备案审查案例指导制度的里程碑

内容摘要：2023年是备案审查案例指导制度发展的一个里程碑年份。首先，确认其是一项法律制度，《备案审查决定》专门规定“健全备案审查案例指导制度，开展备案审查案例交流”，及时向社会公众公开“典型案例”。其次，“备案审查工作案例”这一最重要披露渠道破冰，中国人大网在2023年连续披露了两批5件工作案例。再者，年报案例的类型结构进一步拓展，在案例分布、主题化分类、特区备审案例新现等方面均有新发展。法律规定、工作案例、年报案例三个方面集中出现的突破性发展，具有超越年度场景的规范性意义，形成了备案审查案例发展的完整观察结构，从而在结构和素材双重层面，成就了完善和加强备案审查制度、提高合宪性审查、备案审查能力和质量的2023里程碑。

关键词：案例指导；工作案例；备案审查；合宪性审查

一、引言：“完善和加强备案审查制度”的开局之年——2023年

党的二十大报告作出部署，“完善和加强备案审查制度”[1]，党的二十届三中全会进一步具体要求，“完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量”[2]，在新时代备案审查工作卓有成效的全面积累与长足发展的基础上，进阶吹响了“提质增效”的冲锋号，全面开启备案审查工作新征程①。于是，2023年成为备案审查工作全面开启“提质增效”新征程的开局之年，即“完善和加强备案审查制度”的开局之年。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》②（以下简称《备案审查决定》），以立法性决定的形式通过首个备案审查专题立法③，点睛式地使2023年成为“完善和加强备案审查制度”的里程碑年份。

2023年对于备案审查的里程碑意义，典型且饱满地体现在备案审查案例指导制度中。这一年，确立备案审查案例指导制度为法律制度，突破了备案审查工作案例的关键披露渠道，拓展了备案审查年报案例类型结构。三大里程碑举措，促成了2023年堪称备案审查案例指导制度元年。

二、“备案审查案例指导制度”升格为法律制度

《备案审查决定》中3处出现“案例”二字，涉及备案审查保障机制的两大条款1。

十九、加强工作联系指导。全国人民代表大会常务委员会工作机构应当加强对地方各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作的联系和指导，召开备案审查工作座谈会，举办备案审查工作培训，健全备案审查案例指导制度，开展备案审查案例交流，推动地方各级人民代表大会常务委员会提高备案审查工作能力和质量。

二十、加强理论研究和宣传工作。围绕加强宪法实施和监督，加强备案审查理论研究和话语体系建设。拓展宣传方式和途径，及时向社会公众公开备案审查工作情况报告、工作动态、重要进展和典型案例。

我们可将其概称为《备案审查决定》的两大案例条款：一是工作联系指导案例条款，即“十九、加强工作联系指导”条款中强调，“健全备案审查案例指导制度，开展备案审查案例交流”；二是研究宣传典型案例条款，即“二十、加强理论研究和宣传工作”条款中，将“典型案例”明确作为“拓展宣传方式和途径，及时向社会公众公开备案审查”四项列举方式之一。

由此，《备案审查决定》确立了备案审查案例运用的两大法定功能领域。备案审查案例可广泛运用于诸多场域，以其鲜活生动的风格，充分发挥多元功能，诸如，工作指导、业务交流，实施法律、改革举措、凝练规范，研究教学、普法外宣等。《备案审查决定》在诸项功能中，明确列举了工作联系指导、研究宣传两大功能领域。在工作联系指导功能领域，《备案审查决定》第十九条规定了全国人大工作机构加强对地方各级人大常委会备案审查工作的联系和指导的四种途径，分别是座谈会、培训、案例指导制度、案例交流。其功能目的明确指向“提高备案审查工作能力和质量”。其中，案例指导制度已明确其不同于工作环节的制度定位，这构成狭义的、典型的备案审查案例指导制度，备案审查案例拘束力等就是在狭义的备案审查案例指导制度层面有待展开讨论的议题。广义的备案审查案例指导制度的案例来源和功能领域是多元的，也包括《备案审查决定》中提到的上下级人大之间的备案审查案例交流，以及拓展宣传中的典型案例。在研究宣传功能领域，《备案审查决定》第二十条使用了“典型案例”的措辞，通过“及时向社会公众公开”来“拓展宣传方式和途径”，也是“加强备案审查理论研究和话语体系建设”的重要素材和关键途径。

备案审查案例的发展，是近年来加强备案审查制度和能力建设的双重重要体现。备案审查案例，不仅是加强备案审查制度和能力建设的重要的结构性内容体现，而且是加强备案审查制度和能力建设的制度化进路体现。移送审查、专项审查方式实现制度化的“工作实践—工作机制—法律规范”路径，是我国宪法监督规范化、程序化的一种典型路径，也体现在备案审查案例发展的轨迹上2。备案审查案例从工作实践向法律制度的发展轨迹，不仅是通常意义上制度化路径的发展轨迹，而且是在备案审查案例的各种来源尝试基础上，向披露指导案例和确立备案审查案例指导制度聚焦的案例类型的汇聚轨迹。

三、“备案审查工作案例”破冰并持续披露

新时代以来，备案审查案例先后发展出多元的披露路径，一改中国宪法学研究与教学“巧妇难为无米之炊”的本国案例缺位窘境，于2021年3月在浙江大学率先尝试开设的“备案审查案例研究”课程，正是借此东风。2021年5月，在第一次开课后专题举行的“全国人大常委会法工委‘备案审查案例分析教学’课程调研会”上[3]，郑磊梳理了当时已经呈现出来的六类案例来源或案例类型，分别是：2020年8月、2024年8月出版的两部《规范性文件备案审查案例选编》所包含的遴选自四级人大常委会的“169件案例”“298件案例”1；2017年以来历年备案审查工作情况报告中所披露的年报案例，截至2023年第七份报告已累计有106件案例；审查建议案例；热点议题中的备案审查案例；对象案例，即按照备案审查对象划分的案例；合宪性审查案例，六类案例为备案审查工作和研究提供了丰富的工作基础和案例基础2。

2023年，“中国人大网”，这个被明确载入立法法的人大官网，在“法制工作委员会”栏目的“备案审查工作”子栏目中开辟“备案审查工作案例选编”专栏3，作为备案审查案例新来源，持续披露备案审查工作中的典型工作案例，为备案审查工作和立法立规工作提供案例指导。对其案例内容以及形式特点、结构特点进行观察分析，是挖掘工作案例中指导内涵的重要方式。

（一）备案审查工作案例的2023年两批披露实践

2023年1月和8月，中国人大网先后两批公布了5件“备案审查工作案例”。备案审查工作案例一破冰，就实现同年连续披露。

1.首批案例：关于地方物业管理条例限制业主共同管理权有关规定的审查研究案例

2023年1月13日，中国人大网的“备案审查工作案例”专栏公布了首批两件备案审查工作案例。《关于地方物业管理条例限制业主共同管理权有关规定的审查研究案例》[4]是“民法典颁布实施以来，全国人大常委会法工委首次以民法典为上位法依据对公民提出的审查建议作出处理的案例”[5]。

基于备案审查案例的案例背景、系争规定、系争规定相关规定与沿革、上位法依据、审查内容逻辑、审查过程和系争规定进展所构成的“六要素”4分析结构，是梳理备案审查结构要素、提炼系争要点的基本方法。限于篇幅，择其要者梳理首批备案审查工作案例。

此批案例披露，审查过程的启动发端于审查建议和移送审查，全国人大常委会法制工作委员会收到公民、组织提出的地方物业管理条例关于限制业主共同管理权有关规定与民法典关于建筑物区分所有权有关规定不一致的审查建议43件，也包括司法部移送全国人大常委会法工委审查研究的地方性法规。其中，针对“业主不按时交纳物业服务费不得参选业主委员会成员”相关规定提出审查建议37件；针对“业主有拒付物业服务费、公共水电分摊费和不交存物业维修资金等不履行业主义务行为的，业主大会可以在管理规约、业主大会议事规则中对其参加业主大会、行使投票权等共同管理权的行使进行限制”相关规定提出审查建议8件。因此，首批公布的案例，在统计口径上包含了2件案例，系争规定分别涉及13件和3件地方物业管理条例。披露材料所概括的系争规定内容是：“对未按时交纳物业服务费、专项维修资金等未履行业主义务的业主，地方物业管理条例能否直接剥夺其业主委员会参选资格，或对其参加业主大会、行使投票权等共同管理权的行使作出引导性限制规定。”

审查过程中，全国人大常委会法工委就地方物业管理条例相关规定制定背景和主要考虑征求制定机关意见，就相关民事争议和司法审判实践情况征求最高人民法院意见，就相关规定是否与国务院物业管理条例相一致征求司法部意见，并就有关问题召开座谈会，听取司法部、住房和城乡建设部、民政部等相关部门意见，审查意见基本上分别概括披露上述部门的意见。

审查意见从业主共同管理权的性质、民事法律关系、立法权限等方面展开论证后指出，系争规定未加区分地将业主未按时交纳物业服务费、专项维修资金等不履行业主义务行为与业主共同管理权挂钩，不适当地限制了业主的建筑物区分所有权，超越了立法权限，混淆了物权关系与合同关系，同上位法民法典、国务院物业管理条例“有关规定不符，应予以纠正”；并提出专项审查清理工作的要求。

2.第二批案例：对地方物业管理条例有关移交专业经营设施设备所有权等规定的审查研究案例

2023年8月9日，“备案审查工作案例”专栏公布了备案审查工作案例第2批《对地方物业管理条例有关移交专业经营设施设备所有权等规定的审查研究案例》[6]，汇总披露了3件案例。

此批案例披露，审查过程的启动发端于审查建议。披露材料所概括的系争规定内容包括三个方面的问题：（1）地方物业管理条例能否规定建设单位在竣工验收后将供水、供电、供气、供热等专业经营设施设备的所有权移交给专业经营单位；（2）地方物业管理条例对损坏房屋承重结构、主体结构的违法行为规定的处罚幅度能否低于上位法规定；（3）地方物业管理条例能否对业主未实际入住使用的物业服务费交纳比例作出规定。三项系争规定内容分别来自3件案例。

审查过程中，全国人大常委会法工委就地方物业管理条例相关规定的制定背景、主要考虑和实施情况要求制定机关说明情况、提出意见，并听取司法部、住房和城乡建设部等相关部门意见，综合在审查意见中汇总阐述。

审查意见首先从总体上分三部分结构性概括介绍3件案例的核心论据、案件背景、处理意见，进而逐案进行论证说理。业主的建筑物区分所有权是一项重要的不动产权利，包括对其专有部分的所有权、对建筑区划内的共有部分享有的共有和共同管理的权利。因社会及历史等原因，物业纠纷在实践中时有发生，如老旧小区供水、供热、供电等专业经营设施设备的维修管理责任承担，以及私拆承重墙损害其他业主生命财产权益等事件。有的地方在立法过程中，为加强物业管理，解决实际问题，作出了一些探索规定。地方立法应当遵循立法权限，与民法典、国务院有关行政法规规定保持一致，同时，还应当注重立法的实践效果，具有可操作性。

（二）备案审查工作案例的特点

2023年两批公布了5件备案审查工作案例，在行文形式上和内容结构上，均体现出一些发展中的特点。

1.行文形式特点

在案例行文形式方面，两批案例的案例关联形态、案例体例、在审查意见的命名和功能定位等方面，均有新的进展。

第一，在案例的关联形态方面，从第一批混合论述2件案件的合案论述形态，到第二批逐个论证3件案例的逐案论述形态。第一批将“业主不按时交纳物业服务费不得参选业主委员会成员”相关规定案例同“业主有拒付物业服务费、公共水电分摊费和不交存物业维修资金等不履行业主义务行为的，业主大会可以在管理规约、业主大会议事规则中对其参加业主大会、行使投票权等共同管理权的行使进行限制”相关规定2件案例合并论述；第二批案例则在“审查意见”部分分别对关于专业经营设施设备的所有权问题，关于损坏房屋承重结构、主体结构的处罚幅度问题以及关于业主未实际入住使用的物业费交纳问题3件案例，逐件先后展开论证。第三批案例[7]则进一步以逐案论述作为文件一级目录设置总体结构板块。

第二，在案例体例方面，第一批和第二批案例均遵循一定的格式结构，包含“案例基本情况”和“审查研究意见”或“审查意见”两大基本部分。第一批案例则在“审查研究意见”之前单独列出了“审查研究工作情况”，介绍了制定机关、有关部门及司法审判机关的意见反馈，体现了备案审查工作中多方协同和意见征集的程序性特点。第二批案例在两大基本部分的体例中，“审查意见”部分逐案论述的内容结构主要包括系争规定、审查意见、处理情况三部分。

第三，在审查意见的命名和功能定位上，两批案例体例虽均包括“审查研究意见”或“审查意见”这一基本部分，但是其名称发生了明显改变，第二批删去了“研究”二字，也正体现出备案审查相关工作的新进展。在2019年第十三届全国人大常委会委员长会议第四十四次会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》，通篇出现32处“审查研究”，其中“审查研究意见”9处。而《备案审查决定》对“审查研究意见”则代之以“审查意见”，在用词中体现出强化全国人大常委会法工委审查意见刚性效果的期待，对研究论证说理的重视和加强则因此受到影响。

2.内容结构特点

在内容要素结构方面，通观各批案例披露的整个文本，各件案例基本具备备案审查案件的“六要素”结构，这一结构也可成为观察工作案例的框架，取其典型者分析如下。

第一，关于系争规定，是案例行文中较先介绍的要素，且呈现出双重概括性、内容具体化的“双概一具”特点。一方面是规范载体概括化，两批案例已经采用“有的地方物业管理条例”“某省物业管理条例”等“有的”“某”句式，如是概而论之不具体点名，在全国人大常委会备案审查工作情况报告的年报案例中，是自第三份报告即2019年报告开始出现并沿用的。“有的”型点名句式，一方面体现了不点名使案例披露柔性化的灵活做法，也表明系争规定问题的多发性，一定程度上具有不点名警示的客观效果。另一方面，是条款号概括化以及条款内容具体化，不载明规范性文件名称自然无从载明条款号，这不是法律适用文书确定性所要求的通常做法，为简略介绍的年报案例和前两批的工作案例在涉及地方性法规或地方规范性文件时所采用；与此相关，对于系争规定内容的介绍，仍然是具体和明确的，以保证系争要点的准确性，从而确保审查活动的确定性。

第二，在上位法依据方面，两批工作案例基本上明确具体地引用了上位法条文依据，诸如，“《中华人民共和国立法法》第八条规定”“《中华人民共和国民法典》第二百八十条第一款规定”“《中华人民共和国民法典》第二百七十一条规定”“国务院物业管理条例第五十一条第一款规定”，也存在如“不符合《中华人民共和国民法典》的基本原则和法治精神”“根据国务院《建设工程质量管理条例》的规定”的概括性引用方式，在不影响引用确定性的基础上，也体现出上位法依据渊源载体的多样性，即不限于法律，也包括行政法规，以及规范形态的多样性，即在法律规定的主要形态之外，也包括基本原则和法治精神。

第三，在审查过程方面，两批案例均有“综合各方面意见，全国人大常委会法制工作委员会审查认为”连接句，从而从审查过程的介绍转入审查意见的介绍。如前所述，第一批案例单列“审查研究工作情况”结构，对制定机关、有关部门及司法审判机关的意见反馈内容逐段进行了详细介绍。第二批案例仅一句概括提及“要求制定机关说明情况、提出意见，并就有关问题召开座谈会，听取司法部、住房和城乡建设部等相关部门意见”。两者均体现了意见征集的程序性特点，同时，在内容观点层面有效而充分地体现实质性的多方协同，介绍相关部门观点，同系争要点内容对应合适的详略篇幅是必要的，这也可充分体现出“寓支持于监督”的逻辑、全过程人民民主的重大理念。

第四，审查意见主要关注的是审查主体或者工作机构的论证和结论。广义地看，整个披露案例都是审查意见的载体，前述各项特点都可视为审查意见的特点。狭义地看，审查意见集中体现在“审查意见”或“审查研究意见”部分或其中的对应部分，尤其聚焦地出现在“法制工作委员会审查认为”或者“审查认为”之后的论证和结论。就此而言，第一批案例合案论述，其“审查研究意见”按审查意见“总—分—总”展开。首先概括总体意见结论，然后从业主共同管理权的性质、民事法律关系、立法权限等对两案进行合并论证，接着“综上所述”，明确审查意见结论和处理意见。第二批案例的“审查意见”部分，概括整体意见结论后逐案论述，三者均先后阐述的内容是：“某省物业管理条例规定”引出系争规定，“法制工作委员会审查认为”引出的上位法依据以及比对分析论证，进而给出意见结论，即“地方性法规无权作出上述规定”“地方性法规应当严格执行上位法有关规定，不应放松管控，降低处罚幅度”“地方性法规对此不宜直接作出规定”。

四、2023年备审年报案例17案的年报体例结构再创新

年报案例，是备案审查案例持续披露的又一重要渠道，也是新时代以来出现的备案审查案例新类型。全国人大常委会法工委备案审查工作情况报告提供的这一案例披露渠道，笔者统计2017—2023年的备审年报，已积累106件次案例1。

2023年备审年报披露的17件案例（见表1），分布在报告的有备必审、有错必纠和特区备审三大部分，在案例分布、主题化分类、特区备审案例新现等方面均有新发展。2023年12月，十四届全国人大常委会第七次会议审议报告过程中，常委会委员、常委会法工委副主任张勇指出：“报告披露的10余件案例，是法工委2023年纠正处理的案例当中最具典型性和代表性的，法工委对每一件案例的审查研究都确保扎实深入，对于经审查违反宪法法律的规范性文件都坚决予以纠正，有力地维护了人大监督工作的权威。”[8]

（一）案例分布：主要集中在但不局限于“有错必纠”部分

从2020年备审年报开始，“有错必纠”部分已成为备案审查案例集中出现的主要板块[9]，这从案件分布板块的侧面体现出增强制度刚性的案例努力。2023年备审年报的17件案例中有13件集中呈现在“督促有关规范性文件制定机关纠错改正，维护国家法治统一”部分，即“有错必纠”部分。如表1，案例3～15披露在“有错必究”部分，占比约76%；此外，案例1～2是“认真履行审查职责，积极推进有备必审”披露的专项审查案例；案例16～17是“认真做好香港、澳门两个特别行政区本地法律备案审查工作”肯定型案例。

（二）案例分类：突出案例主题化

审查方式、审查基准、内容主题，是历年备审年报形成案例分布、分类的主要线索。例如，2017年、2021年备审年报主要以审查方式为结构线索分布案例，2019年、2020年备审年报则主要以审查基准为结构线索分布，2019年按“与宪法法律规定有抵触、不符合”“根据上位法变化”“不适应现实情况的规定”分布，2020年按“合宪性、涉宪性问题”“与上位法相抵触”“滞后于改革要求或制度调整”分布。

内容主题作为分类结构线索，在2018年、2022年备审报告中已经出现，在2023年备审年报中尤为突出，并且显现出内容主题复合线索。“有备必审”部分的13件案例，按照主题区分为六类，并列明了小标题：

（一）在备案审查工作中加强对合宪性、涉宪性问题审查研究，维护宪法权威和法治原则；

（二）督促纠正有关生态环保地方性法规存在的问题，坚持依法防治污染；

（三）督促纠正涉及民生地方性法规存在的问题，维护公民、法人合法权益；

（四）督促纠正有关单行条例存在的问题，促进各民族交流融合；

（五）推动纠正地方司法规范性文件存在的问题，规范司法执法权限；

（六）持续开展跟踪监督，推动解决审查和集中清理工作中发现的问题。

这里分类线索的复合性，体现为以内容主题为主，单列突出合宪性审查基准，对应突出关联审查对象，如“涉及民生地方性法规”“有关单行条例”“地方司法规范性文件”，以及关联处理举措，如“持续开展跟踪监督”。

（三）案例类型：首次披露特区备案审查案例

特区备案审查工作，自2019年列入备审年报以来，已经分别常规化列入“有备必审”、年度备案审查工作初步安排和考虑等部分。2023年备审年报，继特区备审2019年时首现为一级目录后，再次以一级目录“认真做好香港、澳门两个特别行政区本地法律备案审查工作”单列，并且首次披露两件特区备案审查案例：香港《2023年法律执业者（修订）条例》落实全国人大常委会相关解释精神案；澳门修改《维护国家安全法》体现中央建立健全特区国安制度精神案。从案例所涉及的备案审查对象角度看，这是年报案例中的案例新类型，且两件案例均以“香港、澳门两个特别行政区注重在本地立法中遵循和贯彻全国人大及其常委会通过的有关法律、法律解释和决定的精神”1为主题出现，不同于备案审查案例通常是指出同上位法相抵触或不一致、不适当的问题，这里恰恰作为“遵守和贯彻”了“有关法律、法律解释和决定的精神”的案例。肯定型案例虽非首次出现2，但特区备审案例首次以此形式出现，一来以案例宣示了全国人大常委会对特区立法所享有的备案审查职权；二来体现了关于特区立法备案审查工作尤为审慎谦抑的价值立场，这是“一国两制”方针在备案审查工作中的投射；三来也作为关于特区备案审查制度建设和工作安排的重要步骤出现。

五、余论：完善合宪性审查、备案审查制度的指导案例线索

综上，2023年备案审查案例指导制度实现了立法建制、备案审查工作案例首次且连续披露、备审年报案例体例结构新发展，三个重要突破不仅均具有超越年度场景的规范性意义，而且形成了备案审查案例发展的观察结构：案例制度、工作案例、年报案例。可见，在结构和素材双重层面，2023年的备案审查案例发展，为完善和加强备案审查制度、提高合宪性审查、备案审查能力和质量夯实基础性载体、丰富标志性体现，都形成了里程碑场景。

《备案审查决定》出台之后，各系统对备案审查制度立法立规，尤其是各省、区、市修改完善备案审查地方性法规，案例指导制度或者案例功能，较为密集地载入相关法规规定中，案例披露的数量和载体也不断增加和丰富。

2024年8月19日，国务院第三十九次常务会议通过的《法规规章备案审查条例》第二十四条对案例指导作出了明确规定，即“国务院备案审查工作机构应当加强对省、自治区、直辖市人民政府法制机构规章备案审查工作的联系和指导，通过培训、案例指导等方式，推动省、自治区、直辖市人民政府提高规章备案审查工作能力和质量”。

截至2024年9月15日，陕西、宁夏、重庆、吉林、内蒙古、青海、山西、四川、广东等9地已先行落实了备案审查地方性法规的修改工作，其中，8部地方性法规对案例指导制度或者案例的运用作出了不同形式、不同程度的规定1。

参考文献

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[OL].（2022-10-25）.http：//www.news.cn/politics/leaders/2022-10/25/c_112907

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[2]中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定[OL].（2024-07-21）.http：//www.news.cn/polit

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[3]“备案审查案例分析教学”课程调研会在浙江大学光华法学院成功举办[OL].（2021-08-04）.https：//mp.weixin.qq.com/s/UtOT_1tg4M0el2s2-Uj5dg.

[4]关于地方物业管理条例限制业主共同管理权有关规定的审查研究案例[OL].（2023-01-13）.http：//www.npc.gov.

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[5]朱宁宁.备案审查进行时：《法治日报》新时代备案审查报道集萃[M].北京：中国民主法制出版社，2022：197；朱宁宁.地方立法“不交业费禁止竞选业委会成员”规定被叫停[N].法治日报，2021-05-25（5）.

[6]对地方物业管理条例有关移交专业经营设施设备所有权等规定的审查研究案例[OL].（2023-08-09）.http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202308/t20230809_43

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[7]关于地方人大常委会对有关城市供水管理、房地产限售和燃气安全管理等规定的审查案例：备案审查工作案例2024年第1号[OL].（2024-06-03）.http：//www.npc.gov.

cn/npc/c2/c30834/202406/t20240603_437325.html.

[8]全国人大常委会委员建言：进一步加大备案审查工作力度 增强制度刚性[OL].（2024-01-09）.http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202401/t20240109_434170.html.

[9]郑磊，王翔.2021年备案审查工作报告概括评述：以“三有原则”为纲[J].中国法律评论，2022（5）：188.