加拿大总理及政要安保机制

2014年10月22日上午，加拿大首都渥太华的联邦议会大厦发生枪击事件，造成1人死亡、1人受伤，袭击者闯入议会大厦后被警方击毙。枪击案发生后，安大略省警方公布了调查报告，该报告披露了预防和应对恐怖袭击的不足。国会参众两院原本各自拥有自己的安保武装，鉴于此，政府采取了一系列措施，整合资源，提高应对安全威胁的能力，形成更加统一和高效的安保体系，加强国会的安全保障。其中包括计划建立一支国会联合安保力量，旨在解决长期存在的跨部门沟通问题，并通过整合资源提高应对安全威胁的能力。

一、安保警卫对象

加拿大政治制度为联邦制、君主立宪制与议会制，总理由多党政党投票选举产生，总督由总理提名、英国王室委任。作为议会制国家，国家元首和政府首脑的职务分开。国家元首（君主）是象征性的职位，只拥有礼仪性质的权力。议会及其选举产生的总理处于行政权力中枢，政府的内阁由政府总理领导。总理及全体内阁成员一般也是从议会议员中产生，并在任职后保留议会中的议席，总理及议会掌握国家实际权力。因此，政要安保法令主要适用于总理、内阁成员以及其他重要政治人物。这些政要因为其公职身份，可能面临安全风险，政府会为他们提供相应的安保措施。目前，除总理外，其他内阁高官均未配备安保人员，但政要们可以根据个人意愿选择是否增配安保人员。然而，随着社会安全形势的变化，政府也在考虑提升政要的安保水平。

二、安保部门

（一）皇家骑警

总理主要受到皇家骑警（RCMP）的保护。皇家骑警是国家警察部门，该部门成员既有男性，也有女性。皇家骑警为总理提供安保，包括总理个人保护和官方活动安保，同时也提供对政府部长等政要的个人保护。他们的任务是安全保护、威胁预测、运输和路线规划，并就总理等政要的出行活动管理提供安保建议。

（二）议会保护局

2015年 6 月 23 日，议会修订了《加拿大议会法》，设立了议会保护局（Parliamentary Protective Service，PPS）。议会保护局将前参议院保护局和下议院保护局合并为一个统一的安全服务机构，它是一个独立于皇家骑警和政府的组织，负责保护议会大厦、议员、工作人员以及议会活动的联邦执法机构，是保护议会的唯一安全力量。根据法律规定，议会保护服务局局长必须是皇家骑警的成员，并且由其控制和管理该组织的日常运作。议会保护局局长在参议院议长和下议院议长的联合总政策指导下执行任务，负责该局的两院议长与公共安全和应急准备部长已达成协议，由皇家骑警领导该局的实际安全操作。它的主要任务是确保议会的安全，包括预防、应对和处理各种安全威胁。议会保护局在议会大厦遭遇安全威胁时，会采取紧急措施，如疏散人群、封锁区域等，以确保人员安全。此外，议会保护局还与皇家骑警和渥太华警方等其他执法机构合作，共同维护国会山附近的治安。

（三）安全情报局

安全情报局（CSIS）在评估对政府官员（包括总理）安全威胁方面发挥着重要作用。

（四）地方政府部门

地方政府建立了针对VIP安全的特定协议，包括风险评估、活动安全规划以及与地方执法机构的协调。

二、法律框架

（一）加拿大信息安全法

《加拿大信息安全法》为安全情报局有针对性地搜集关于政府官员（包括总理）安全威胁方面相关情报提供法律依据。在特定情况下，总理甚至可能得到安全情报局的协助，安全情报局会密切配合皇家骑警对总理及其他政要进行警卫安保工作。

（二）加拿大应急管理法

《加拿大应急管理法》为联邦政府在应急管理中的职责提供了法律依据。在某些特殊情况下，中央政府还会与地方政府部门达成协议甚至会签约私人安保公司，为总理等VIP目标人群在特定事件或情况下提供额外的安全服务。

（三）加拿大安全情报局法

2019年会通过的《加拿大安全情报局法》是一部关于建立安全情报局的法律。加拿大总理作为政府行政首脑也是各类暴力恐袭的直接目标，安全情报局的一项重要工作内容就是消除各类针对总理的安全威胁。

三、总理及要人个人安保警卫措施

总理的安保主要由皇家骑警保护行动部队负责，皇家骑警在国内外随时为总理及其家人提供7×24小时贴身安保。警卫的安全成本是可变的，取决于皇家骑警无法控制的因素。这些因素包括国内和国际威胁环境的性质、活动（事件）的类型、政治义务的数量和性质，以及与地点相关的后勤要求，包括与出行、住宿和燃料成本相关的经济因素。为了保护其行动的完整性，皇家骑警不会披露任何可能危及其安全态势的信息。针对总理及政要的贴身个人防护装置通常基于三环原理设计：最内环距离被保护人不到5米，第二环大约20到30米，外环可以更远。依据原则是警卫目标是在步行、在人群中、在车辆中还是在飞机上，其配属编队会有所不同。该团队配备半自动手枪，但根据情况和威胁程度，也可以在外套下或提包里隐藏自动武器。可以使用C8步枪的短版本或折叠式枪托MP5，泰瑟枪和非致命性冲击武器也会依据实际情况进行使用。用于运输PM的车辆可以是普通的4门轿车、装甲SUV或梅赛德斯G型装甲车等军用车辆。通常，车队由4或5辆相同的车辆组成，采用该方式的车辆每天都在变化。总体而言，安保细节全面且适应性强，可确保总理及要人在国内和国际各种情况下的安全。此外，对政要个人安保还包含以下安全细节：

1.近身保护：总理始终由一支专门的安保人员小组陪同。其中包括受过保护战术和危机管理训练的保镖。

2.先遣队：在公开露面或出行之前，先遣队对场地和路线进行全面的风险评估。他们与当地执法部门协调安全措施，并评估潜在威胁。

3.交通安全：总理的车辆经过特殊装备和装甲，以提高安全性。车队用于出行，其中包括多辆车，通常涉及摩托车护送。

4.公共活动：在公共活动中，安保人员管理人群并监控潜在威胁。他们经常与活动组织者合作，以确保安全措施到位。

5.情报收集：皇家骑警与各情报机构合作，监测威胁并收集可能影响总理安全的信息。

6.应急准备：安保人员经过培训，能够应对各种紧急情况，包括医疗情况、抗议或潜在的袭击。

四、总理及政要出席大型官方活动安保措施

除了日常安保任务之外，安保警卫力量还需要参与总理及政要出席的大型官方活动的安保工作。

（一）大型官方活动安保组织机构——综合安保部

综合安保部（Integrated Security Unit）是由皇家骑警在G8与G20活动在加拿大举办时，为安保工作所建立的专门安保警卫工作机构。皇家骑警作为一个具有联邦层面执法权力的部门，宪法授予皇家骑警司法层面最高级别的法律管辖权，同时也要求皇家骑警主导国家层面的安保工作。2010年的G8与G20活动，皇家骑警下属的行动部专职负责安保工作并组建了综合安保部。整个综合安保部由联邦皇家骑警队伍和活动举办地的省、市两级警察局省及军方组成。综合安保部的工作宗旨是确保大型活动期间VIP目标人群和活动现场的安全，其工作内容包括：制定活动安保标准和行动计划、确定行动理念、协调各相关部门、谋求情报支持、建立信息联络与开展保卫人员培训等。综合安保部共分为六个部门，即指挥管理部、行动（参谋）部、保障及后勤部、运营部、情报部、公共事务及关系部，其中直接服务于政要安保的部门为指挥管理部、行动（参谋）部、情报部。指挥管理部负责活动期间所有安保工作的指挥体系搭建与管理，设有综合指挥中心，具体负责活动期间的指挥协调工作。行动（参谋）部负责制定整体的安保方案，设定具体安保的岗位，并在活动期间协调各相关作战单位按照方案部署执行安保工作任务。情报部主要负责活动期间的情报收集、交换、分析以及管理。

（二）指挥与管理体系建设的背景

加拿大国家体制属于联邦制。因此，各省、市均在各自独立的财政体系下，建立了相应的警察力量。加拿大国家层级的警察机构是皇家骑警。由于各层级政府都有相应的法律，故各层级的警察机构在具体运行上存在一定的差别。在特大型活动安保工作任务时，往往涉及多个层级的警察机构协同参与，一般是皇家骑警牵头实施安保工作。综合安保部的基本工作目标是让所有参与部门明白各自在行动理念上的差异，以期在早期阶段增强各方在执法上、行动上的互信并促使各方互相尊重。

（三）指挥与管理体系初期建设的重点

综合安保部把指挥与管理体系建设作为安保工作中最为重要的一个环节，在政要安保体系建设的时期主要注重三个方面：

1.安保活动行动区划。大型活动安保是植根于活动发生地以及其周边地理环境的一种警务活动，因此，综合安保部在行动区划工作中有三个方面的考虑：首先是确定主任务区与各支援区的地点；其次是各方面在覆盖行动区域上的人力、信息以及技术三方面所能达到的水平；此外还有各个参战部门是否具备执行任务的能力。所以，所有参战部门以及高级IT技术官员都参与到这项会议中。

2.通信能力保障。在活动的相关地区内，各方的通信畅通是确保活动安保指挥体系运作的基础。由于皇家骑警与多伦多市警察局、军方等部门都拥有各自的执法通信体系，所以，厘清各部门的执法范围及信息网络覆盖面上的情况，有助于建立合适的框架来确保协同能力。综合安保部会建立一个专门的小组，小组负责给所有参与安保活动的部门安装统一的信息系统与软件。

3.安保通行级别。安保活动中，皇家骑警早期就会对所有出入综合指挥中心现场工作的人员设定一个相应的联邦安保通行等级。该等级中，综合安保部对军方维持相应的联邦安保通行等级；对省级、市级以及其他层面的警察机构，则根据实际需要给予其享有联邦安保通行等级；对其他非活动安保部门的人员，则按照时间、具体工作目的予以核发相应等级的安保通行证件。此外，综合安保部设立了一个专门小组，用来确定所有参与活动的重要人士来访时的通行级别。

（四）指挥与管理体系的运行机制建设

在初步搭建起指挥与管理体系后，综合安保部在以下几个方面进一步建设其运行机制：

1.综合指挥中心运营。综合指挥中心是一个24小时运作的，由多部门参与、具有多种功能的指挥中心。综合指挥中心由综合安保部按照任务需要，设置相应的工作席位，并安排各条线安保人员开展工作。此外，为有效维持指挥中心的运作以及确保班次轮转，综合安保部另外设置专人、专门部门负责规章以及轮班制度的制定与管理，而不是由指挥中心内部的工作人员来做出决定，这样能让内部工作人员专心投入到既定工作任务中去。

2.决策矩阵。在安保工作伊始，指挥与管控体系的作用就是在不同的指挥层级下将各种权限等级予以衔接，确保在具体的行动环境中，各层级和人员都明晰自己的权限。决策矩阵就是一份内容简洁、划定工作人员在安保区域内权限的文件。活动期间，综合安保部的指挥体系大致共分为四个层级：会场指挥、区域指挥、综合指挥与执行指导委员会指挥。其中，各级指挥中心对活动期间每个行动的权限都分成主管与知晓两类。在早期的筹划阶段，由所有参与部门的高级官员制定、审核、批准的这一决策矩阵，涵盖了整个活动期间从筹划到执行、从一线到保障、从内部沟通到外部联络共数十个具体项目，从而保证了在各个阶段，都有一个明确的指挥与管理部门来负责。

3.指挥系统的软硬件对接。在多个部门参与的安保工作中，如何使各个部门使用的硬件设施系统与软性规定实现对接，是非常重要的。例如，就军方来说，工作条例中明确规定，禁止使用通用无线设备，只能使用军方保密线路。此外，许多军方机密文件并不能任由警方调阅，这就导致在准备工作阶段出现了许多操作性难题。所以，综合安保部为此会专门搭建一个内部通信网络，再通过网络与联邦政府的网络对接，从而降低了信息安全问题发生的可能性。人员方面，综合安保部在六个部门内的所有指挥层级上都配备高级联络官这一角色，这个角色由该层级内较高职位人士兼任，具有沟通以及获取现场重要信息的权限，可以保证在发生问题后的第一时间有人解决。

4.成立执行指导委员会。执行指导委员会是由所有参与活动安保的高层官员参与组建的一个工作委员会，这个委员会可以说是整个指挥系统的最高层，对各个环节提出意见、进行指导或者直接指挥，特别是对一些重特大突发性事件的处置进行反思并达成高层级共识，从而推动整个安保工作的开展。综合安保部在活动伊始就会成立由皇家骑警、军方、地方警察等部门长官组成的五人高层委员会。

五、总理安全屋

2022年1月29日，渥太华爆发多达数千人的抗议活动，反对政府的新冠限制措施。出于安全考虑，总理特鲁多和其家人从家中被转移到了一个秘密地点（这个秘密地点就是安全屋）。当地报道，为防止意外事件，警方还在楼顶布置了狙击手。总理的安全屋类似于战争时期所使用的地下秘密据点，安全屋承担着总理及政要藏身处+中转站+补给站的功能。

安全屋一般有如下要求：

1.足够隐蔽。隐蔽的含义有很多种，由于现代不会再突发大规模战争了，所以没有了陆海空大规模的地毯式入侵，总理安全屋一般选择“大隐隐于市”的安全屋。安全屋一般没有门牌号码登记在案，甚至屋主的名字可能就是一个中介商或者是普通平民。正所谓最危险的地方就是最安全的地方，越是不起眼的地方，越是目标人物不惹眼的地方。加上安防力量都是特工级的，而周围又都是平民之地，很不容易被发现。就算被发现，如果在平民密集的区域动手，袭击者也很难全身而退。

2.有足够的物资储备。安全屋有保镖、装备、食物、急救物品一应俱全，可以保证即使与外界断绝来往，也能够有自给自足一个月的最低限度的库存物资。

3.可抛弃性。这一点也是最重要的，安全屋通常都是一次性使用的，因为随着使用时间延长而会增大暴露的风险，所以安全屋平时一般是处于封存、无人、待激活的状态，而一旦启用之后，根据需要可以迅速转移。安全屋与安全屋之间相互孤立，即使一个安全屋被发现之后，也不会影响到整个秘密地点的保护网络。

总理安全屋的具体位置虽不为大众所知，但大概率也能通过渥太华的地形和城市面貌大致确认。首先，靠近水域的林中房屋，很隐蔽，同时撤离时还可以更快地走水路；其次，看起来没有活动迹象的大仓房，但实际上里面可能全副武装，场地空旷、方便进退。再者，是农场小屋，渥太华有很多这种农场小屋，旁边有火车道，还有一些饲养的牛、马、犬等动物在农场小屋周围闲逛，只要一有风吹草动，就会被惊扰，屋子里的人就能够察觉到异象。因此像这种所谓的“SAFE HOUSE”（安全屋），如果不是内部出了间谍告密的话，局外人确实是很难找到的，所以才会一直沿用至今，而且越来越隐于市井之中。不论地上还是地下，其实最难的都不是被攻破，而选择安全屋的人也深知这个道理，所以加拿大安保团队会把所有的脑力用在选择地址方面。

六、安保经费保障和装备

总理及政要的安保预算具体数额属于敏感信息，通常不会公开详细数据。不过从一些新闻报道中可以看出，政府在政要安保方面的投入是相当可观的。例如，总理特鲁多2022年年底去牙买加度假期间，安保及人员报酬费用就超过了16万加元，皇家骑警为确保总理及其家人的安全产生的费用超过了11.5万美元，军队飞行机组人员的费用约为47000美元。再如，蒙特利尔警方预估，2022年12月联合国生物多样性会议期间的安保行动大约费用达到2500万加币，这些费用由政府部分或全部报销。对于英国哈里王子夫妇在加拿大的安保费用，据专家估计，每年大约在1000万到3000万加元之间。这些信息表明，加拿大政府在政要安保方面的预算相当大。

皇家骑警的装备非常专业和多样化，以适应其广泛的职责和不同地区的环境条件。皇家骑警针对警卫安保任务配发的装备：防弹背心、执法记录仪等。部分警队还配备电击枪，如泰瑟X-26或X-26P，泰瑟枪没有子弹，它是靠发射带电“飞镖”来制服目标的。它的外形与普通手枪十分相似，里面有一个充满氮气的气压弹夹。扣动扳机后，弹夹中的高压氮气迅速释放，将枪膛中的两个电极发射出来。两个电极就像两个小“飞镖”，它们前面有倒钩，后面连着细绝缘铜线，命中目标后，倒钩可以钩住犯罪嫌疑人的衣服，枪膛中的电池则通过绝缘铜线释放出高压，令罪犯浑身肌肉痉挛，缩成一团。皇家骑警的特警单位应急小组（ERT）装备有更专业的武器，如西格-绍尔P226R手枪、加拿大柯尔特C7突击步枪、C8卡宾枪和雷明顿M870 12号泵动霰弹枪。需要注意的是，皇家骑警的装备会根据实际需求和任务的不同而有所变化。同时，警队也非常重视科技应用与培训，确保警员能够有效使用这些装备来执行任务。

总理及政要的警卫安保是一个高度复杂且精细的系统工程，涉及多个部门、多个层级和多种手段。加拿大不断优化和完善安保措施，致力于确保总理及要人的人身安全和国家政治稳定。■

【作者简介】张承先，南昌铁路公安局人民警察训练支队副支队长，美国佐治亚大学访问学者，中国人民公安大学兼职硕士生导师，江西警察学院安全中心特约研究员，研究方向：刑法、行政法、公安管理、公安教育。

朱凌威，南昌铁路公安局南昌公安处乘警支队三级警长，研究方向：治安管理、公安管理。

李政龙，南昌铁路公安局南昌公安处乘警支队警员，研究方向：治安管理、公安管理。

（责任编辑：古静）