公共数据信托化有偿授权运营的模式构建与实践路径研究

摘 要：公共数据信托是公共数据资产管理与公共数据治理的新兴模式，是我国公共数据有偿授权运营的创新实践探索。公共数据委托方以所持有公共数据的部分或全部权利与权益设立信托，依托信托的法律功能与金融功能破解公共数据有偿授权运营中的数据确权、交易信任与利益分配等问题，实现公共数据安全与增值性开发利用双重目标，促进公共数据由资源化到资产化再到资本化的价值生成。对中国式公共数据信托化有偿授权运营模式的深入探究既是对当前公共数据运营、数字治理、数字中国、数据财政建设等重大热点理论问题的回应，也为当下公共数据授权运营试点开展公共数据信托实践探索提供参考和指引，推动实现以公共数据运营引领数据要素市场化培育，释放公共数据价值，赋能数字政府建设、数字治理与数字经济发展。

关键词：公共数据资产；授权运营；公共数据信托；数据财政；数字治理

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2024）09-0075-08

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2024.09.008

一、问题的提出

随着数据资源在数字经济高质量发展、数字治理与数字中国建设中战略性地位的日益凸显，体量大、价值高、权威而又敏感的公共数据资源的赋能效应实现已成为理论与实务研究的重要关切。如何在确保数据隐私与安全的前提下激活、释放公共数据价值，为经济转型升级与持续发展提供新动能成为做强做优做大数字经济的重要命题。《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（国办发〔2021〕51号）提出要“探索开展政府数据授权运营”，《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）提出的公共数据确权授权机制则进一步为公共数据授权运营按下加速键。自《公共数据资源开发利用试点方案》（国办函〔2020〕29号）启动公共数据资源开发利用试点工作以来，全国已有20多个省（自治区、直辖市，以下简称省份）陆续设立了以数据集团公司或数据科技公司为主的公共数据授权运营建设主体，并开展了丰富的创新实践探索。

当前我国公共数据授权运营虽然已积累一定的经验，但仍面临诸多共性困难和挑战。例如，由于公共数据的敏感性，持有公共数据的政府部门为规避承担国家与个人隐私保护及数据安全责任而“不愿”授权或“不敢”授权，公共数据授权运营红利基本由数据运营商独占的利益分配格局进一步削弱了政府部门参与公共数据授权运营的积极性（任江和李文璐，2024）[1]。为破解公共数据授权运营的这一制度困境，学界开始探索将域外数据信托理论与实践引入我国公共数据治理（任江和李文璐，2024；辛苑，2024）[1，2]，实践中也陆续出现以“中诚信托数据资产1号财产权信托”“杭工信·数金晟1号数据信托”等为代表的数据信托项目。

国内外数据信托理论与实践的创新发展为深入探究数据信托与我国公共数据授权运营的耦合机制、构建具有普适性的中国式公共数据信托运作框架与实践路径提供了借鉴。基于此，本文在廓清相关概念的基础上，结合我国公共数据授权运营的实践样态，剖析公共数据信托耦合我国公共数据运营的内在机理，构建适配于我国公共数据授权运营模式的公共数据信托基本运作架构与实践路径，以发挥公共数据运营在我国数据要素市场化进程中的引领作用，挖掘与释放公共数据价值，赋能数字政府建设、数字治理与数字经济高质量发展。

二、国内外公共数据运营实践现状

（一）公共数据的概念内涵与特点

1. 公共数据的内涵。目前，公共数据这一概念虽然在国内多项政策法规中均有提及，但尚未从国家层面形成统一的内涵界定。地方层面上，深圳、上海、浙江、广东等地出台的公共数据管理相关条例与办法等均是从数据来源角度出发，将公共数据界定为公共管理与服务机构“在管理公共事务或提供公共服务中收集和产生的数据”①。《关于加强数据资产管理的指导意见》（财资〔2023〕141号）对公共数据内涵的界定与各省市层面政策文件保持一致，并以此为基础进一步将由公共管理与服务机构“持有或控制”且“预期能够产生管理服务潜力或带来经济利益流入”的公共数据资源界定为公共数据资产。

学界与实务界中多存在对公共数据与政务数据、政府数据等相关概念的混用。比较公共数据与政务数据，政务数据中只有部分数据属于公共数据。根据中国通信标准化协会大数据技术标准推进委员会（CCSA TC601）对政务数据内涵的界定，政务数据产生于政府行使职能、提供公共服务以及对数据进行再加工处理的过程中。其中，涉及公共事务的敏感数据（如个人、企业信息）和政府在履职过程中持有的公共数据（政务服务数据）属于公共数据，而涉及政府机构内部运行决策的敏感数据（如国家秘密、内部文件）与涉及政府机构内部运行决策的非敏感数据（内部行政管理数据）则不属于公共数据。比较公共数据与政府数据，二者有重合但不完全等同。狭义政府数据的来源主体通常仅局限于政府行政机关②。现有理论研究与实务中更多使用的是广义政府数据的概念（张会平等，2021）[3]，如《国际开放数据宪章》中所界定的广义政府数据不仅包含由政府部门主导和参与收集的政府数据，还包括具有重大公共价值的公共数据③。因此，公共数据与广义政府数据的内涵具有较高的重合性，理论研究与实务中对二者的等同使用也较为常见。但需要注意的是，广义的政府数据中包含了政务数据，而政务数据不完全属于公共数据，故公共数据与政府数据不能完全等同。

2.公共数据的特点。来自麦肯锡与国内权威数据研究机构的统计测算结果一致表明我国公共数据体量占整个数据要素规模的比重已接近80%，且从数据来源主体、数据形成过程及数据应用场景来看，公共数据与其他数据相比具有多源、权威、高价值、敏感等典型特征（鞠雪楠等，2024）[4]。其中，公共数据的多源是指在数据的收集、加工与使用的全过程中通常会涉及多方主体，由此引发公共数据运营中多重复杂的权属关系与利益分配关系。公共数据的权威性一方面产生于公共管理与服务机构作为数据来源主体本身具有的法定公信力，另一方面则产生于数据主体在数据管理过程中对相关业务标准规范的严格遵循。公共数据的价值性源自公共数据来自社会政治经济生活的各领域，这决定了其具有可拓展的、极为丰富的应用场景和巨大的开发利用价值。值得注意的是，公共数据的价值实现以数据的准确性、严谨性与权威性为必要基础。此外，由于公共数据本身通常会涉及国家安全事项与个人隐私，尤其是经过汇聚融合后的公共数据能够呈现社会经济运行的总体情况，因而公共数据具有较高的敏感性，需要进行统一的授权与监管以确保数据安全。

（二）公共数据授权运营：授权国有资本运营公司运营和特许经营

现有文献将政府数据授权运营定义为政府授权市场主体运营政府数据（张会平和顾勤，2022）[5]，是在保证政府数据安全的基础上充分开发利用政府数据的数据流通制度（胡元聪和龚家锋，2024）[6]。参考政府数据授权运营的概念表述，公共数据授权运营可定义为公共数据管理部门授权具有专业化运营能力的市场主体运营公共数据，在保证公共数据安全的基础上提供公共数据产品与服务。公共数据授权运营不仅包括被授权方进行的公共数据加工处理与价值挖掘等运营活动（马云鹤和徐舒晗，2023）[7]，还包括公共数据供给、数据交易流通、数据应用追溯及应用效果评估等环节（中国软件评测中心，2022）[8]。

当前国内公共数据授权运营主要采用授权国有资本运营公司运营和特许经营两种模式（刘阳阳，2022）[9]。前者是由地方国有资本运营公司作为公共数据的运营主体，公共管理和服务机构将公共数据全权授予国有资本运营公司后，由国有资本运营公司以全资持股或参股新公司的方式对被授权数据进行开发应用和价值挖掘，从而形成“公共管理和服务机构—国有资本运营公司—公共数据开发运营公司”的嵌套架构以完成公共数据的授权运营。后者则是由公共管理和服务机构以协议约定的方式赋予被授权主体在特定期限和范围内投资运营特定公共数据的权利，由被授权主体提供相应数据产品或服务并获得相应投资运营收益。鉴于当下我国公共数据有偿授权运营以国有资本运营为核心且公共数据特许经营模式实践受阻④，后文主要围绕授权国有资本运营公司运营这一授权模式展开讨论。

（三）数据信托的内涵、模式与应用实践

1. 数据信托的内涵。关于数据信托（Data Trust）的概念，目前学界尚未达成一致。《国际数据隐私法》将数据信托定义为数据主体在信托法律框架下进行个人数据权利委托的一种自下而上的机制。数据信托法律关系中的委托人应当是数据主体，同时也是信托的受益人，数据信托法律关系中的受托人必须根据信托条款对数据主体的数据实施管理以履行信义义务（Delacroix和Lawrence，2019）[10]。数据信托最早应用于个人数据领域以解决个人数据权利的失权问题，随后扩展至企业数据、政府公共数据等领域，相应出现了企业数据信托、公共数据信托的实践应用。欧盟《数据治理法案》首次明确提出作为第三方专业机构的数据中介服务方在为数据主体与数据用户间的数据交换提供中介服务时，负有对数据主体的信托责任，须以信义义务的履行确保其行为符合数据主体的最佳利益（倪楠，2023）[11]。2023年8月印度出台的《数字个人数据保82b425c95f4a7ea3c52041b867dbb9a3护法》是全球首例搭建在信托关系上的数据保护法令，该法令使得数据信托的概念首次在法律上得到确认，实现了数据信托从理论研究到立法实践的突破。该法令将数据主体界定为数据委托人，将获取数据并基于数据提供服务的数据控制方界定为数据受托人。

2. 数据信托的模式：美国模式与英国模式。数据信托的两种典型模式分别是双方主体数据信托模式和三方主体数据信托模式。前者由美国耶鲁大学的杰克·巴尔金教授提出，是以美国为代表的“信息受托人”模式⑤。在该模式下，数据主体是数据信托的委托人和受益人，数据控制者作为受托人履行信义义务，数据控制者从数据主体那里所收集的数据或从处理数据过程中获得的利润均构成信托财产，数据主体作为受益人应分享部分利润。后者由尼尔·劳伦斯提出，是以英国为代表的“第三方受托人”模式。在该模式下，由数据主体和数据控制者之外的独立第三方作为受托人履行信托关系中的信义义务，为委托人的利益而管理、经营数据资产⑥。该模式与上文提及的印度《数字个人数据保护法》所构建的三方主体信托架构相似，《数字个人数据保护法》中引入的“同意管理人”实质上就是“第三方受托人”模式中的第三方信托机构⑦。

3. 公共数据信托的域外应用实践。加拿大的公共数据信托实践处于世界前列。加拿大《数字宪章实施法案》明确提出，以设立公共数据信托基金的方式实现对公共数据的规范收集和安全治理，并在此基础上对公共数据实现最大程度地利用和价值创造。在这一公共数据治理模式中，负责处理公共数据的公司被设想为一个独立的第三方信托机构，该信托机构在实现数据隐私和安全保护的同时能够确保数据的价值归属于收集数据的个人、社区、政府、行业和社会（Lau 等，2019）[12]。这种公共数据信托模式不仅着眼于公共利益，也致力于探索公共数据的商业价值（Artyushina，2020）[13]。

三、我国公共数据信托化有偿授权运营的模式构建

（一）我国公共数据有偿授权运营的实践样态

当下我国公共数据有偿授权运营实践中主要涉及数据供应方、授权方、运营方和使用方四类主体。其一，政府扮演公共数据供应主体的角色。基于公共信托契约理论，公共数据的所有权归政府所有，国家受人民之托管理公共数据（衣俊霖，2022）[14]。公共数据供应主体除了负责收集、生成和存储数据，确保数据安全外，还需要持续性地定期维护和更新高度可利用且具有价值的数据资源，更新速度和更新频率是影响公共数据质量的关键因素，主要取决于各地方的数据基础设施投入水平。其二，政府将公共数据的管理授权给授权主体。我国公共数据授权主体主要是各级数据局与数据管理部门，其负责公共数据的汇聚、统一管理和监督。授权主体既可以作为一级数据开发商进行数据产品的开发和数据资源的变现，也可以委托二级或三级数据运营商即公共数据运营主体（被授权方）进行数据资源的开发，从而为各数据商提供公共数据产品和数据服务。

我国公共数据授权运营主要有统一授权、分级授权及分场景授权三种模式（杨婕，2024）[15]。统一授权模式中，由省级数据管理机构作为数据授权方，各地方成立的国有全资或国有控股的数据集团公司作为被授权方负责公共数据的统一运营，形成公共数据运营服务的“建管运一体化”模式，地方实践中主要以福建、上海为代表。分级授权模式中，先由数据管理部门将公共数据整体授权给具有国资背景的公司，由其负责所有公共数据的运营，再由数据运营方依据不同行业或场景分散授权给不同行业的数据开发方以开发满足场景需求的数据产品，实现公共数据运营和开发相分离，地方实践中主要以山东济南、湖南长沙为代表。北京、浙江等地主要采用的是分场景授权模式，由数据管理部门区分应用场景将公共数据授权给运营主体进行运营平台建设和产品研发，有利于实现公共数据与特定行业应用的精准对接，赋能相关行业创新发展。

（二）数据信托与我国公共数据有偿授权运营的耦合机制

数据信托的本质是一种可信赖的数据流通制度（夏义堃等，2022；黄京磊等，2023；姜宇，2023）[16-18]，兼具法律功能与金融功能。数据信托的法律功能体现在可依托信托法律架构实现对公共数据运营中复杂权属关系与利益分配关系的行为约束，数据信托的金融功能体现在通过将公共数据资产财产权及其预期收益打包以发售公共数据资产证券，实现公共数据信托的融资功能（孙宏臣，2022）[19]。

1. 数据信托与公共数据有偿授权运营中的权利配置。明晰数据权属配置是界定公共数据产生与收集过程中各主体权利与义务的前提，数据确权作为世界性难题在公共数据领域同样存在，成为困扰公共数据运营的重要因素。数据信托架构中，公共数据授权运营成为一种数据信托设立行为，公共数据的所有权、使用权和收益权等权能相分离均不会影响数据信托财产的设立与运行，即对公共数据采用信托化运营后，公共数据归属问题将不再是公共数据授权运营的先决条件（任江和李文璐，2024）[1]。与此同时，数据信托制度设计本身所实现的在诸多信托当事人中进行数据分置产权的安排与“数据二十条”中提出的数据“持有权”“加工使用权”“产品经营权”的结构性分置制度高度契合。就具体实践而言，公共数据委托人拥有数据的持有权，以其合法持有的公共数据及相应权益设立信托，信托机构作为受托人拥有公共数据的加工使用权与公共数据产品经营权等，依据设立信托的目的，从受益人的利益出发托管、运营、转让数据或权益。即通过数据信托制度将数据流通关系分拆为数据持有方和数据信托机构之间的信托关系以及数据信托机构和数据需求方之间的数据许可使用或数据产品开发合同关系，借助信托法律架构强化公共数据委托方与数据信托机构及数据信托机构与数据运营商之间的法律义务关系，以缓解公共数据持有方和数据控制方之间的权利不平衡。

2. 数据信托与公共数据有偿授权运营中的交易信任。数据信托能够极大地缓解公共数据持有方和公共数据授权主体与运营主体之间的“信任赤字”问题。公共数据通常涉及国家安全与个人隐私等个人合法权益，这一敏感性特征要求公共数据运营的全过程必须以数据安全为基本前提。持有公共数据的政府部门通常为规避数据安全、国家与个人隐私安全等责任而“不愿”授权或“不敢”轻易授权。数据信托是借助信托法的理念和制度设计进行数据治理，基于数据信托所建立起来的公共数据授权主体与运营主体间的信任机制与政府自上而下的监管所形成的信任关系截然不同。关于授权主体与信托受托人之间的关系，首先，公共数据信托中严苛的信义义务约束有利于缓解公共数据委托人对公共数据安全的担忧⑧，公共数据授权主体可将公共数据的静态安全保障条款写入信托文件中以确立公共数据安全的绝对优先性（任江和李文璐，2024）[1]；其次，根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》相关规定，资产管理产品中委托人就特定情形对受托人提出赔偿请求的，举证责任在受托人而非委托人，这与英美法中对受托制度适用举证责任倒置的安排一致⑨；最后，我国《信托法》设定的对违反信义义务的归入权制度也可以有效约束受托人行为⑩（贺小石，2022）[20]，避免受托人利用公共数据谋取私利。关于信托受托人与运营主体之间的关系，运营主体基于信托受托人的委托代理公共数据的开发运营，确保其充分行使公共数据的加工使用权与公共数据产品经营权，避免公共数据授权主体对数据运营的不当干涉。

3.数据信托与公共数据有偿授权运营的利益分配。数据信托本身具有的灵活的数据资产收益分配机制与“数据二十条”确立的以“谁投入、谁贡献、谁受益”为基本原则的数据要素收益分配制度发展目标相契合。当前我国数字经济税收征管法律制度尚不完善（王东和罗敬蔚，2023）[21]，导致公共数据授权运营的红利基本由开发利用者独占，公共数据授权部门取得的授权使用费仅能弥补其开发、管理和整合公共数据资源的各项成本，地方政府无法直接参与数字经济收益分配，导致公共数据授权主体的参与积极性不足，数字经济红利的全民共享更无从实现（谢波峰和朱扬勇，2023）[22]。借助数据信托的金融功能，公共数据信托能够为委托人提供从数据资源化、资产产品化、产品资本化到数据资本化和数据资产入表等一揽子数据信托综合服务（孙宏臣，2022）[19]，进而实现政府部门在公共数据资源化、资产化及资本化三个层面的收益分配（童楠楠等，2023）[23]。首先，虽然在公共数据资源化阶段政府部门是主要的成本投入方，但作为委托方的政府部门可以通过信托受益权的转让获得转让收益；其次，在公共数据从资产化到资本化的过程中，政府部门作为公共数据信托的受益人既可以获得公共数据运营收益，也可以获得公共数据信托资产证券的融资溢价收益（任江和李文璐，2024）[1]；最后，公共数据信托所具有的长期管理功能也有利于对数据授权主体和信托受托人形成长期激励效应（姜宇，2023）[18]。

4. 数据信托与公共数据要素市场的培育。作为数据资源的重要组成部分，公共数据的市场化定价与市场化运营对构建全国统一的数据要素市场、加快推进数据要素市场化配置发挥着重要的引领作用。首先，公共数据信托有利于促进公共数据的市场化定价。公共数据信托能够加快公共数据权益的交易，促进形成以公允价值方式进行定价的数据要素市场定价机制，进而推动实现公共数据资产入表与公共数据资产审计。其次，以数据信托服务商、数据经纪商、交易仲裁服务商为主的功能多样的专业服务中介在数据要素的市场化流通交易中不可或缺（李金璞和汤珂，2023）[24]。作为第三方专业服务机构，数据信托机构的引入有利于降低公共数据交易过程中存在的数据安全与信任风险，并通过对交易标的及合约内容的标准化降低交易成本。最后，公共数据信托中社会资本的引入有利于进一步丰富当下数据要素市场中的参与者群体与资金来源，加速我国数据要素市场化建设进程。

（三）我国公共数据信托化有偿授权运营的运作架构

基于前述数据信托与我国公共数据授权运营的天然契合性，构建具有中国特色的公共数据信托化有偿授权运营模式既是对当前公共数据运营、数据财政建设等重大热点理论问题的回应，也能够为当下公共数据授权运营试点的公共数据信托实践探索提供参考和指引。学界普遍认同我国可探索实践的公共数据信托更接近于以英国为代表的“第三方受托人”模式（席月民，2021；孙莹，2023）[25，26]，即公共数据信托中的委托方以公共数据授权主体（即各地方数据局与数据管理部门）为主，数据信托机构担任受托人，依据数据信托协议对公共数据享有相应的运营与处置权利，并与符合条件的数据运营方签订数据开发、运营协议（任江和李文璐，2024）[1]。

公共数据信托架构下，信托机构受托拥有对公共数据的独立管理权和收益分配权，可由其自身或委托特定的数据服务商对相应数据资产进行运用和增值，并按照信托协议对产生的收益进行分配，在数据信托的设立与运作中发挥关键作用。那由谁担任公共数据信托中的信托机构角色？在英国的数据信托运作实践中，数据信托机构主要由以英国开放数据研究所为代表的权威研究机构来担任。关于我国公共数据信托化有偿授权运营中的数据信托受托人角色，可探索以各地区数据交易所及信托公司为主体。一方面，2015年以来各地为积极推进数据要素市场化流通而相继设立的数据交易所是当前国内开展数据交易的主要场所⑪。基于数据交易所的中立性交易平台角色定位以及其资源整合能力，可以探索以数据交易所作为数据受托人的试点，探索数据信托机制的落地。另一方面，在数字金融的时代背景下，数据信托的兴起为信托业转型发展指明了方向。信托公司要布局数据信托业务、参与数据信托业务创新，就必须提升对数据资产进行运营托管、账户管理、风险管理等的能力，提升自身的数据治理能力和数智科技含量，加强在金融科技方面的实力储备。

图1呈现了当前我国公共数据有偿授权运营模式下进行信托化运作的基本架构。在公共数据供应主体、公共数据授权主体、公共数据运营主体和公共数据使用主体间存在三重委托受托关系。第一重委托受托关系是包括公共服务机构在内的政府部门将汇聚、整理公共数据的权力委托给各地方数据局或数据管理部门，各a8a888051088ea8a136ad8117bf4d778b555a09721ae4367ecc35162f3fdfd4c地方数据局或数据管理部门作为公共数据授权主体，以合法持有公共数据的部分或全部权益设立公共数据信托，由此成为第二重委托受托关系即信托关系中的权益委托方，地方数据交易所或信托机构作为信托关系中的权益受托方，依据信托设立的目的，为受益人的利益托管、运营、转让数据或权益，由此成为第三重委托受托关系即数据开发利用的委托方。地方数据交易所或信托机构依据数据信托协议对公共数据享有相应的数据运营与处置权利，与符合条件的数据运营方签订数据开发、运营协议，由不同行业的数据开发方进行数据资源的开发，形成满足场景需求的公共数据产品和数据服务，最终传导到作为公共数据使用主体的各数据商。例如，2023年7月广西电网有限责任公司对所持有的电力数据进行了信托化运作尝试，将部分电力数据以信托形式委托给中航信托和广西电网能源科技公司，由中航信托作为信托受托人托管数据信托产品，同时由广西电网能源科技公司作为共同受托人对相关电力数据产品与服务进行专业开发。

当前我国公共数据信托化有偿授权运营尚处于探索中，无论在适配性制度建设还是在实践操作中，均面临诸多障碍与难题，有待以“数据二十条”为顶层设计构建数据要素基础政策体系，围绕数据产权、流通交易、收益分配和安全治理等方面完善数据基础制度，通过数据信托领域相关8aecb3156891238d80568724baa752a12f1245eebf0aec38c0ab9efd92d5822d立法与政策措施的不断完善促进我国数据信托的创新发展。

（一）以数据信托立法与数据保护制度协同实现公共数据安全运营

数据安全与国家和个人隐私安全是开展公共数据运营的基本前提。我国《数据安全法》《个人信息保护法》等一系列法律法规的颁布实施为国家数据安全与个人隐私提供了立法保障，2024年4月深圳市市场监督管理局发布的《公共数据安全评估方法》进一步从数据源单位出发推动公共管理和服务机构落实公共数据安全要求，为公共数据的应用和流通提供保障。数据信托本身作为一种数据管理的法律结构，能够与现行数据保护制度相辅相成，更好地解决数据共享和流通中的隐私和安全问题。但需要注意的是，公共数据信托与普通法上的信托并不完全等同，尤其是公共数据上承载的权利能否作为信托财产以及公共数据信托的受益人不一定是明确的群体等问题亟须从理论研究上升到立法层面。

（二）公共数据高质量供给是公共数据信托化运营的质量前提

公共数据质量是公共数据资产化、公共数据资产定价与入表、公共数据交易及公共数据价值释放的必要前提。尽管我国公共数据规模庞大，但当前国内大数据交易所交易的数据以企业数据为主，公共数据的交易量占比很小，公共数据尚未实现批量化供给。除受限于各地方公共数据运营能力、公共数据运营政策的制定和实施进度不一外，数据质量不高整体上阻滞了公共数据资源资产化与资本化的进程。继2018年发布《信息技术 数据质量评价指标》（GB/T 36344-2018）以来，贵州、杭州、北京等地陆续出台了地方政务数据、公共数据的数据质量评估规范，后续有待进一步从数据质量评估方法的完善、评估标准的统一及评估机构的培育等方面入手，在公共数据汇聚、治理与共享的全过程中提升可供交易的公共数据质量水平，从而推动公共数据信托化运作的实施。

（三）以数据财政促进公共数据信托收益分配的实现

收益与责任不对等是政府部门推进公共数据授权运营内生动力不足的重要原因之一。公共数据信托收益分配机制中，政府部门对信托受益权的转让收益、公共数据运营收益以及公共数据信托资产证券融资溢价收益的获得需要以适配的数据财税制度为基础。政府作为公共数据的所有者，公共数据授权运营中的公共利益需要通过数据财政得以实现。当前公共数据授权运营的相关条例和政策文件中多次出现了“有偿使用”“增加财政收入”“纳入非税收入”的提法，未来可探索设立面向公共数据产品和服务交易活动的数据交易服务税、对将公共数据要素投入生产经营活动创造价值的企业征收相应企业所得税等与数据要素市场建设和数字经济发展需求相匹配的数据财税制度，充分发挥财政在数据要素资源配置中的作用，通过数据信托收益分配机制激发政府部门参与公共数据授权运营的积极性。

（四）积极推进公共数据授权运营与数据信托业务试点

就公共数据授权运营而言，继2023年12月北京颁布《北京市公共数据专区授权运营管理办法（试行）》后，浙江、江苏、山东等地陆续出台公共数据授权运营相关实施方案或管理办法，但仍有待制定国家层面的公共数据授权运营相关的顶层设计与具体方案，为各地公共数据授权运营的具体规定提供统一指引。就数据信托业务而言，基于近年来我国在个人数据信托、电力数据信托与数据服务收益权信托等多个领域的深入实践，各级金融监管部门与数据管理部门可适时出台配套政策支持与规范数据信托业务的开展，并可在全国推广成熟案例以发挥示范引领作用，推进我国数据信托的创新发展。

注：

①详见《深圳经济特区数据条例》《上海市数据条例》《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》《广东省公共数据开放暂行办法》等。

②如《贵州省政府数据共享开放条例》中将“政府数据”定义为“行政机关在依法履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的各类数据，包括行政机关直接或者通过第三方依法采集、管理和因履行职责需要依托政府信息系统形成的数据”。

③根据《国际开放数据宪章》的定义，广义上的政府数据不仅包括国家、区域和地方政府、国际政府组织以及广义的公共部门所掌握的数据，还包括外部机构为政府所创建的数据以及掌握在外部机构手中但与政府项目和服务相关并具有重大公共利益的数据。

④2023年11月和12月，湖南衡阳市与怀化市对城市公共数据特许经营权拍卖进行探索，但被相继叫停。

⑤如2018年Alphabet的子公司Sidewalk Labs在多伦多城市振兴项目中使用公民数据信托管理其在多伦多码头区智慧城市项目开发中收集的数据（欧阳日辉，2023）[27]。

⑥英国的数据信托实践主要集中在城市数据和健康数据等领域，融合公共和非公共数据，通过不同场景的数据信托机制为数据管理和服务提供支持。

⑦数据委托人可以通过同意管理人给予、管理、审查或撤回对数据受托人的同意，同意管理人仍对数据委托人负责，必须以规定的方式代表数据委托人行事，并遵守规定的义务。

⑧我国《信托法》第二十五条规定：“受托人应当遵守信托文件的规定，为受益人的最大利益处理信托事务。受托人管理信托财产，必须恪尽职守，履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务。”

⑨《全国法院民商事审判工作会议纪要》第九十四条规定：“资产管理产品的委托人以受托人未履行勤勉尽责、公平对待客户等义务损害其合法权益为由，请求受托人承担损害赔偿责任的，应当由受托人举证证明其已经履行了义务。”

⑩我国《信托法》第二十六条规定：“受托人除依照本法规定取得报酬外，不得利用信托财产为自己谋取利益。受托人违反前款规定，利用信托财产为自己谋取利益的，所得利益归入信托财产。”

⑪自2015年贵州、湖北等省份在省会城市成立区域性数据交易所以来，至今全国已成立49家数据交易场所。

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