用法治方式加强城市治理的成功实践

燃 放烟花爆竹看似不起眼的小事，但是却是关系到城市安全的大问题。1994年10月20日，市十届人大常委会第十三次会议通过了《上海市烟花爆竹安全管理条例》（以下简称《条例》）。30年过去了，条例经过两次修改，不断完善，有关部门严格执法，市民群众自觉遵守，全力推动社会共治和公众参与，有力维护了城市公共安全，从一个侧面展现了上海这座超大城市现代化治理体系和治理能力建设的显著成效。

立法先行 出台“史上最严条例”

燃放烟花爆竹是一种习俗，然而大量燃放造成的危害也不容小觑。在上世纪八九十年代，市政府有关部门多次发布政府规章，划定重点地区和路段局部禁放，但收效不明显，违反规定燃放的情况仍然较为普遍，由此引发的火灾事故和人员伤亡时有发生，对公共安全构成严重威胁。

1994年10月20日，市十届人大常委会第十三次会议审议通过了《上海市烟花爆竹安全管理条例》，这是当时地方人大制定的第一部规范烟花爆竹管理的法规。条例的最大特点是防患于未然，管住龙头。条例规定，市政府只能指定一个单位经营烟花爆竹，统一负责订货采购和批发;明确实施《烟花爆竹销售许可证》。对违反本条例非法生产、采购、运输、储存烟花爆竹的处罚条款达4条之多，最高罚款额5万元或进货总值的5倍。对燃放烟花爆竹，条例原则规定了禁止燃放烟花爆竹的场所和地区，节日期间的禁放范围，授权政府批准发布公告。

1997年5月，根据行政处罚法的规定，市十届人大常委会第三十六次会议对《条例》有关处罚条款进行了修改。

20世纪以来，上海人口密度不断增长，城市化进程不断加快。随着社会治理逐步走向精细化，消防安全、环境污染等问题也愈发得到重视，原有的《条例》已不能适应烟花爆竹管理的需要。2015年，市政府提出对《条例》进行修改。

2015年12月30日，市十四届人大常委会第二十六次会议表决通过了新修订的《条例》，自2016年1月1日起施行。这次修改的主要内容：一是降低市场投放量，明确本市禁止生产烟花爆竹，在外环线以内不得经营、储存、运输烟花爆竹。二是降低经营网点数量，规定本市烟花爆竹的经营实行统一采购、统一批发制度;采购、销售的烟花爆竹的规格和品种有严格的限制;烟花爆竹经营单位的布点，应当合理布局、总量控制、逐步减少。三是提升打击治理力度，条例在国务院《烟花爆竹安全管理条例》的基础上，对售卖伪劣烟花爆竹、通过非法渠道运输烟花爆竹、违法销售烟花爆竹、违法燃放烟花爆竹等违法行为规定了严格的行政处罚。四是增设重污染天气期间的禁放规定条例规定，重污染天气期间，全市范围内一律禁止燃放烟花爆竹。五是规定外环线以外区域禁放的八类场所，即国家机关驻地、交通枢纽等禁止燃放烟花爆竹。修改后的《条例》遵循“从严管理烟花爆竹”的指导思想，加大了对非法经营、储存、燃放烟花爆竹行为的监管力度，调整了禁放区域，对于保障城市公共安全、改善大气环境、提高上海城市文明水平意义重大，被称为“史上最严的条例”。

严格执法 法规条款落到实处

2016年1月1日，修改后的《条例》实施后，上海启动了有史以来最严的烟花爆竹安全管控模式，打响了执法第一战。有关部门采取了停止向外省市采购烟花爆竹、严格审批外环以外临时销售点、严格执行购买实名登记制等措施，全市烟花爆竹市场投放总量限制为上一年度十分之一，流向得到有效控制。在广泛宣传的同时，公安部门加大了执法力度。条例施行后1分31秒，开出第一张行政处罚单。小年夜至年初六期间，公安部门每日投入约2万名警力。在除夕和年初四两个重点时间段，全市4.3万警力全警上岗。全市30万平安志愿者与公安民警、消防官兵混合编组，实施现场监护、巡查检查。

此后，市公安局等相关部门认真履行条例规定的职责，严格执法。每年元旦春节期间，都是执法的关键时期。今年春节，上海警方组织1.8万余名警力，与15万名平安志愿者一起，深入全市8600余个责任区，4200余处禁放区域、道路和场所，严格落实“一点一方案”管控措施，划片包干实施巡查守护，及时劝阻违规燃放行为，全市实现了禁放区域“零燃放”、烟花爆竹“零事故”的工作目标。

市人大监察司法委2023年会同有关部门开展的一项专题调研结果表明，《条例》第三章所设定的职责分工在实施中得到有效落实。各级政府、行政部门以及行业协会、相关单位履职情况较好，主要的管控工作实施部门消防救援机构、市应急管理局、市公安局（治安总队）等在各自职责范围内依法履职，连续多年保障重点区域、重点时段烟花爆竹“零火灾”“零伤亡”，烟花爆竹管理取得突出实效。主要体现在两个方面：

一是关键环节发力，安全成效显著。本市公安、消防等职能部门从烟花爆竹的源头管控、宣传发动、打击查处等环节入手严管严控，安全成效显著，有效减少人民生命财产损失，2015年以来本市没有因烟花爆竹火灾导致的人身伤亡。二是空气质量良好，实现了环保目标。烟花爆竹从严管控对本市大气和噪声污染的改善作用明显，市生态环境局信息显示，整体上不放、少放烟花爆竹对本市PM2.5浓度的“削峰”效果显著。

回应市民需求 优化调整管控措施

近几年来，部分群众以燃放烟花爆竹方式来辞旧迎新、回归传统增添年味的愿望比较强烈。2023年市十六届人大一次会议期间，市人大代表陈峰提交了《关于我市放宽烟花爆竹禁放规定的建议》，提出“适当调整我市烟花爆竹禁放范围，官方考虑开展有组织的烟火大会”。市人大监察司法委积极回应代表建议市民期待，会同市公安局等有关单位组成调研组开展专题调研。

调研报告指出，目前本市烟花爆竹在投放数量、投放品种和经营网点布局方面，均已不能完全满足群众需求。对烟花爆竹管控政策进行供给侧调整，既可回应人民群众的美好向往，又有利于对违法行为的源头防范。同时，市民环保意识的树立和文明行为的养成来之不易，放开的幅度和步子不宜过大，优化调整管控措施既要响应市民群众延续传统文化以适当方式表达情绪的情感需求，也要考虑应对烟花爆竹燃放带来的环境污染、火灾隐患等问题，回应市民群众对城市公共安全管理的需求，宜在当前基础上适度优化。为此，报告提出以下建议：一、合理加大市场投放量。二、丰富烟花爆竹种类。三、优化经营布局和经营方式，保障购买和运输的便民、安全。四是加强管控力度，打击非法烟花爆竹。五是适度丰富焰火燃放活动（焰火晚会），满足市民观赏烟花的愿望。

根据调研报告的建议，本市公安机关认真落实优化措施。今年春节前后，在市烟花爆竹安全管控工作领导小组的统筹下，相关部门采取了增大供应总量、增加销售品种、增设零售网点、延长销售周期等多项工作举措。市公安局积极回应市民群众的所思所盼，批准了迪士尼乐园、海昌海洋公园、太阳岛度假区、松江欢乐谷等几大乐园春节期间举办20多场烟花秀活动。公安机关秉持“每一步都不容出错”的理念，对每场活动做到全程监管，打造安全闭环，确保安全无事故。

优化调整管理措施后，社会反响较好，市民群众和人大代表均给与了充分肯定。今年国庆期间，宝山区举行了“海上繁花”烟花秀，一簇簇烟花划破天际，给观赏的万余名市民带来了难忘的体验，营造了浓厚的节日氛围。许多市民兴奋地说：“很久没看到这么惊艳的烟花了！”