实施自由贸易试验区提升战略

【摘要】为贯彻落实党的二十大报告和二十届三中全会提出的“实施自由贸易试验区提升战略”，要紧紧聚焦自贸试验区承担的使命，加快制度创新步伐，围绕加快打造特色鲜明的产业以打造多功能自贸试验区。以建设多功能自贸试验区，作为实施提升战略的突破口，促进自贸试验区高质量发展。在建设多功能自贸试验区上，要分类推进、分区施策，围绕推进产业链合作开展系统集成制度创新。

【关键词】自贸试验区；提升战略；多功能

【中图分类号】F752

作者简介：赵福军，国务院发展研究中心对外经济研究部综合研究室主任、研究员，博士，研究方向：对外经济与政策。

从我国自贸试验区的十多年实践来看，自贸试验区建设任务包括制度创新、辐射带动经济发展、服务国家战略、优化营商环境、提升国际合作水平和打造具有国际竞争力的产业等内容。党的二十大报告和二十届三中全会均提出，实施自由贸易试验区（以下简称“自贸试验区”）提升战略。要落实好这一决策部署，要围绕加快打造特色鲜明的产业而打造多功能自贸试验区，并以此作为实施提升战略的突破口，推动自贸试验区高质量发展。

一、自贸试验区建设面临的新形势新要求

（一）自贸试验区制度框架已基本奠定，自贸试验区建设进入新阶段

我国自贸试验区经过10多年的探索与建设，已建立包括贸易、投资自由化便利化、营商环境优化等制度框架，形成大量制度创新成果，并在全国范围内复制推广。目前，全国22个自贸试验区，形成覆盖东中西东北区域的布局格局。22个自贸试验区以不到全国千分之四的国土面积，贡献了全国近20%的贸易和吸引外资的份额。目前，自贸试验区建设和运行日益完善，进入发展新阶段。今后，自贸试验区要侧重提高建设质量，更好发挥制度创新作用，在推进高水平对外开放中发挥更多更大的作用。

（二）当前自贸试验区建设面临的形势已不同于建立之初

2013年9月上海自贸试验区设立，是我国第一个自贸试验区。目前经济形势与2013年的国际环境相比有三点差异：一是全球化形势在变化。虽然单边主义、贸易投资保护主义有所上升，逆全球化思潮有所抬头，但全球化仍是主流，只不过，未来全球化可能更加突出区域经济合作。二是国际格局正在加速调整，远远没有调整到位。2017年美国主动发起经贸摩擦，加上2022年乌克兰危机发生，促进国际经济格局加速变革。当前，世界百年未有之大变局加速演进，国际格局调整加速，尤其新冠疫情在全球范围内发生以后，很多国家以“国家安全”为由，将民生、医药等产业作为发展重点，加速产业链本地化、短链化，加速国际经济循环变革。未来全球经济循环模式变革还将继续。新的国际格局还没有建立起来，国际格局调整还远远没有到位。三是国际环境不确定性在加大。短期内，全球经济正在复苏之中，外部环境复杂性、严峻性、不确定性明显上升。从国际格局调整看，国际格局演进方向、路径以及何时到位，都存在不确定性。面对国际环境的不确定性增多，国际格局大变革，要加快实施自贸试验区提升战略，以自贸试验区等高水平开放平台作为战略支点，推动全球治理体系改革和国际经济合作不断走深走实，为不确定性的国际环境注入更多的确定性。

（三）自贸试验区建设面临新任务

我国推进高水平对外开放的重要内容，就是稳步扩大制度型开放。党的二十大报告和二十届三中全会提出，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，实施自贸试验区提升战略。面对推进制度型开放的新任务和新要求，自贸试验区的核心使命就是对标国际高标准经贸规则，为推进高水平开放和进一步全面深化改革，开展压力测试和先行先试。

二、我国自贸试验区实施提升战略的主要做法与特点

（一）我国出台自贸试验区实施提升战略相关举措

在国家层面，商务部会同有关地方、部门制定《自贸试验区重点工作清单（2023—2025年）》，明确2023—2025年相关自贸试验区拟自主推进实施164项重点工作，每个自贸试验区的重点工作7～10项，包括重大制度创新、重点产业发展、重要平台建设及重大项目活动。2023年6月国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，在有条件的自由贸易试验区和海南自贸港先行先试对接，推动货物贸易创新发展，推进服务贸易自由便利，便于商务人员临时入境，促进数字贸易健康发展，加大优化营商环境力度。2023年国务院印发《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》的通知，加快服务贸易扩大开放，提升货物贸易自由化便利化水平，率先实施高标准数字贸易规则，加强知识产权保护，推进政府采购领域改革，推动相关“边境后”管理制度改革，更好发挥上海自贸试验区先行先试作用，打造国家制度型开放示范区。

在地方层面，各地结合当地实际，出台实施自贸试验区提升战略举措。比如：2023年福建印发《福建自贸试验区提升战略实施方案》，浙江出台《中国（浙江）自由贸易试验区提升发展行动方案（2023—2027）》，江苏出台《中国（江苏）自由贸易试验区实施提升战略三年行动方案（2023—2025年）》；2024年，广东印发《中国（广东）自由贸易试验区提升战略行动方案的通知》，广西出台《促进中国（广西）自由贸易试验区高质量发展行动计划》，等等。

（二）各地实施自贸试验区提升战略的主要特点

通过梳理各自贸试验区出台实施提升战略的做法，发现以下一些特征：

一是更加突出制度型开放。各自贸试验区主动对标国际高标准经贸规则，推进制度型开放。比如：浙江自贸试验区在推动跨境数据安全有序流动、推动跨境金融开放和人民币国际化业务、对标国际经贸规则等方面，实施制度型开放提升行动；广东自贸试验区在对接国际高标准、扩大现代服务业开放、打造国际一流营商环境等方面，推进制度型开放；福建自贸试验区实施更加公平的竞争政策、实施更加开放的投资管理、更加高效的贸易管理，稳步扩大制度型开放；江苏自贸试验区提升货物贸易便利化水平，推动服务业扩大开放，推动服务贸易创新发展，稳步扩大制度型开放；广西自贸试验区聚焦全面提升贸易、投资、跨境资金、运输往来、人员进出自由便利水平以及推动数据安全有序流动等，深入推进制度型开放。

二是更加突出主导产业发展。经过多年发展，各自贸试验区逐步形成主导产业，并围绕主导产业开展制度创新。比如：浙江自贸试验区提出建设数字经济产业体系，打造绿色石化产业基地，发展高端港航服务业，发展重点产业集群，实施先进制造业提升行动；广东自贸试验区聚焦制度创新，推动先进制造业集群发展，培育壮大战略性新兴产业，提升产业链现代化水平；福建自贸试验区做大做强先进制造业，培育壮大新兴产业，加快发展现代服务业，加快现代特色产业发展；江苏自贸试验区打造战略性新兴产业和先进制造业集群，推动生物医药全产业链开放创新发展，推动现代服务业集聚发展，推动数字产业发展，提升产业集群竞争力；广西自贸试验区围绕打造新能源汽车及零部件、电子信息、东盟特色产品加工、石化化工、新材料等跨境产业链，推动主攻产业集聚强链条。

三是更加突出数字化发展。把握好数字经济发展机遇，很多自贸试验区将数字贸易作为等作为发展重点，有些自贸试验区提出要建设数字自贸试验区。比如：浙江自贸试验区实施数字自贸试验区提升行动，融入高标准数字贸易规则；广东自贸试验区建设粤港澳大湾区全球贸易数字化领航区；福建自贸试验区提出打造数字自贸试验区。

四是更加突出发挥自身优势。我国22个自贸试验区分布在东中西东北等区域，各自具有区位优势和发展优势。在实施提升战略时，都非常注重发挥自身优势。比如：浙江自贸试验区充分发挥在油气产业、数字经济、港航等方面优势，推动自贸试验区提升发展；广东自贸试验区充分发挥粤港澳合作优势，推进港澳专业人士便利化执业，加强粤港澳法律服务合作，优化港澳居民跨境医疗服务；福建自贸试验区发挥沿海近台优势，建设两岸融合发展示范区，共建金砖创新基地；江苏自贸试验区充分发挥处于长江经济带和长三角的优势，积极推进与长江经济带沿线自贸试验区在货物通关、检验检测、监管执法等方面加强沟通协作，提升产业联动发展水平。依托长三角自贸试验区联盟，加强与上海、浙江、安徽自贸试验区联动；积极参与虹桥国际开放枢纽建设。参与长三角科技创新共同体建设，更好推动长三角一体化发展。

三、实施自贸试验区提升战略的主要内容

（一）实施自贸试验区提升战略要注重突出重点

实施自由贸易试验区提升战略，主要包括以下“七个提升”：提升制度创新水平，进一步增强制度创新的系统集成性；提升自贸试验区发展水平，进一步发挥在吸引外资、外贸发展中的作用；提升服务国家战略大局的能力，进一步发挥示范引领作用；提升辐射带动能力，进一步发挥在促进地方经济社会发展中的作用；提升产业的特色鲜明度，进一步加快打造具有国际竞争力的产业；提升自贸试验区的功能，进一步增强对要素的凝聚力；提升国际合作水平，进一步发挥自贸试验区在构建新发展格局中的纽带作用。

（二）以围绕加快打造形成特色鲜明的产业而打造多功能自贸试验区，作为实施自贸试验区提升战略的重点

针对以上“七个提升”，实施自贸试验区提升战略，可以采用同步推进、齐步走的思路，也可以通过突出重点推进一两项，来带动其他方面提升。建议集中力量，重点推进一两项，带动其他方面的提升。可以将围绕加快打造特色鲜明的产业打造多功能自贸试验区，作为实施自贸试验区提升战略的重点。围绕加快打造特色鲜明的产业打造多功能自贸试验区，能辐射带动其他方面提升。比如：围绕加快打造形成特色鲜明的产业，积极开展制度创新，提升自贸区功能，不仅有助于加快形成人才、资金、技术等各种要素集聚，还有助于聚焦特色产业开展制度创新，从而提升制度创新的系统集成性，还能提升自贸试验区的发展水平，增强对当地经济发展的辐射带动能力，等等。

（三）建设多功能自贸试验区重在提升功能

多功能自贸试验区是指自贸试验区为实现多个发展目标而打造多种功能。自贸试验区发展目标包括为高水平开放先行先试、促进长三角一体化、粤港澳大湾区建设、京津冀协同发展，服务“一带一路”建设等国际合作，提升自贸试验区产业国际竞争力，等等。自贸试验区多样化的发展目标，决定了自贸试验区是多功能平台。

多功能自贸试验区侧重于功能，比如：自贸试验区致力于打造创新、研发设计等能力，培育好产业链生态系统，不断推动产业链竞争力提升。多功能自贸试验区虽然地理面积不到120平方公里，但功能强大，有足够力量和能力发挥多种功能作用，比如：打造具有国际竞争力的产业链，推动“一带一路”建设，促进粤港澳大湾区建设、长三角一体化、京津冀协同发展。当然，可以在围绕加快打造形成特色鲜明的产业过程中，打造形成多功能自贸试验区。

四、围绕打造特色鲜明的产业而建设多功能自贸试验区、推动实施自贸试验区提升战略的建议

（一）围绕自贸试验区产业特色和基础，加快打造形成产业特色鲜明的自贸试验区

从自贸试验区的空间布局看，自贸试验区包括海关特殊监管区、机场片区、沿海沿江港口和产业园区（除前面三个区域之外的称之为“产业园区”）等片区。这些片区的地理区位优势各具差异，产业基础也不一样。因此，要依据这些不同区域的空间特点、区位优势和产业基础，加快发展相应的特色产业。比如：自贸试验区的机场片区要充分利用航空优势和机场的区位优势，重点发展航空物流、保税维修等相关高端产业；自贸试验区有些片区位于或靠近沿海、沿江等港口，重点发展航运、物流及其相关临港产业等，并在此基础上发展航运金融、高端制造。自贸试验区要加快打造形成特色鲜明的产业，力争使每一个自贸片区都能彰显“一片区、一特色、一品牌、一主题产业”等特征，形成独特的竞争优势。

（二）积极服务打造特色鲜明的产业，加快提升自贸试验区功能

围绕打造特色产业发展需要，不断完善产业发展所需要的功能。每一个自贸试验区片区的产业发展重点不一样，有的是以高端制造业为主，有的则是以服务业为主。为此，每一个自贸试验区片区要根据产业发展重点，有针对性开展相关的制度创新，提供相应的公共服务。以高端制造为重点产业的自贸试验区片区，可能对进出口通关效率、物流效率等更为关注；而以金融等服务业为发展重点的自贸试验区片区，可能对金融等领域的市场准入开放等的要求更为迫切；以研发等为重点产业的自贸试验区片区，可能对研发、创新所需要的人才、设备、技术等更为期待。随着产业不断升级，要与时俱进提升自贸试验区功能。

适应自贸试验区产业链延伸和拓展的需要，加快建立和完善产业链高端要素集聚所需要的各种功能。随着产业不断发展壮大，自贸试验区难以完全承载产业链上下游的所有环节，必然会在自贸试验区外延伸和拓展产业链相关环节。为此，在提升自贸试验区功能上，要不断拓展自贸试验区服务范围，不仅仅针对自贸试验区区域范围内的产业，还要针对产业链上下游相关企业，做到产业链上下游延伸和拓展到哪，自贸试验区功能与服务就跟进到哪，实现功能服务能够覆盖到产业链所涉及的所有区域和环节。比如：自贸试验区加快建设好线上公共服务平台，重点发展研发、设计、创新和提供金融、检测、标准制定、品质认证认可等高端服务，能及时为产业链上下游的所有市场主体提供各种服务。

（三）围绕推进产业链合作开展系统集成制度创新，不断提升自贸试验区功能

尽管自贸试验区产业链只有部分环节布局在区内，但仍要着眼于全产业链国际竞争力提升，对标国际高标准的经贸规则标准，针对全产业链和全生命周期开展制度创新，使产业链所涉及的每一个环节、领域和区域都是按照同一标准来执行，培育形成以创新为重要特征的产业链生态系统竞争新优势。

需要指出的是，自贸试验区与区外开展产业链合作，不仅会跨区域、跨多个市场主体、跨多个政府相关部门、跨期，还会与境外主体合作，涉及到跨国界。对于推进跨主体、跨区域、跨部门、跨期合作，涉及主体多，协调难度相对较大，因此，需要创新运作模式，积极探索运用多元伙伴合作模式对产业链合作开展治理，协调产业链发展理性目标与产业链上主体理性目标，做到产业链发展理性目标与主体理性目标激励相容。在机制建设上，共建产业链合作机制和项目运作协调机制，做到相关主体能够“共建、共商、共治、共赢”，形成产业链合作发展的长效机制。

（四）分类推进、分区施策建设多功能自贸试验区

对于一个自贸试验区，在分别推进“一带一路”建设、服务区域发展和国家战略、提升产业国际竞争力时，对功能要求和开展制度创新的侧重点是不一样的。更何况，各自贸试验区在推进“一带一路”建设、国际合作时，可能与“一带一路”某个或某几个共建国家开展重点领域合作，需要的功能和制度创新更是呈现差异性。因此，在建设多功能自贸试验区时，要根据自贸试验区的不同战略定位和发展目标，针对自贸试验区某阶段发展重点，突出主要功能，分类实施推进。

（五）深化自贸试验区合作，充分发挥各自贸试验区功能和作用

某项国家战略推进，既是自贸试验区的重要目标，又需要多个自贸试验区合作形成合力。比如：推进长三角一体化，不仅需要充分发挥上海、江苏、浙江、安徽等自贸试验区作用，也需要这些自贸试验区深入合作。上海自贸试验区开展研发设计、提供金融服务等，安徽自贸试验区部分片区则可以针对上海自贸试验区的研发设计进行生产制造，形成以产业链合作带动自贸试验区联动发展的格局，推动长三角一体化。顺应我国东部地区产业向中西地区转移的要求，创新东中西部自贸试验区对接机制，加强东中西部地区自贸试验区合作，充分发挥东部地区自贸试验区研发创新优势和中西部地区自贸试验区高端制造优势，推动东部地区自贸试验区、中西部地区自贸试验区形成联动发展格局。

主要参考文献：

[1]赵福军.实施自由贸易试验区提升战略该从何处着力[N].中国经济时报，2023-2-22.

[2]赵福军.加快探索多功能自贸试验区[N].第一财经，2023-9-20.

责编：梦超