欧盟银行资本监管新规对第三国银行分行的影响与对策建议

2024-12-10 00:00:00韩欣王媛
清华金融评论 2024年10期

2024年6月,欧盟委员会修订发布了欧盟金融资本监管新规,即资本要求监管条例Ⅲ(Capital Requirements Regulation, 简称CRR3)和资本要求指令Ⅵ(Capital Requirements Directive, 简称CRD6),分别将于2025年1月1日和2026年底前实施。作为欧盟银行监管的重要法规,本次资本监管新规的修订,除落实巴塞尔协议Ⅲ最终规则的相关要求外,首次从欧盟层面对第三国银行分行(Third Country Branches,简称TCB,指欧盟以外国家的银行在欧盟成员国设立的分行)的监管做出统一规定,将对我国商业银行在欧盟的机构经营产生深远影响。

第三国银行分行监管新规出台的背景

欧盟对第三国银行分行的监管,之前一直由各成员国自行负责,欧盟层面仅是原则性规定对第三国银行分行的监管待遇不能优于欧盟成员国银行的分行。

目前,各成员国对第三国银行分行的监管模式主要有两种,第一种是类子行监管模式。即对第三国银行分行的监管直接套用子行监管要求,欧盟中德国、法国、卢森堡等15个欧盟成员国采用此种模式。但在监管实施上,各成员国相互间差异较大,如卢森堡的监管要求与德国、法国相比较为宽松,通常可以豁免例如资本充足率、大额风险敞口等关键审慎指标,而德国则严格执行类子行的监管要求,各项指标豁免的可能性不大。因此,对于一家商业银行而言,在卢森堡开设分支机构相比在德国开设分支机构,其合规经营成本相对较低。第二种是分行式监管模式。即分行作为非法人机构,资本、流动性和大额敞口等方面不执行单独监管要求,瑞典、爱尔兰等6个国家采取此种模式。近年来,由于欧盟市场的吸引力,加之英国脱欧导致在英国设立总部的银行,其欧盟内分行被动成为第三国银行分行,因此,第三国银行分行在欧盟的数量和业务规模不断增长,且主要集中于德国、法国、比利时和卢森堡4个国家,对欧盟尤其是单个成员国的金融系统稳定性的影响增大。长期以来,欧盟内部成员国因为监管标准不统一,不少第三国银行的分行合规成本相对较低,甚至存在监管套利的空间;部分欧盟国家也把实施相对较为宽松的监管制度与监管行为作为增强其金融服务吸引力的一项措施。为加强对第三国银行分行的监管和风险防范,欧盟首次做出了统一的监管规定。

第三国银行分行监管新规主要内容

由于各个成员国内部监管水平不统一,也存在不同国家利用监管差异寻求金融资源的情况,因此在各国博弈下,欧盟主要从设定最低准入条件,根据第三国银行分行规模实施分类审慎监管的方面,做出统一规制。设定最低准入条件。新规对在欧盟设立分行需要满足的条件,设定了最低标准。主要包括:各成员国在授权审批第三国银行分行开展业务之前,要与第三国银行母国监管机构签订相关的监管协议,协议的样本要以EBA相关的样本为蓝本;分行申请文件要包括业务经营计划书、组织架构与公司治理安排,以及风险管理机制与措施等内容;分行申请的业务范围要在母行在母国的业务范围之内;第三国银行的母国监管机构已批准同意其在本成员国设立第三国银行分行;第三国银行分行的业务经营仅限于在成员国国境之内,原则上不能主动跨境提供核心银行服务;出于监管需要,成员国监管机构应能够从该行母国监管机构获得该银行必要的信息,以及能够与其母国监管机构进行监管协作;该分行不会被用来洗钱或进行恐怖融资。

对TCB进行分类。为体现比例性原则,体现差异化的监管要求,新规对第三国银行分行实行分类、差异化的监管,主要按照分行的业务规模以及业务性质,将第三国银行分行分为两类,即一类分行(Class 1 Branch)和二类分行(Class 2 Branch)。一类TCB,指符合以下条件之一的分行:前一报告年度分行簿记或源于成员国的资产总规模达到或超过50亿欧元;从零售客户吸收的存款或其他应付资金金额达到或超过其总负债的5%,或者超过5000万欧元;非合格的第三国银行分行。二类TCB,指一类TCB以外的其他第三国银行分行。

统一最低监管要求。具体包括:自有资金要求。一类TCB,必须至少持有该分行近三年平均负债2.5%的自有资金(或称营运资金),新设立的一类TCB还须满足1000万欧元的最低自有资金要求。二类TCB须至少持有分行近三年平均负债0.5%的自有资金,新设立的二类TCB还须满足500万欧元的最低要求。流动性监管要求。一类TCB,应始终满足CRR流动性管理的要求,包括流动性覆盖率LCR不得低于100%。二类TCB的流动性资产应至少能满足未来30天资金流出的需要。但成员国监管机构对此流动性监管要求具有豁免权力。内部治理和风险控制要求。包括:建立适当有效的公司治理和风险控制机制、高管人员配备和资格报批、保证风险管理人员独立性的薪酬机制、外包管理、充足的信用风险管理资源配备、向总行汇报机制、集团内部协议签订、独立第三方定期评估机制等监管要求。簿记要求。包括:建立并保持簿记系统,对分行的资产负债和经营业绩进行全面准确的记录、查询和管理,识别和管理各类风险;制定并定期检查更新簿记管理相关制度;定期向监管报告相关情况;定期开展独立第三方评估等。系统重要性评估要求。当第三国银行在欧盟全部分行的总资产达到或超过400亿欧元,或在某一成员国内的单个分行资产规模达到或超过100亿欧元时,各成员国监管机构须对辖内该第三国银行分行进行系统重要性评估。若评估结果是具有系统重要性,则监管机构将对分行采取资产负债重组、增设审慎性监管要求、强制转为子行等监管措施。监管报告要求。包括:按照EBA制定的模板向监管机构定期报送分行的监管报告、财务报告,不定期报送母行相关信息等。强化与第三国银行母国监管机构的监管合作。主要是建立监管联席会议制度。

对我国商业银行在欧盟经营的影响分析

当前,我国商业银行欧盟区经营机构主要分布在德国、卢森堡、法国、荷兰和比利时。其中,卢森堡作为监管环境较为宽松的国家,一直是我国商业银行在欧设立子行的集中地,通过在卢森堡子行跨境经营或下设其他国家分行(为二级分行)的方式,辐射欧盟区。需要说明的是,新规所影响的主要是我国在欧盟区设立的一级分行,不包括设立的子行和在子行模式下设立的其他国家二级分行。从新规来看,对在欧盟区经营的第三国分行影响,主要体现在最低自有资金要求提高、业务拓展受限、经营规模有上限等三个方面,又因现有欧盟区各国监管模式不同,而影响不同。新规对第三国分行提出了包括自有资金管理和流动性管理,以及内部治理和风险管理等审慎监管要求,经营与合规成本将明显上升。对于处在德国、法国的第三国分行,由于其现有的类子行监管模式,新规的要求仅仅是最低要求,低于现有的德国、法国的监管要求,因此,对这类第三国分行而言,新规中的审慎监管指标和监管要求较易达到,没有增加监管难度,所以总体上看,对这些国家的第三国分行影响不大。

对于处于瑞典、爱尔兰的第三国分行,由于其现有分行监管模式,既没有资本监管要求,也没有流动性监管要求,更没有杠杆率的要求,其他监管要求也较为宽松,因此,新规实施对这些国家的第三国分行影响较大。但新规也赋予了欧盟国家监管机构豁免流动性要求的权力,预计这些国家出于自身利益的考虑,会豁免流动性监管要求,因此,新规对这些国家第三国分行的影响主要体现在自有资本金提高,内部治理和风险管理等合规成本上升。

对在卢森堡设立的第三国银行分行,其影响将介于上述二者之间。卢森堡采取类子行监管方式,对公司治理和风险管理的要求,以及对簿记和监管报告要求都是比较严格的,因此新规的实施不会明显增加在强化公司治理和风险管理建设等方面的合规成本。但另一方面,与德法等实行较为严格的类子行监管模式的国家不同,卢森堡在资本管理上,除了本国法律规定的最低资本870万欧元外,豁免了资本充足率监管指标,在流动性监管上豁免了净稳定资金比率(NSFR)指标。由于新规仍然允许成员国监管机构对流动性监管拥有豁免权,估计卢森堡仍会维持现行对NSFR予以豁免的做法,因此成本的增加将主要体现在随着业务规模的增加而相应的增加自有资金投入上。

新规重申并进一步明确,禁止第三国分行主动开展跨境营销,第三国分行的业务来源方式将受到考验,中资商业银行现行业务来源模式需要进行合规性分析。新规对“主动跨境营销”的界定范围较广,在营销行为主体上,包括TCB自身以及其他机构为TCB实施的营销;在营销内容上,包括TCB的表内和表外业务;在簿记主体上,包括TCB簿记的业务,以及TCB发起但由其他机构簿记或持有的业务,都属于“主动跨境营销”的范围。但新规对几种例外情形的具体范围,没有明确规定。几种例外情形,指的是与该银行在欧盟另一成员国的第三国银行分行之间的系统内融资业务(Intragroup Funding Transactions)、为其他信贷机构提供的服务和反向营销业务(Reverse Solicitations,也即客户主动向银行寻求业务服务。从实践情况来看,大部分欧盟国家都禁止第三国分行跨境经营,但第三国在欧盟设立的子行却因欧盟单一牌照的便利不受限制,因此,一些第三国分行采取与母行的子行合作方式,实现跨境业务处理,即子行负责营销客户、开展业务再转卖给分行,由分行簿记和承担业务风险。这也是中资银行分子行间的普遍业务模式。监管机构也默认这种方式,目前还没有发生第三国分行因为这种合作模式受到监管检查和处罚的情况。但新规出台后,这种业务模式是否符合新规要求,还需要进一步评估。加之,不同国家监管机构对这一业务模式的理解和认识可能不同,需要我们密切关注,必要时可主动与监管机构沟通或寻求律师意见,并根据当地监管部门落实新规的情况而进行业务调整。

新规增加了对第三国分行系统重要性的评估要求,对达到评估门槛的分行,将面临业务重组,接受附加监管要求,甚至被迫子行化改制的可能,第三国分行发展的可持续性和规模增长将面临挑战。按照新规,一旦单个分行资产达到100亿欧元或集团在欧盟所有分行的资产总规模达到400亿欧元,监管将实施重要性评估。如果经评估被认为是系统重要性分行,监管机构会要求第三国银行分行采取措施,予以调整。主要监管要求如下:一是由分行主动采取措施,重组其资产负债规模和结构,直至其不再具有系统重要性特征。二是分行被动接受监管机构附加的监管要求,使其对成员国和欧盟整体金融稳定的风险能够得到有效的监管和控制。三是监管机构强制要求将分行进行子行化改制。评估系统重要性的因素,除了业务规模,还包含业务模式和复杂程度、业务可替代性、市场份额、治理架构等方面。因此,驻在国监管执行此项政策的态度和弹性很关键,将极大影响评估结果和后续处理措施。据了解,强制转为子行可能是监管部门采取的最后手段,因此,第一和第二种措施将会普遍被采取,第三国分行的业务规模将受到限制。

对策与建议

据EBA统计,截至2020年末,在欧盟的106家第三国银行分行,已经有16家分行的规模超过了100亿欧元,其中包括我国部分大型国有商业银行的卢森堡分行。第三国在欧盟通过开设分行经营,将面临新规的考验。

适时研究评估在欧盟机构的规划布局。从资本新规看,欧盟限制第三国银行分行规模的意图较为明显,最低资本金、禁止跨境营销和系统重要性评估三项政策,都极大约束了第三国分行的发展。对于拟在欧新设机构的商业银行来说,设立分行还是通过子行下设分行的方式经营,需要根据新规,从成本效益等各方面谨慎选择。需要看到的是,尽管今后发展规模可能受限,但是由于规模增长到100亿需要较长时间,短期看在欧盟国家设立分行经营,相比设立子行,目前仍是资本节约、业务经营便利的良好选择。对于已经在欧设立机构的商业银行而言,要综合考虑不同国家经济状况、业务拓展前景和监管合规成本,统筹规划在欧不同机构的定位、资金投放和业务规模等,做好长远总体布局。密切跟进驻在国监管政策变化。此次新规出台,对第三国分行设定了统一的最低要求,但也允许各国在具体执行和落地时,保留一定的自由裁量权,对流动性监管还可以采取豁免措施。考虑到新规对第三国银行分行经营产生一定压力,对欧盟部分依靠宽松监管环境赢得金融资源的成员国也有不利影响,因此,驻在国将CRD6转化为国内监管法规和监管执行时,是否会适度放宽监管力度,仍需要密切关注,提早做好合规分析,采取有效应对措施。在欧经营的机构,做好落实新规准备。一是做好自有资金追加的准备。由于中国不被视作与欧盟具有同等的审慎监管标准和监管力度的国家,因此,中资商业银行在欧盟设立的分行均为非合格的第三国银行分行。涉及追加自有资金的银行,应按照新规设定的比例进行自有资金增加,这期间需要涉及国内各类监管审批,要留足时间。二是对于现有资产已经超过100亿欧元的中资银行,要接受系统性评估,相关银行应当密切与监管合作,加强监管沟通,尽最大可能争取利益,保留分行经营模式。三是对于资产规模没有达到系统性要求,但依靠与子行合作的方式经营的银行,需要开展合规性评估,明确现有模式的合规性和需要改进的方面,避免违规发生。

(韩欣为中国农业银行总行内控合规监督部总经理,王媛为中国农业银行总行内控合规监督部境外合规管理处处长。责任编辑/王茅)