。在此须再予强调指出的是，“不完全成员权”不是成员权，其是非集体成员依成员大会决议享有的一种财产性权利，其性质只是对做出贡献的非集体成员给予补偿的一种补偿机制而已。③""③有关“不完全成员权”问题，是一个独立的论题，关于其名称、主体、内容、处分等，笔者将另行撰文讨论，限于本文主题，于本文中不再展开讨论。

四、收益分配权与份额量化：份额权的一身专属性

《农村集体经济组织法》没有明确使用“份额权”概念，但在解释上，集体成员对于集体经营性财产收益权在量化之后对农村集体经济组织享有的收益分配权，就是“份额权”。收益分配权是份额权的实质与内容，份额权是收益分配权的形式与载体，二者互为表里。《农村集体经济组织法》第40条第1款④""④《农村集体经济组织法》第40条第1款规定：“农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本农村集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。”规定厘清了份额权的性质，对于成员权益保障和新法施行后的纠纷解决具有重要意义。

（一）集体所有的经营性财产的收益分配权

《农村集体经济组织法》第40条第1款的规定是在《产改意见》基础上进行的法律转化。《产改意见》将份额权称为“集体收益分配权”①""①《产改意见》指出：“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。”，将其作为农民享有的与土地承包权、宅基地使用权平行的三大财产性权利之一。在《民法典》上，与“收益分配权”相类似的概念是“利益分配请求权”（《民法典》第975条②""②《民法典》第975条规定：“合伙人的债权人不得代位行使合伙人依照本章规定和合伙合同享有的权利，但是合伙人享有的利益分配请求权除外。”）。两个概念构造的侧重点不同，“分配权”是本权，“分配请求权”是分配权的行使权能。

《农村集体经济组织法》的规定与《产改意见》的表述有两点不同：其一，量化的对象不同。《农村集体经济组织法》规定的量化对象是“收益权”，《产改意见》规定的量化对象是“经营性资产”，比较而言，《农村集体经济组织法》的规定更具有合理性。《农村集体经济组织法》的规定是具有体系一致性的，根据该法第16条第2款规定，自愿退出农村集体经济组织的成员“不得要求分割集体财产”；根据该法第36条第2款规定，集体财产“不得分割到成员个人”。将“经营性资产”量化给成员个人，无异于将集体财产分割给成员个人，故《农村集体经济组织法》选择了“权利量化”的表达，更具合理性。其二，量化的形式不同。《产改意见》规定的量化形式有“股份”和“份额”两种，《农村集体经济组织法》只规定了“份额”一种，比较而言，《农村集体经济组织法》的规定也更具有合理性。《产改意见》虽然明确指出了“农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造”，但该政策文件仍然未作区分地大量使用了与工商企业术语相同的“股份”“股权”的表达，这就可能造成误解和存在一定的观念风险，对坚持农民集体所有不动摇会有所不利。基于该考虑，《农村集体经济组织法》不再使用“股份”和“股权”概念，而是统一使用“份额”概念，从而使“份额权”成为《农村集体经济组织法》上的一个特有概念，也成为集体成员享有的一种新型财产权利。

（二）集体经营性财产的收益权的份额量化

将集体经营性财产的收益权予以份额量化，目的不在于分割集体财产，而在于将份额权作为集体成员参加集体收益分配的权利基础和基本依据。根据《农村集体经济组织法》第26条第1款规定，农村集体经济组织成员大会有权决定集体经营性财产收益权份额量化的方案。

笔者认为，农村集体经济组织成员大会在制定份额量化方案时，应注意以下几点。其一，享有份额权的主体不是农户，而是农村集体经济组织成员个人，这是《农村集体经济组织法》明确规定的（第40条第1款），对此成员大会不得作出改变。其二，份额权是集体成员基于成员身份而享有的一种福利性、保障性的财产权，其收益既不是投资所得，也不是劳动所得，因而不能按照投资比例或者按劳分配原则确定成员份额，而是应当按照“人头均分”的原则平均分配每个成员的份额。至于个别成员对于集体收益做出特别贡献的，也不能在份额量化上取得更大的份额权，而是应当通过其他分配机制和补偿机制让其获得相应的额外收益。其三，根据《农村集体经济组织法》第15条、第13条规定，享有不完全成员权的非本农村集体经济组织成员，虽然有权“参与分配集体收益”，但其并不是份额权的享有主体，成员大会不得向其赋权，对其贡献可通过其他分配机制予以补偿。其四，随着集体成员身份的确认或丧失，农村集体经济组织的成员人数是动态变化的，因此在不同的分配周期，量化后的份额也应当是动态变化的，而不应当将份额权的主体和份额比例予以固化。《产改意见》曾指出：“提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。”该意见之所以没有被立法吸收，原因就在于其表述可能会造成误解，让人以为份额权的主体是农户家庭而非成员个人、份额比例实行“增人不增股、减人不减股”的固化原则。

（三）集体经营性财产份额权的一身专属性

《产改意见》曾就集体收益分配权（份额权）及作为其载体的股份的退出、赎回、转让、抵押、继承等问题作出了阐述。①""①《产改意见》指出：“维护进城农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，在试点基础上探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。”《产改意见》还指出：“探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。有关部门要研究制定集体资产股份抵押、担保贷款办法，指导农村集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承的办法。”2024年7月18日党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》将上述内容作了简化，重新表述为：“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。”这些提法，在《农村集体经济组织法》中未再出现。笔者认为，《农村集体经济组织法》对此未作规定是合理的，这与份额权的权利属性有关。

份额权是集体收益分配权，是农村集体经济组织成员基于其成员身份而依法享有的参与集体收益分配的民事权利，“一身专属性”乃其本质属性。由份额权的一身专属性所决定，份额权随成员身份的取得而取得，随成员身份的保持而保持，随成员身份的丧失而丧失，成员身份与份额权须臾不可分离，不存在保留成员身份而丧失份额权或者丧失成员身份而保留份额权的情形。具体而言，第一，份额权不能退出。《产改意见》使用了“退出股份”的表述，其是指农村集体经济组织成员在保留成员身份的前提下可以退出持有的集体资产股份；而在《农村集体经济组织法》上，份额退出效应的产生是集体成员自愿退出农村集体经济组织的结果，而不存在单独的份额权退出问题。换言之，在集体成员退出农村集体经济组织后，其成员身份即告丧失，份额权当然亦随之而消灭，因而份额权消灭不是退出份额的结果，而是成员身份丧失的结果。第二，份额权不能转让。《产改意见》认为股份可以在本集体内部转让，而在《农村集体经济组织法》上，份额权即便在农村集体经济组织内部也是不可转让的。若允许转让，就会出现出让人丧失份额权、受让人因受让而额外取得一个份额权的结果。试做一个极端的假设，即通过份额权转让最终可能会导致农村集体经济组织的全部份额权都集中于一人之手的结果，这就严重背离了农民集体所有的公有制属性，显然是不能接受和不被允许的。第三，份额权不能赎回。《产改意见》认为股份可以由本集体赎回，这在《农村集体经济组织法》上同样不会发生。赎回后不仅会造成成员身份与份额权的分离，而且还会导致农村集体经济组织持有本集体份额权的情况，这与份额权的享有主体只能是集体成员会发生不可调和的冲突。第四，份额权不能抵押。一身专属性导致份额权不具有抵押权能，不论是在本集体经济组织内部成员之间，还是与外部的民事主体之间，都不能抵押，因为抵押权的行使会导致集体成员丧失份额权，从而发生成员身份与份额权的分离问题。第五，份额权不能继承。《产改意见》认为股份可以继承，而在农村集体经济组织法上，份额权是不能继承的。根据《农村集体经济组织法》第17条规定，“死亡”是丧失农村集体经济组织成员身份的法定情形之一。当死亡发生时，伴随着集体成员身份的丧失，份额权亦随之而消灭，此时就会发生因成员人数的减少而引发的成员份额的增大问题。因此，份额权不是集体成员个人的遗产，不发生继承问题。在此意义上，份额权具有“终身定期金”的性质，在集体成员的有生之年享有该权益，在集体成员死亡时随之归于消灭，不能由其继承人继承。

一言总之，《产改意见》之所以规定了集体成员股份的退出、赎回、转让、抵押、继承等，很大程度上是因为其将集体成员的“股份”混同于工商企业的股份了，二者显然存在本质的不同，因而《农村集体经济组织法》的制度设计更具有科学合理性。当然，有鉴于在农村集体产权制度改革实践中，有地方已经开展了集体成员股份退出、赎回、转让、抵押、继承等试点，在《农村集体经济组织法》施行后，如何衔接立法和实践做法，还有待于权威的政策法律文件作出更进一步的解释性规定。笔者于此仅是抛砖引玉地提出问题，希望能引起学界和实务部门的关注，以便尽快形成共识，以迅速应对和化解因新法的施行可能引发的实践做法不一的问题。

五、余论：村民委员会组织法的配套修改与完善

《村民委员会组织法》最近一次修改是在2018年，《农村集体经济组织法》颁行之后，其再次修改已经势在必行。在《民法典》上，农村集体经济组织与村民委员会是平行的两类特别法人，两类主体的职能存在着根本差异，且对于两类主体现在已经有分别独立的单行法进行调整了。因此，颁行在前的《村民委员会组织法》，在制定时并未前瞻性地考虑其与《农村集体经济组织法》的衔接问题，其对村民委员会的职能（不论是经济的还是自治管理的）均做了全面规定，而对村民委员会的行权机制也未考虑与农村集体经济组织的治理结构的分工配合问题，这都促使《村民委员会组织法》需要作出相应的修改与完善。可以预见，关于“农民”“村民”“居民”“成员”等范畴的含义和关系在修法时需要考虑，关于“村民会议”与“成员大会”的关系在修法时应当作为一个重点的需要解决的问题，至于删除《农村集体经济组织法》中已经作出的有关农村集体经济组织的相关规定更是修法的应有之义。《村民委员会组织法》的修改与完善非本文论题，在此仅予提及，以揭示《农村集体经济组织法》的颁行之于《村民委员会组织法》修改与完善的引领和前导意义。

[责任编辑：无"边]

Inheritance and Reform：Interpretation of the Key Institutions in the Law of Rural Collective Economic Organizations

WANG Hong-ping1"JI Li-wei2

（1.Law School，Ocean University of China，Qingdao Shandong 266100，China;

2.School of Law，Yantai University，Yantai Shandong 264005，China）

Abstract：On the basis of inheriting the advanced achievements of existing legislation and policy documents，the Rural Collective Economic Organization Law has made a series of significant institutional changes.The Rural Collective Economic Organization Law clarifies the relationship between farmer collectives and rural collective economic organizations，defining “collective members” as “members of rural collective economic organizations” and “member collectives” as “members of rural collective economic organizations”.The Rural Collective Economic Organization Law establishes the market subject status of rural collective economic organizations as investors，denies the bankruptcy capacity of rural collective economic organizations，and partially recognizes their limited guarantee capacity.The Rural Collective Economic Organization Law clarifies the legal standards for the recognition and loss of collective membership，and provides provisions for incomplete membership rights.The Rural Collective Economic Organization Law defines the nature of the share right of collective property income distribution，and based on the exclusive nature of the share right，denies the revocability，redeemability，transferability，mortgagability，and inheritability of the share right.In the future，the Organic Law of Village Committees should be revised and improved in accordance with the relevant provisions of the Rural Collective Economic Organization Law.

Key words：Rural Collective Economic Organization Law;rural collective economic organizations;incomplete membership rights;right to distribution of income;right to share