协同治理：长三角生态环境治理的理论基础与机制创新

摘"要：党的二十大报告提出：推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。生态环境协同治理既是长三角生态绿色一体化发展示范区建设的内在要求，亦是长三角更高质量一体化发展的重要维度。协同治理理论作为长三角生态环境治理的理论基础，具有治理系统的开放性、主体的自组织性、结构的有序性等独特理论内涵。针对长三角地区生态环境治理体制机制方面面临的诸多困境，在协同治理理论解释框架下，从理念协同，完善多元主体参与机制；制度协同，健全共保联治的制度体系；行动协同，跨域生态治理的共治共享等三个层面优化该区域生态环境治理的体制机制，以此提升长三角地区生态环境共保联治能力，推进该区域更高质量一体化发展。

关键词：长三角地区；生态环境；协同治理；理论基础；机制创新

作者简介：陈兴宇，安徽师范大学法学院讲师，东南大学马克思主义学院博士研究生，主要从事区域生态环境治理研究；高晓红，东南大学人文学院教授、博士生导师，主要从事治理理论研究。

基金项目：教育部高校人文社会科学项目“马克思主义国家治理理论的历史逻辑研究”（项目编号：19YJC710035）的阶段性成果。

中图分类号：F127；X196 ""文献标识码：A ""文章编号：1001-4403（2024）06-0031-11

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.06.004

一、现实反思：问题的提出

长三角地区是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，是“一带一路”和长江经济带的重要交汇点，在全国现代化建设和全面开放的战略布局中占据着至关重要的地位。随着市场经济发展和区域一体化的推进，各类资源要素突破行政壁垒在行政区划间自由流动，区域政府间互动不断纵深化的同时也催生了以大气污染、流域污染等为典型的跨界生态环境问题，①""①毛春梅、王佳琦：《跨域水体治理中的府际控制权共生模式选择——以长三角示范区跨界水体联保专项为例》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2022年第3期，第29-40页。成为制约区域可持续发展的重要因素。党的十八大以来，国家为解决长三角区域生态环境问题提出了长远规划与系统方案。尤其在长三角更高质量一体化发展上升为国家战略后，国家先后出台了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》《长江三角洲区域生态环境共同保护规划》《“十四五”重点流域水环境综合治理规划》《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》等一系列规划制度方案，指出长三角地区的发展要坚持生态保护优先，加强生态环境协同治理、综合治理，提升区域环境治理一体化水平，推动建设绿色美丽长三角。2023年11月，习近平总书记在深入推进长三角一体化发展座谈会上的讲话指出：“长三角区域要加强生态环境共保联治。”这是以更高站位、更宽视野、更大力度推进长三角生态环境保护的重要行动纲领。①""①②宋马林：《深入贯彻落实长三角区域生态环境共保联治战略》，《红旗文稿》2024年第7期，第46-50页。在习近平生态文明思想的指导下，长三角地区加强生态环境治理跨省联防联控、共建共享，区域生态环境建设一体化水平显著提升。但长三角区域仍面临开发强度高、资源能源消耗量多、结构性污染突出、二氧化碳排放达峰压力大等环境问题，亟待解决流域污染治理、跨区生态补偿、生态环境共保机制欠缺等民生福祉问题。②因此，深刻阐释该地区生态环境协同治理遭遇的体制机制困境，并从理论上提出系统的、具有针对性的协同治理理论制度体系的构建之道，对推动长三角生态治理现代化，促进该地区更高质量一体化发展具有重要意义。

“理论在一个国家实现的程度，总是取决于理论满足这个国家的需要的程度。”③""③马克思、恩格斯：《马克思恩格斯文集》（第1卷），人民出版社2009年版，第12页。近年来，学术界围绕长三角生态环境协同治理做了大量的研究，其研究成果主要有以下几个方面。一是政府主导型治理。传统的生态环境治理模式以“政府直控”为中心，治理过程中主要依赖行政体制力量，长三角地区政府预防生态风险机制是实现生态环境治理的有效路径。④""④金太军、陈锡进等：《论长三角地区政府预防生态风险的机制完善》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2020年第3期，第33-36页。要充分发挥国家自主性作用，以政府的非正式制度和正式制度嵌入、组织嵌入和技术平台嵌入等方面为着力点，提升国家在区域环境治理中的权威与政策执行力。⑤""⑤余敏江：《长三角水环境协同治理中的国家自主性及其提升路径——基于“制度—行动者网络”的分析框架》，《甘肃行政学院学报》2021年第6期，第28-35页。二是政府间合作型治理。地方政府之间的协同合作是实现地区环境问题系统化、整体化治理的必要手段。⑥""⑥李洄旭、王贤文等：《府际合作有助于提升区域环境治理绩效吗？——基于结构差异视角的分析》，《经济体制改革》2022年第2期，第18-25页。长三角生态环境治理须改变各地方政府独立、封闭地进行资源开发利用与生态环境保护的工作方式，实施区域一体化的资源开发与环境保护的道路。⑦""⑦董宪军：《长江三角洲地区资源开发与环境保护一体化构想与对策》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2005年第1期，第94-99页。三是制度保障型治理。从探究单一机制权力结构下长三角地区不同类型环境政策转移机制及其对政策执行效果的影响⑧""⑧陈海江等：《长三角区域环境政策的转移机制研究》，《环境保护》2021年第22期，第27-32页。，通过建立具有决策系统、执行系统、监测系统和咨询系统的综合性长三角区域生态环境合作机制来化解生态环境治理难题。⑨""⑨郁鸿胜：《建立长江三角洲生态环境合作机制》，《求是》2011年第5期，第57-58页。四是多部门协作型治理。在治理实践中，要实现以生态一体化治理助推跨域生态治理转型的目标，则需要统一区域内部主体之间生态环境治理观念，将绿色发展与协同治理贯穿生态治理实践的始终，不断完善区域间的利益协同机制，优化权责清单机制以及健全生态环境联防共治的制度体系。⑩""⑩李宁、李增元：《从碎片化到一体化：跨区域生态治理转型研究》，《湖湘论坛》2022年第3期，第96-106页。长三角地区三省一市环境保护部门通过协商、磋商制定区域内生态治理与环境保护中远期规划，共同制定环境准入、污染物排放标准，实现地区生态环境信息的联通共享、协同共建。""徐光华：《长江三角洲地区环境保护协同机制研究》，《中国浦东干部学院学报》2010年第2期，第15-20页。长三角地区行政区划的分割性和生态环境问题的公共性加剧了治理工作的复杂性与难度，靠单一主体“单打独斗”、单一手段“一招制胜”已经无法适应生态环境治理的复杂局面。因此，传统的治理模式，包括政府主导、政府间合作、制度性保障等类型的治理都不能充分发挥应有的治理效能。本文结合协同治理的理论特征与长三角生态环境治理实践，构建协同治理的分析架构，不断丰富长三角区域生态环境协同治理的理论基础与制度体系。

二、理论基础：协同治理阐释框架的构建

赫尔曼·哈肯于20世纪80年代创立了协同理论，当时是主要用于探究自组织、有次序的集体行动如何受到一般规律的影响与制约的科学。他认为协同学是通过研究系统中大量不同性质的组成部分如何受到普遍规律支配、通过协作形成有序结构的一门理论。①""①赫尔曼·哈肯：《协同学——大自然构成的奥秘》，凌复华译，上海译文出版社2005年版，第9页。协同理论强调由不同性质的子系统（比如电子、原子、分子、细胞等）所构成的各种系统，研究子系统是如何在时间和空间上相互影响，并共同工作使系统沿着一定轨迹和结构运行的，重点是研究那些以自组织形式运转的结构，目的是找出与子系统无关并支配着自组织过程的一般性原理。②""②赫尔曼·哈肯：《高等协同学》，郭治安译，科学出版社1989年版，第1页。在人文社会科学研究领域，协同理论主要侧重于探究多主体间的交互作用，重点关注多元化的主体按照一套固定的规则，共同构成的充满活力、结构稳定、协同互动的理论有机体，主要用于解决公共事务的难题。

传统观念认为，当下流行的治理理论兴起于20世纪70年代的西方社会，其理论质点在于对公共事务的处理过程中更强调多元主体共同作用而非一元主体单一功能。《我们的全球伙伴关系》一书中将治理定义为各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。③""③全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版，第23页。国内著名学者俞可平教授认为治理是政府组织和（或）民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共秩序，满足公众需要：治理的理想目标是善治，即公共利益最大化的管理活动和管理过程。④""④俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第15页。协同治理理论是基于自然科学协同论与社会科学治理理论的交叉理论，可以将其理解为政府主体与其他非政府主体的利益相关者，基于特定的社会问题，采用相对正式的机制进行协商、互动、决策和共同行动的过程。⑤""⑤田培杰：《协同治理概念考辨》，《上海大学学报（社会科学版）》2014年第1期，第124页。因此，协同治理理论对于跨区域公共问题的治理具有重要的理论价值。

（一）治理系统的开放性与区域生态环境问题的公共性

从事物性质的维度理解，协同治理是一个开放性的治理系统，可以包含区域范围内的利益相关的政府部门、市场组织、社会组织、社会公众等多元的治理主体和具有公共性的治理客体。长三角“三省一市”地理位置相邻，区域内河流众多、水网密集，水系相通，这无疑会导致该地区乃至更广范围的生态环境相互污染，从而加剧整个区域的生态环境危机。跨区域生态环境问题已然成为整个长三角地区的公共事务，而非个别城市内部的公共事务，即“那些需要两个以上的地方政府来拟合供给、其消费的外部性一般会溢出一定区域界限的公共服务和公共物品”⑥""⑥方雷：《地方政府间跨区域合作治理的行政制度供给》，《理论探讨》2014年第1期，第19-23页。。作为跨区域的公共事务治理是一个开放的治理系统，兼具共性和开放性的特征需要不同类型的治理主体参与。

（二）治理主体的自组织性与区域生态环境治理主体的多元性

在协同治理理论框架内，不同主体的行为在互动中会形成自组织的集体行动，协同治理理论所强调的“协同”是在多元主体自组织的集体行为中实现的，而长三角地区生态环境治理主体的多元性使得自组织的集体行动成为可能。该区域的生态环境治理涉及政府部门、企业组织、社会机构和居民公众等不同性质与类型的参与主体，生态环境问题治理既是作为公共利益代表者与公共物品提供者的政府的责任，也是排污企业的责任，同时非政府性的生态环境保护组织、科研机构以及社会公众同样是重要的治理参与者。不同性质的主体各自采取治理行动时相互博弈和互动，出现了自组织的集体行动，这种基于共同治理目标的集体行动可以促使整个区域的生态环境治理走向善治。

（三）治理行为的有序性与区域生态环境治理机制的协同性

协同治理的有序性包括协同治理过程的有序性和治理结果的有序性，即协同治理理论既要实现治理客体或者目标从无序状态到有序结构的转化，也要实现各主体行为的有序互动。协同治理要求除不同主体各自发生治理行为外，还需要相互协同，相互合作，形成合力，充分发挥协同治理功效，最终实现“1+1gt;2”。长三角生态环境治理是从无序走向有序发展的过程，也是从“各自为战”走向“团结合作”的过程。在过去属地主义管理模式下，长三角区域内的各相关主体横向协作机制不健全，缺乏有效的沟通与配合，其生态环境治理活动常呈现出分散治理和独自治理的无序状态。长三角生态环境协同治理实际上是一种有利于加强苏浙皖沪“三省一市”地方政府生态环境治理不同参与主体之间关联性和互动性程度的模式。在不同主体持续交互的基础上建立和完善常态化的协同治理机制，可促使各行动主体间的状态从无序到有序的转变和协同治理机制的强化。

三、实践探索：长三角生态环境协同治理的现状与挑战

长三角城市群人口密集，河网众多，工业分布广泛，加大了该区域生态环境问题由点到面传染和扩散的风险，形成环境污染的外部性效应和放大效应。长三角一体化高质量发展的不断推进，对区域生态绿色一体化提出了更高的要求。一直以来，长三角三省一市政府坚持新发展理念，在共推绿色发展、共保生态空间、共治跨界污染、共建环境设施、共创协作机制等生态环境共保联治方面积极践行，很大程度上改善了该区域的生态环境污染问题。但是从治理实践上看，目前长三角三省一市在顶层设计、利益协调、多元主体参与、协同治理体系完善等体制机制层面仍面临诸多挑战。

（一）顶层设计机制不完善，政府间协同治理能力弱化。

长期受属地主义治理模式的影响，我国的跨区域生态环境治理行动常常表现出“各扫门前雪”的思维惯性，导致其生态治理行为的“制度惯性”特征。长三角三省一市政府积极制定生态环境保护的方案规划，以有效应对跨区域的生态危机，探索系统治理区域性的生态环境问题的新路径。以长三角三省一市《“十四五”生态环境保护规划》（以下简称《规划》）的制定与实施为分析对象，可以看出该区域生态环境治理的顶层设计机制仍存在不完善之处。主要表现为顶层设计机构设置机制有待健全、顶层设计机构运行机制有待完善、顶层设计组织决策的科学化水平有待提升等问题。

1.顶层设计机构设置有待健全。长三角地区生态环境治理中，顶层设计机构设置的科学化与系统化水平很大程度上决定了治理效果。2021年，三省一市政府在原有的“长三角区域大气污染防治协作小组”“长三角区域水环境保护协作小组”的基础上，成立“长三角生态环境保护协作小组及其办公室”统一领导、协调长三角地区的生态环境保护工作。作为区域性的生态环境保护五年规划，理应由该组织协同四地政府职能部门联合编制、统一发布，而长三角区域的生态环境保护规划却由四地政府和政府具体部门各自独立编制、发布，主要原因在于顶层设计机构的设置系统化和科学化不高。从长三角生态环境保护协作小组及其办公室的机构设置来看，机构设置相对单一，职能划分不够具体、细化，其主要成员均为兼职，专业化、专职化程度较低。因此，在涉及生态环境治理规划制定等需要跨域协作且专业性极强的顶层设计规划时会出现职责不清、协同乏力的现象。

2.顶层设计机构的运行机制有待完善。长三角地区的生态环境问题具有跨区域、跨部门的特点，需要各级政府和相关部门密切协作。长三角生态环境保护协作小组及其办公室作为该区域生态环境治理跨区域、跨部门协作的中枢机构，为区域性生态环境治理和突发性生态危机的有效应对发挥积极作用。但是三省一市政府的《规划》在发布时间、发布主体单位以及具体内容指标方面均存在巨大差异。苏浙沪三地于2021年下半年相继发布，而安徽省则于2022年上半年发布。浙江省和上海市由省级人民政府发布，而江苏省和安徽省则由省发改委与省生态环境厅联合发布。四地政府发布的《规划》为各自独立编制，缺乏有效的沟通。由此可见，长三角区域生态环境保护的顶层设计机构在实际运行中没有充分发挥协同组织四地政府生态环境部门联合行动的功能。

3.顶层设计的科学化水平有待提升。跨区域生态环境治理的复杂性和紧迫性使得顶层设计组织在决策过程中需要高度的科学性。当前，长三角地区生态环境治理的顶层设计机构在不断优化。如成立长三角生态环境保护协作小组，统筹区域内的各类生态环境治理行动。但是从协作小组的人员构成可以看出，成员基本由行政官员兼任，缺少生态环境治理领域的专业型人才。加之上文所论述的，在制定跨区域生态治理政策规划时，协作小组的协调作用没有充分发挥。一方面，生态治理政策的制定和实施缺乏系统性和协调性，导致各地在治理过程中出现政策不统一、标准不一致的现象；另一方面，生态治理的顶层设计缺乏科学的指导和支持，导致政策的科学性和有效性不足。

（二）利益协调机制不健全，多元协同的合力有待提升

政府间关系中最根本、最核心的关系是利益关系。各级地方政府同样被视为独立的利益主体，其行动原则亦是充分维护自身利益。长三角区域利益协调机制由区域性生态环境治理协作组织、生态补偿机制以及各主体参与生态治理的权责划分共同组成，参与主体多（政府部门、污染企业、非政府组织和社会公众），利益关系复杂（省级政府之间的利益冲突，省级以下政府间的利益纠纷）。这种多主体参与、利益关系复杂的生态环境治理行动，如果缺乏完善的利益协调机制，不能对各主体的权责关系合理化分，极易出现“搭便车”现象。

1.生态保护协作组织的利益协调功能不凸显。为共同应对跨区域大气污染与水污染问题，长三角三省一市政府分别于2014年和2016年成立长三角区域大气污染防治协作小组、长三角水污染防治协作小组。随着跨区域生态环境危机的频发与治理难度的提升，2021年5月，苏浙沪皖四地政府对原有的区域大气、水污染领域的合作进行“整合和扩容”，纳入“双碳”、土壤固废、生态修复、绿色发展等工作，正式成立长三角区域生态环境保护协作小组。至此，该区域逐步形成了国家指导、地方担责、区域协作、部省协同，以协作分工为基础协同治理的工作机制，进一步提升了长三角地区生态治理的协作能力。但是协作组织在实践中没有充分发挥各主体利益协调的功能。通过梳理长三角区域生态治理协作组织的会议简报、工作计划等内容可以看出，其在定期召开的会议中并没有专门议题讨论解决区域内治理主体之间利益冲突。当各方因环境治理出现利益纠纷时，通常是通过协调方式解决。协商方式达成的共识缺乏制度约束和有效监督，利益协调的效果无法得到充分保证。

2.治理主体权责划分不明晰。《长江三角洲区域生态环境共同保护规划》指出，三省一市政府是推进长三角生态环境共同保护的责任主体。政府主导型的生态环境治理模式在实践中的确可以快速、有效地推进生态治理行动。如2020年以来，长三角一体化示范区生态环境综合执法队对区域内水体污染联合开展跨界巡查，动态检测，综合治理。2023年，示范区地表水优Ⅲ类断面比例从2019年的75%上升到96.2%，水体质量显著提高。但是，在跨区域的生态治理实践中，由于受到行政区划分割、政府地方保护、政策不齐等各种因素的约束，容易导致区域间权力配置和制度安排缺位，区域合作主体职责划分不明晰。①""①毛春梅、王佳琦：《跨域水体治理中的府际控制权共生模式选择——以长三角示范区跨界水体联保专项为例》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2022年第3期，第29-40页。结合长三角地区发布的生态环境治理文件以及具体的治理实践来看，政府都被视为生态环境保护的责任主体，而没有明确地规定市场组织、社会公众，尤其是污染企业的责任。在这种治理主体权责划分不明晰的情况下，除政府外的其他治理主体都会理性地考虑参与生态环境治理的“机会成本”，并以此决定他们参与的积极性或者是否参与，直接会导致生态环境治理行动的“政府依赖”与“集体行动逻辑”。

3.生态补偿制度不完善。生态补偿是合理划分长三角生态保护权责、平衡政府间利益关系、调动各方参与生态环境保护的重要制度手段。《长江三角洲区域生态环境共同保护规划》提出了完善生态补偿制度体系，建立跨流域生态补偿和跨地区污染赔偿和生态收益补偿双向机制。三省一市政府积极探索完善生态补偿机制的新路径，初步形成了政府调控与市场化相结合的生态补偿机制。如浙皖两省的新安江流域生态补偿机制；苏皖两省建立的长江流域跨省双向补偿制度。但生态补偿制度在法律规范、应用推广等方面仍需进一步完善。长三角区域生态补偿还未形成统一规范的法律体系，“生态补偿制度的实施并没有法律上的依据而是以政策的形式得以试行”①""①李小强：《生态补偿制度的肇始、演进及其未来展望》，《重庆大学学报（社会科学版）》2021年第4期，第1-12页。。除新安江跨流域水环境生态补偿机制运行相对成熟，初步形成了跨省流域生态补偿的制度成果和实践经验外，其他区域的生态补偿形式仍处于试点推行、经验总结阶段，未形成常态化的生态补偿制度体系。长三角地区生态补偿制度的不完善最终导致利益协调机制的不畅通，致使长三角各地方政府的理性选择最终变成了集体的非理性，进而影响了协同治理效能的提升。

（三）共保联治机制不健全，危机协同应对能力有待提高

完善的、常态化的协同治理机制会使复杂的生态环境治理过程变得更规范和可操作，使治理的成效更显著。我们不仅要设计制度，更重要的是要研究如何使制度转化为机制。这样，制度建设才不至于落空。②""②金太军、唐玉青：《区域生态府际合作治理困境及其消解》，《南京师大学报（社会科学版）》2011年第5期，第17-22页。因此，一项制度只有经历了制定并长期、稳定的执行后，才能形成一种机制。长三角生态环境治理联防联控机制的建立与健全需要进行一系列协同合作制度的设计，当这些制度经过长期实践的检验而不断健全与完善，并长期稳定的执行后，协同治理的制度才会转化为共保联治的机制。

1.生态保护协作组织运行机制有待完善。2019年国家建立长三角生态绿色一体化发展示范区，并成立示范区理事会和执委会。2021年，三省一市政府在“长三角区域大气和水环境保护协作小组”的基础上，成立“长三角生态环境保护协作小组”。这些制度设计进一步强化了长三角区域生态治理协作的力度、深度与广度，为实现全方位生态环境保护协作机制奠定了坚实的基础。但是在实际运行中，协作小组不能充分发挥统筹协调功能，经常会出现“令出多头”和资源浪费的现象。因此，每当遇到重大的跨区域生态环境问题，则须由中央政府牵头，从顶层设计的高度对地方政府的政策制定、治理策略与利益矛盾进行充分协调，才能有效解决长三角地区跨区域的生态环境问题。

2.生态环境治理的常态化机制有待健全。“危机—应对”和政府主导构成我国“政府对环境政策”的核心特点③""③荀丽丽、包智明：《政府动员型环境政策及其地方实践》，《中国社会科学》2007年第5期，第114-128页。，属于非常态下的行政强制措施。例如，2023年杭州亚运会期间，长三角地区各级地方政府开展大气污染专项治理活动，共保“亚运绿”，保障了亚运会期间的环境空气质量。但是随着亚运会的闭幕，各类“应对式”的环保举措相继结束。可见，运动式治理的直接目的是解决某一迫在眉睫的社会经济问题并恢复政府权威，因而只要某一社会经济问题得以改良其目的便已达成。④""④蒋敏娟：《中国政府跨部门协同机制研究》，北京大学2013年博士论文。因此，“危机—应对”式的治理并不能从根本上解决区域性的生态环境问题。跨区域生态环境问题的治理是一个复杂的系统工程，需要政府间形成一种稳定的、常态化的协商机制，以统一协调各主体治理行为的一致性。

3.联防联控机制的制度化和法治化水平有待提升。当前长三角生态环境协同治理正逐步走向制度化、法治化，治理成效日益凸显。三省一市生态环境部门联合发布了《长三角区域应对气候变化行动报告（2023版）》等多个跨区域生态环境治理报告，签署了《协同推进长三角区域生态环境数据共享合作备忘录》等多个共保联治的备忘录与协议书，为应对长三角区域生态环境危机提供了制度保障与行动指南。但是，长三角地区的生态环境协同治理呈现一种分化的状态，单一项目的协同治理机制正在完善，但复合的协同治理机制不完善。无论是已经运行多年的长三角区域大气和水环境保护协作小组，还是2021年升级建立的长三角生态环境保护协作小组，从成立的组织架构和实际的运行效果来看，都属于非常设机构，没有统一的领导机关，组织相对松散，工作机制主要依靠对话协商与自主自愿，目前还未形成成熟的、制度性的合作机制，并且这种协作缺乏法律规范的约束力，一定程度上制约了其达成协议的有效执行。

四、协同治理：长三角生态环境治理的机制优化

“环境问题不是纯粹的技术问题，单纯的技术进步不可能解决环境问题。环境保护是一项复杂的社会工程，只有制度层面的综合变革才能有效遏制工业文明的生态危机。”①""①杨通进：《现代文明和生态转向》，重庆出版社2007年版，第3页。长三角地区生态环境协同治理机制和治理体系的升级优化，本质上是聚焦该区域生态治理公共性与跨界性重难点问题，健全协作机制，形成标准统一、规则相同的协同治理体系。因此，在协同治理理论分析框架下，文章从理念、制度、行动三个维度优化长三角地区生态环境治理的体制机制，从而推动该区域三省一市治理行动的互动与融合，建立起一套完善的区域一体化生态环境治理体系。

（一）理念协同：完善多元主体参与治理机制

推动合作各方凝聚理念共识是促成一切协作的重要前提。②""②毛春梅、王佳琦：《跨域水体治理中的府际控制权共生模式选择——以长三角示范区跨界水体联保专项为例》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2022年第3期，第29-40页。生态环境问题具有公共性、多主体性的特征，需要政府、企业、社会组织以及公众的共同参与，只有各主体之间实现平等对话和协作，才能有效协调各利益主体之间的矛盾冲突，从而形成合力。③""③邹庆华、马黛丹：《生态环境协同治理机制的构建与创新》，《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2024年第1期，第122-128页。长三角生态环境问题属于跨区域生态危机的范畴，其有效治理需要强化区域内各参与主体协同治理的理念，拓展参与渠道，提升参与能力，才能建立健全“政府有效、市场有为、企业有责、社会有序”的多元主体协同治理机制。

1.强化多元主体参与治理理念。在生态治理过程中，多元主体参与理念的强化是实现有效治理的基础。这一理念强调长三角区域的政府、企业、社会组织以及公众等各类主体的共同参与和协作，共同推动生态治理目标的实现。首先，发挥政府的主导作用（包括中央政府、地方政府以及设计生态环境保护的政府部门）。政府是流域生态环境治理相关政策、制度、规则的制定与实施主体。④""④刘芳、徐志惠：《行动者网络视角下黄河流域生态环境协同治理研究》，《生态经济》2024年第3期，第187-193页。政府应当通过制定和实施科学合理的生态治理政策，明确各类主体在生态治理中的责任和义务，并承担倡导参与、规制行为、协调利益、监管服务的职能。其次，压实企业生态保护责任。作为生态治理的重要参与者，企业应当树立绿色发展理念，积极履行环境保护责任，通过技术创新和管理创新减少污染物排放。再次，发挥社会组织和公众的纽带作用。社会组织具有灵活性和专业性特点，可以在政府与企业、公众之间发挥桥梁作用，促进各类主体的沟通与合作。社会组织可以组织和参与各类生态治理项目，提供专业的技术支持和服务。最后，公众是生态环境的直接受益者和参与者。要不断提升公众的环境保护意识和生态治理参与能力，积极参与社区和社会组织的生态治理活动。

2.拓展多元主体参与治理渠道。拓展多元主体参与渠道是提升生态治理效果的重要路径。长三角区域内的政府、企业、社会组织和公众应当共同努力，通过建立和完善参与机制，利用科技手段，拓宽参与生态治理渠道，形成生态治理的强大合力，推动生态环境的持续改善和可持续发展。首先，政府要建立和完善多元主体参与机制。政府可以通过立法和政策引导，明确各类主体在生态治理中的权利和义务，确保多元主体参与的合法性和规范性。例如，可以设立长三角生态环境保护委员会或类似机构，吸纳企业、社会组织、科研机构和公众代表参与，共同制定和评估生态治理政策，保障各类主体在生态治理决策中的话语权。其次，企业要积极探索和利用多种参与渠道，履行社会责任。企业可以通过建立环保基金和公益项目，支持生态保护和修复工作；可以与环保组织合作，资助生态科研项目或环保教育项目，推动环保技术的创新和应用。再次，社会组织和公众应积极参与政策制定和监督，确保各类主体的利益和诉求得到充分反映。例如，通过组织和参与各类环保活动，增强公众的环保意识和参与热情；建立网络平台，发布政府和企业的生态治理工作报告，搭建公众与政府、企业之间的沟通桥梁。公众不仅要主动参与生态治理，还要对政府和企业生态环境治理行为进行监督。

3.提升多元主体参与治理能力。提升多元主体参与能力是实现生态治理目标的关键步骤。长三角区域的政府、企业、社会组织和公众要通过加强培训和能力建设，利用现代科技手段，提升自身的环保意识和治理能力，形成强大的治理合力。首先，政府要加强自身能力建设。政府是生态治理的主导力量，需要具备科学决策和高效执行的能力。可以通过专业培训和知识更新，提高公务人员的环境保护意识和专业素养，确保其具备应对复杂环境问题的能力。其次，企业需要提升自身的环保能力和社会责任感。企业在生产经营过程中采用清洁生产技术和绿色管理方法，减少污染物的排放；通过建立环保部门或聘请环保专家，提升环保管理能力。最后，社会组织和公众应当提升生态治理的专业化水平和服务能力。社会组织应当通过专业培训和能力建设，提升组织成员的专业素养和服务水平，确保能够提供高质量的环保治理服务；加强项目管理能力，提升项目的策划、实施和评估能力，确保环保项目的有效性和可持续性。公众要通过积极参与环保知识培训、生态治理志愿行动以及环境保护项目，提升环境保护意识和生态治理参与能力，增强生态治理的参与感和责任感。

（二）制度协同：健全共保联治的制度体系

“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、塑造人们互动关系的约束。从而，制度构造了人们在政治、社会或者经济领域里交换的激励。”①""①道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2014年版，第3页。制度协同是生态治理体系建设中的核心要素，健全的共保联治制度体系是实现生态环境治理目标的关键，可以有效推动多元主体协同参与，形成合力，共同应对生态环境挑战。结合长三角地区生态治理实践，可以通过优化顶层设计机制，完善利益协调机制，健全生态补偿机制等措施不断优化跨区域生态治理共保联治的制度体系。

1.优化顶层设计机制。在处理复杂的区域性生态环境危机时，长三角各级政府要坚持“不破行政隶属，打破行政边界”的原则。②""②刘志强：《长三角一体化发展的制度机制建设重点及路径》，《经济纵横》2021年第11期，第83-89页。完善顶层设计机制，建立统一的环境治理协作组织，提高政府间协同协作的能力。首先，完善跨区域生态治理的顶层设计机构设置。国家对长三角现有专项性区域合作机构进行了整合，设立了统一的区域生态环境管理领导小组——长三角生态环境保护协作小组及其办公室，这标志着区域生态环境保护的顶层协调机制正式启动，但是后期需要通过法律程序逐渐转变为常设的领导机构，并明确其基本职责。其次，优化协作小组的组织运行机制。协作组织的领导职责应实行轮值机制，由三省一市的代表轮流担任，定期组织会议并发布工作简报。目前，紧迫的任务是改变协作小组领导人的兼任状态和协作组办公室的名义化问题，推动协作小组及其办公室向实体化、专职化转变。这是确保机构高效运作和强化其决策功能的关键。最后，提升协作组织决策的科学化水平。在编制长三角区域生态环境治理方案时，协作组办公室需要牵头协调三省一市的政府，结合各地实际情况，根据《长江三角洲区域生态环境共同保护规划》的要求，对长三角生态环境治理进行统筹规划，做到统一标准、合作监测评估与联合执法监督，避免政策分散或各行其是。

2.完善利益协调机制。横向府际协作是区域治理的重要载体，即通过对不同地方政府在区域公共事务中的责任划分，协调政府间权力，明确主体义务，约束主体行为。③""③毛春梅、王佳琦：《跨域水体治理中的府际控制权共生模式选择——以长三角示范区跨界水体联保专项为例》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2022年第3期，第29-40页。地方政府之间的协作由于受“集体行动逻辑”和跨区域生态补偿机制不完善的影响而参与积极性不高。根据协同治理理论，各“子系统的集体行为”是各个治理主体协同合作的基础和前提。首先，强化区域生态保护协作组织的利益协调功能。2021年长三角生态环境保护协作小组的成立，标志着长三角统一的综合性生态环境保护协作机制正式启动。参考长三角生态绿色一体化发展示范区的“理事会+执委会+发展公司”模式，应持续改进组织结构及其运作流程。需要不断提升协作小组的机构配置，确保人员专业化及机构具体化；逐步清晰各自的职责，并与三省一市的生态环境保护部门保持紧密的沟通与合作；改善协作小组及其办事处的运作流程，实现会议的定期召开、规划的制定、简报的发布和研讨工作的常规化。此外，还需构建一个精准监控、迅速响应、协同作用的环境危机应急处理机制。其次，优化责任分摊机制。一方面，中央政府应加强对地方政府的宏观指导和政策支持，增加环保专项转移支付力度，从而有效激发地方政府在生态保护工作中的积极性。此外，应当赋予地方政府更广泛的自主权和决策裁量权，使其能够根据地方实际情况，更加灵活地制定和执行生态环境保护政策，从而拓展政府间在生态协同治理方面的深度与广度。另一方面，需明确长三角地区政府间权责划分。鉴于长三角地区的生态环境问题是区域公共事务的一部分，其治理成本应由各级政府根据责任大小共同分担。考虑到长三角三省一市在产业模式、经济社会发展水平及社会治理能力等方面的差异，各地政府在生态环境治理中所承担的责任也相应有所不同。

3.健全生态补偿机制。生态补偿是在明晰产权的基础上，通过协调利益相关者的关系，来促进对生态环境的保护，实现可持续发展的最终目标。①""①张婕、古明敏、王陈：《基于共享视角的黄河流域综合生态补偿机制》，《中国人口·资源与环境》2024年第3期，第192-204页。长三角地区的生态环境问题具有典型的公共物品属性，解决生态问题的外部性问题，其中有效而直接的干预手段则是建立完善区域生态补偿机制体系。首先，要明确生态补偿的范围和标准。生态补偿机制的核心在于通过经济手段调节各地利益关系，使得受益地区对受损地区进行合理补偿。这需要科学设定补偿标准，合理评估生态服务价值及其损失，确保补偿公平合理。例如，可以通过建立一套完整的生态系统服务价值评估体系，来量化各地提供的生态服务价值，以此作为补偿的依据。其次，加大财政资金的支持力度。政府可以设立专项资金，用于支持生态补偿机制的实施。这些资金不仅可以用于直接的生态恢复项目，也可以用于支持生态保护区的建设、污染治理项目等。通过财政支持，增强生态补偿机制的实际执行力，确保资源的有效配置。最后，引入市场机制参与生态补偿。除政府主导的补偿机制外，也可以探索市场化的补偿方式，比如碳交易、水权交易等市场化机制，让市场力量发挥更大的作用。通过建立和完善相关的市场体系，可以更有效地调动企业和个人参与生态保护的积极性。

（三）行动协同：跨域生态治理的共治共享

生态环境的系统性和环境问题的复杂性使区域生态环境问题演化超出单个政府的治理意愿和能力的“脱域化”生态危机，而生态环境的整体性使区域内各行政区政府互动协作成为可能。②""②金太军、唐玉青：《区域生态府际合作治理困境及其消解》，《南京师大学报（社会科学版）》2011年第5期，第17-22页。针对复杂的区域性生态环境危机，三省一市政府间要建立一个协同行动的制度框架，加强区域内生态治理规划、危机应对、共同立法与联合执法的协同推进。

1.健全协同规划机制。协同规划机制不仅要求在生态治理过程中不同主体间的合作与协调，还需要在规划层面上确保各方行动的一致性和系统性。首先，加强区域间生态治理的协同规划。生态环境具有边界上的模糊性及在传播上呈现出单向或多向流动的特性，原有依靠行政区划进行单一属地治理的环境治理模式已无法适应生态环境自身特性及有效治理的现实需要。③""③司林波、张锦超：《跨行政区生态环境协同治理的动力机制、治理模式与实践情境——基于国家生态治理重点区域典型案例的比较分析》，《青海社会科学》2021年第4期，第46-59页。因此，构建长效互信的横向府际关系，从而达成理念共识、建立协作机制，统一制定区域内生态环境治理方案，进而解决跨域问题。④""④毛春梅、王佳琦：《跨域水体治理中的府际控制权共生模式选择——以长三角示范区跨界水体联保专项为例》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2022年第3期，第29-40页。具体操作层面，可以通过长三角生态保护协作小组对区域在水污染治理、大气污染防治等方面统一规划、共同实施。长三角区域间协同规划的完善，可以实现资源共享、信息互通、措施联动，提升整体治理效果。其次，建立跨部门协同规划平台。生态治理涉及多个部门，如环保、水利、农业、交通等，每个部门都有自己的职责和任务，但生态问题往往是综合性的，需要各部门的协同合作。需要建立长三角地区跨部门协同规划平台，通过定期召开联席会议，讨论和协调各部门的规划和行动，避免部门间的职责交叉和资源浪费，提升治理的效能。最后，强化科技支撑和完善信息共享机制。现代科技在生态治理中发挥着重要作用，要通过制度设计，推动科技创新和应用。建立健全长三角生态环境信息共享平台，实现政府、企业、社会组织和公众之间的信息共享，提高生态环境监测和治理的科学性和准确性。同时，加强生态治理技术的研发投入和应用推广，提升生态治理的科学化与科技化水平。

2.完善常态化协作、非常态化应对机制。为有效应对长三角地区日益复杂的生态环境问题，必须构建常态化协作与非常态化应对机制，以增强区域内的生态环境协同治理能力。首先，跨常态化协作机制的建立需基于长三角地区各市之间的深度合作。这种合作模式应包括但不限于信息共享、技术交流和策略协调等多个层面。例如，可以通过建立一个区域性的环境信息平台，实时共享水质、空气质量等关键数据，这将有助于各城市在环境治理上做出更为迅速和精准的决策。此外，通过定期的技术交流会议和工作坊，促进区域内最佳治理实践和创新技术的传播，加速环境保护技术的普及和应用。其次，非常态化应对机制的构建应聚焦提高长三角地区对环境突发事件的快速响应能力。这包括建立一套预警和紧急响应机制，以及形成一支快速反应的环境应急队伍。例如，各地政府可以联合制订一份区域性环境突发事件应对计划，明确各自在环境紧急情况下的角色和职责，确保在发生重大污染事故时能够迅速有效地采取联合控制和救援行动。

3.强化区域间协同立法与联合执法机制。长三角地区生态治理牵涉很多政府部门和利益主体，不同主体间的利益诉求可以借助协同立法规定的框架获得平衡，从而发挥整体优势，提高治理效果。①""①顾向一、徐茹娴：《长江经济带水生态环境治理区域协同立法的检视及完善途径》，《水利经济》2024年第2期，第14-19页。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出，推动重点区域跨区域立法研究，共同制定行为准则，为长三角一体化发展提供法律支撑和保障。首先，协同立法意味着在长三角区域内推动法律的统一或者兼容。要进一步完善三省一市政府人大工作协作机制，通过建立一个区域性的立法协调机构，确保新制定的法律与现行法律在不同行政区域内的一致性。将协同立法从工作探索角度纳入制度化轨道，为早日出台长三角地区统一生态环境保护法律法规奠定基础。例如，可以针对环保、交通、产业政策等领域，制定统一的区域性法规，解决因地方立法差异而造成的监管空白或重复。此外，通过定期的立法论坛和工作组会议，各地立法机构能够交流现有法律实施的效果与挑战，共同研讨更加有效的法规更新与改进措施。其次，联合执法是提升法律效力的重要手段。在长三角地区，可以通过成立跨地区执法联盟，共享执法资源和信息，协同解决跨区域的违法问题。例如，设立区域性执法信息平台，实现案件信息、监控数据的即时共享，为联合行动提供数据支持。最后，要加强执法人员的专业培训。区域内应建立统一的执法人员培训体系，提升执法人员对新法律的理解和执行能力，以及跨区域协作的技能。通过定期的交流和培训，可以确保执法人员在执行区域性法律时的标准一致性和专业性。总之，通过强化区域间的协同立法与联合执法，促进法律的统一执行和公正，提升整个区域的治理效率和法治水平。

五、结论与启示

在探索生态文明建设的过程中，长三角地区的生态环境协同治理实践提供了重要的研究案例。本文深入探讨了长三角生态协同治理的理论与实践，尤其是在国家战略的背景下，如何通过践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，推动区域生态环境的一体化保护。长三角作为我国经济发展最活跃的地区之一，面临的生态环境问题具有高度的复杂性和系统性，需要建立健全跨区域、多层级的协同治理机制。因此，生态环境协同治理不仅是一项理论研究课题，更是一种紧迫的实践需求。自2019年长三角地区的一体化发展上升为国家战略以来，该地区的生态环境治理体系迎来了新的发展机遇。三省一市政府各项生态保护政策的实施，促进了治理实践与理论研究的深度融合，形成了从治理实践到经验总结，再到理论完善的良性循环。这一过程不仅提高了区域生态环境质量，也为区域生态治理体系的完善提供了宝贵的经验和理论支持。为积极应对长三角生态协同治理面临的体制机制难题，三省一市政府在治理过程中突破传统治理体系的局限，创新协同治理的体制机制。长三角的一体化生态治理体系的不断完善，不仅加速了该地区生态环境的高质量发展，也为其他地区如京津冀、珠三角提供了解决跨区域生态问题的理论和实践借鉴。总之，长三角地区的生态环境协同治理是区域生态治理体系创新的典型范式，其经验和成果对全国乃至全球的生态环境治理均具有重要的参考价值。未来的研究应进一步探索协同治理机制的优化路径，推动区域生态环境的可持续发展，以实现人与自然和谐共生。

[责任编辑：李思舒]

Cooperative Governance：Theoretical Foundations and Mechanism Innovations in Ecological Environment Management in the Yangtze River Delta

CHEN Xing-yu^1，2"GAO Xiaohong3

（1.School of Law，Anhui Normal University，Wuhu Anhui 241000，China;

2.School of Marxism，Southeast University，Nanjing Jiangsu 211100，China;

3.School of Humanities，Southeast University，Nanjing Jiangsu 211100，China）

Abstract：The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China emphasizes the promotion of green development and the cultivation of harmony between man and nature.The cooperative governance of the ecological environment is not only an essential requirement for the construction of the Yangtze River Delta Ecological Green Integration Demonstration Zone，but also a crucial dimension for the realization of higher quality integrated development in the Yangtze River Delta region.As the theoretical foundation for ecological governance in the Yangtze River Delta，the theory of collaborative governance embodies unique theoretical connotations，including the openness of governance systems，the self-organizing nature of governance actors，and the structural orderliness of governance frameworks.In response to the various challenges facing the region’s ecological governance mechanisms，this study proposes，under the interpretive framework of collaborative governance theory，the optimization of governance mechanisms in three dimensions：conceptual coordination to enhance multi-stakeholder participation mechanisms，institutional coordination to improve joint protection and management systems，and action coordination to promote shared governance in transregional ecological management.These improvements aim to strengthen the capacity for shared ecological governance in the Yangtze River Delta，and promote higher quality integrated development in the region.

Key words：Yangtze River Delta;ecological environment;cooperative governance;theoretical foundations;mechanism innovation