以进一步全面深化改革健全新型举国体制

摘 要：新型举国体制是当前实施创新驱动发展战略、加快发展新质生产力的重要体制机制。目前学术界关于举国体制与新型举国体制的认识仍然不够充分，存在若干争议和认识误区，如：在制度属性上，认为举国体制是社会主义制度所特有；在适用场景上，存在“泛化”或“窄化”举国体制的倾向；在体制特点上，未能区分举国体制在重大目标任务中与现行体制机制的不同。在澄清误区的基础上，从“高质量发展”的新目标、“高水平社会主义市场经济体制”的新条件与“关键核心技术”的新任务三个角度阐释举国体制从“传统”到“新型”并推动科技发展的逻辑演进，进一步明确新型举国体制有效运行的关键着力点是重视政府的创新作用。在进一步全面深化改革的背景下，健全新型举国体制应从三方面着手：一是强化领导核心，坚持和完善党的领导；二是坚持系统观念，处理好政府和市场的关系；三是完善创新体系，统筹开放创新和自主创新。

关键词：新型举国体制；科技创新；新质生产力；关键核心技术；进一步全面深化改革

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2024）09-0034-13

党的二十大报告强调，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”［1］29。当前我国正大步迈向全面建设社会主义现代化国家新征程，百年未有之大变局加速演进，以科技创新为内核的新一轮科技革命和产业变革不仅引发了人类生产生活方式的巨大变革，更为世界各国现代化带来了新的机遇和挑战。近年来，以美国为代表的部分西方发达国家构筑“小院高墙”、拉起“科技铁幕”，对我国挑起贸易摩擦，并持续展开技术封锁与遏制，使我国在电子信息、生物医药等领域的关键核心技术“卡脖子”问题日益突出。为此，党的二十届三中全会强调，“教育、科技、人才是中国式现代化的基础性、战略性支撑。必须深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能”［2］21。新型举国体制是当前实施创新驱动发展战略、加快发展新质生产力的重要体制机制，唯有进一步厘清举国体制与新型举国体制的若干理论难题，才能更好地将社会主义集中力量办大事的制度优势与超大规模市场优势相结合，释放社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关的创新活力，推动实现高水平科技自立自强。

一、概念回溯：举国体制的本质及其适用问题

厘清举国体制这一概念的本质及其适用问题，是理解新型举国体制的前提和基础。所谓“举国体制”，是指发挥国家作用举全国、全社会之力攻克某一领域难题［3］。从其本质来看，举国体制是一种特殊的协作形式，是一种围绕国家和政府顶层设计，以重大战略目标任务为导向、自上而下的资源配置体制机制和国家治理方式。当前学术界对举国体制的内涵特征等方面已有一定的论述，但在制度属性、适用场景、体制特点等方面仍存在一定争议和误区，唯有加以澄清和梳理，才能更好地理解和健全新型举国体制。

（一）制度属性：举国体制并非社会主义制度所特有

举国体制是否由社会主义制度所特有，或是可以为不同社会制度所普遍采用？这一问题长期为学术界所讨论。从学术界的讨论来看，存在两种观点的分歧：一是特有论，认为举国体制是同社会主义制度的独特政治优势相联系的，将其视作社会主义制度的特有体制，如部分观点认为举国体制是我国极具特色的制度形式［4］，是“新中国成立以来中国共产党借鉴革命战争年代的政治动员和战时体制运行的实践经验，逐步探索形成的一种特殊的国家治理机制”［5］。二是普遍论，认为举国体制不具有制度属性，是可以为不同制度所采用的组织形式，如有学者指出，“举国体制是一种任务体制，无关社会主义制度或资本主义制度，无关计划经济体制或市场经济体制”［6］。

在此问题上，学术界的共识在于举国体制作为“集中力量办大事”的重要体现，充分彰显了社会主义制度优势。但这并不意味着举国体制为社会主义制度所特有，两种观点在制度属性的阐释上都有其不完整之处：一方面，举国体制本身并不具有制度属性，并非由某种特定社会制度的国家所特有，而是可以作为集中资源和力量的手段，与不同社会制度相结合。在具体实施过程中，举国体制作为国家“集中力量办大事”的体现，在实施过程中与社会主义制度国家的组织能力和动员能力更为适应，但也并非社会主义国家的“专利”。它也可以为资本主义国家所采纳，但会呈现不同的组织形式和实施效果。另一方面，应当区分举国体制和新型举国体制的制度属性。相较于举国体制在不同社会制度下的兼容性，新型举国体制是举国体制在中国特色社会主义制度下的特有形式，在概念上需要进行特殊强调和说明。

在历史与实践中，“举国体制”应用范围实际非常广泛，在不同国家、不同历史发展阶段、不同领域已有过大量实践。对我国而言，如古代长城和大运河等宏伟工程的修建、新中国成立初期的“两弹一星”工程、改革开放以来的载人航天工程等都可视作举国体制的直接体现。再比如，苏联在20世纪中叶以举国之力发射世界第一颗人造卫星“斯普特尼克1号”、完成“东方一号”飞船首次载人航天任务等。除社会主义国家外，举国体制在西方发达国家的不同历史时期也有所应用，如美国的曼哈顿计划、阿波罗计划等，日本的超大规模集成电路（VLSI）项目、“第五代计算机”研发等。举国体制在不同社会制度下实施过程中存在着系统的组织形式和表现形式差异，它可以跨越社会制度的界限，被不同国家根据其国家战略需求所运用。

（二）适用场景：举国体制破解“急”“难”“重”

举国体制作为一种重大任务体制，在组织动员全国、全社会大量资源的过程中，通常会在当前社会制度框架下打破经济社会的现有运行状态，因而其必须运用于对国家发展和稳定具有重大战略意义的领域和任务中才能真正发挥实效。此外，长期以来，学术界有观点认为当前举国体制尤其是新型举国体制存在着“泛化”的倾向，而造成这一倾向的原因在于未能对举国体制的适用场景进行厘清。

厘清举国体制在何种场景下适用，首先要明确举国体制对实现重大目标任务的优势在何处。举国体制的内核在于集中力量办大事，从目标任务实施上看主要有三大优势：一是将充分的民主和正确的集中有机结合起来，通过民主集中制作出科学的、正确的决策；二是具有强大的资源整合能力，可以锚定重大目标任务迅速、高效地调动各方面优势力量，系统性地攻坚克难、破解难题；三是能够统筹全局利益，超越局部利益、短期效益的纷争，为国家利益、长远价值谋篇布局、蓄积势能。因此，举国体制具有极强的公共性、高效性、整体性，对于依靠市场力量便实现出清或凭借国家常态化治理便能完成的目标任务，使用举国体制不仅容易造成资源错配和浪费，甚至会影响现行体制的稳定运行。

从实践来看，相较于中央文件将新型举国体制的适用场景聚焦于关键核心技术攻关的时代任务，更为广泛的举国体制的适用场景更为复杂，在对其适用场景进行界定的过程中既不能“泛化”，又不能将其“窄化”。广义层面的发挥国家“集中力量办大事”优势的举国体制，在古代中国以及主要发达国家都有所体现，在完成重大目标任务中发挥着至关重要的作用。其中，作为政策出现的“举国体制”在我国最早被应用于竞技体育领域。而后，举国体制在政策文件中被逐步应用于国家治理、科技创新等领域，并不断演化形成当前的新型举国体制。

具体来看，举国体制在我国主要应用于市场配置资源低效、关涉国家发展和国家安全的“急”“难”“重”领域，如建设现代化工业体系、攻关重大科技项目、建设国家重大工程，以及防灾救灾、脱贫攻坚、生态保护等领域［7］。总体而言，举国体制可以大致分为三类需求场景：一是面向竞技体育，加快竞技体育事业发展与体育人才培养；二是面向科技创新，着力突破原创性、颠覆性关键核心技术创新；三是面向国家治理，处理突发性重大社会危机和建设重大民生工程等。

（三）体制特点：举国体制突破瓶颈桎梏

从举国体制的产生原因来看，重大目标任务通常带有巨大的不确定性和复杂性，往往呈现四方面的特征：一是目标任务的紧迫性、重大性，主要服务于国家重大发展战略；二是参与主体的多样性，需要依靠国家力量引导、调动多元主体的积极性和创造性；三是运行机制的系统性，需要相对动态的、完善的顶层设计和协同机制；四是资源配置的高效性、有效性，需要将大量要素资源准确、高效、集中地向目标任务调配和动员。因此，重大目标任务的完成往往需要充分发挥现有体制的功效和国家力量的充分参与，但若重大目标任务超过现行常规体制的能力范围或是现有运行模式难以支撑资源配置的高效运行，在不改变基本制度的前提下，要在更大范围、更短时间、更高质量加速目标任务的实现，就需要依靠举国体制突破现有体制的能力桎梏。

一方面，举国体制是国家意志的充分体现，能以“举国”动员打破能力范围约束。以国家意志为主导是举国体制的重要特点优势，也是举国体制能够快速、精准、协调实施组织动员并打破能力范围约束的运行基础。正如查尔斯·林德布洛姆所说：“在世界上所有的政治制度中，大部分政治是经济性的，而大部分经济亦是政治性的。”［8］而举国体制具有更为强烈的政治属性，其中，凸显国家意志和保障国家利益的顶层设计是体制运行的内核。中央在顶层设计上拥有最高的决策、指挥和领导能力，能够在国家发展的统一目标下依托各方力量实施积极行动，在目标、原则、架构等方面形成稳定的合作形式，从而形成攻坚强力并释放长效惯性。

另一方面，举国体制带有强烈的目标任务导向，能以体制创新突破现有体制局限性。举国体制所面对的重大目标任务往往是关涉国家发展和国家安全的非常规化项目，涉及领域可能包括经济、政治、科技等多方面，具有较高的复杂性和特殊性。因此，需要利用举国体制这一特殊的体系化、制度性的安排形成一定程度独立于现有体制的组织分工体系，通过打破现有组织形式、打通体制机制障碍、平衡各方主体利益等方式形成合力攻关目标任务，以超越现行体制在资源配置、技术水平、组织能力等方面的局限性。在目标任务导向下，依靠举国体制能更快形成组织合力，在现有资源禀赋条件下实现生产关系创新，创造出现有体制难以达到的生产力水平，加速重大目标任务的完成。

二、从“传统”走向“新型”：举国体制推动科技创新的发展逻辑演进

无论是古代中国的举国体制，还是新中国成立后的传统举国体制，抑或新时代的新型举国体制，都在中国的国家治理中尤其是科技创新事业发展上发挥着重要作用。新中国成立初期，国家依靠强有力的行政手段调配各类生产要素资源，在“两弹一星”研发、载人航天等科技工程中取得卓越成效。但传统举国体制在取得显著成效的同时，也存在着一些不足，如过度强调自上而下的制度执行以及弱化市场作用，忽视了市场盈利能力及市场供需变化，导致一定程度上市场微观主体动力不足，从而加剧了科技和经济的脱节［9］。

新时代下新型举国体制被赋予关键核心技术攻关的任务，既沿袭了传统举国体制的核心内涵，又产生出兼具时代性、发展性的新特征。从其内涵来看，新型举国体制是社会主义市场经济体制下发挥政府与市场等多元主体协同作用的体制机制创新，既要发挥社会主义制度集中力量办大事的显著优势，强化党和国家对重大科技创新的领导，又要充分发挥市场机制作用，围绕国家战略需求优化配置创新资源［10］。从其特征来看，其“新型”表现在：一是新在组织模式。相较于传统举国体制在计划经济体制中的应用，新型举国体制创新于社会主义市场经济体制中，更加强调市场在新型举国体制中的作用，在资源配置上坚持政府作用和市场机制相统一，充分发挥市场作用，更好发挥政府作用。二是新在目标任务。明确新型举国体制在推进国家战略实施中的有效性，是社会主义制度下集中力量办大事的重要体现，肯定了新型举国体制在攻关关键核心技术的科技创新领域中的关键作用，在实施过程中坚持以国家和人民利益为先，以集中攻关关键核心技术、推动经济高质量发展为目标。三是新在参与主体。对比过去举国体制的参与主体由国家主导、政府调控，新型举国体制强调在中国共产党的领导下政府、企业、高校等多元主体的协同作用。四是新在实施条件，从被动转向主动。新型举国体制在科技创新中统筹自主创新和开放创新，在全球化背景下将举国效用最大化。可见，从“传统”走向“新型”，举国体制作为新型生产关系的体现，不断适应着我国改革开放的历史变化和科技创新事业的发展要求，推动着我国社会主义建设与先进生产力的形成和发展。

（一）从高速度增长到高质量发展

经济发展的目标定位是决定国家重大科技目标任务及其组织形式的关键因素。在不同经济发展阶段，国家战略与经济社会发展需要决定了采取何种发展方式与组织形式。从新中国成立初期的百废待兴到新时代的强国征程，我国不断调整着经济发展的目标定位，并在改革开放后经历了从高速增长阶段向高质量发展阶段的转变，在发展中越发重视科技创新的重要性，以科技创新为杠杆撬动生产力发展。在此过程中，举国体制作为实现重大科技攻关的关键体制，适应着发展阶段和发展目标的变化，在完善和健全过程中推动着科技和经济紧密结合。

传统举国体制是推动我国科技创新起步、实现经济快速增长的重要体制。新中国成立初期，在以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人的领导下，我国通过“三大改造”建立起了社会主义制度，但整体上仍处于“一穷二白”的窘境中，在经济上仍然是世界最贫穷的国家之一，在科技上仍比世界先进国家落后几十年［11］。为改变落后局面、加快经济发展，中国共产党团结带领人民发挥社会主义制度集中力量办大事的制度优势，最大限度调动全国力量开展了以156项重点工程为核心的数百个大中型建设项目，利用举国体制完成了包括“两弹一星”工程在内的最为艰巨的重大科技攻关任务，从而建立起了独立的、相对完整的工业体系和国民经济体系。在此基础上，通过改革开放“关键一招”，实现了1978—2008年国民经济年均增长9.8％，比同期世界经济平均发展水平快6.8个百分点［12］，我国迈向经济高速度增长阶段，并创造了经济发展的“中国奇迹”。

新型举国体制是适应于高质量发展阶段的体制创新。进入新时代，我国发展有了新的历史方位，社会主要矛盾也有了新的变化，由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。新的历史方位的提出，其背后是我国经济发展的新变化。长期以来，依靠要素驱动、投资驱动、创新驱动共存的粗放型经济增长模式，我国实现了经济的高速度增长，但与此同时这种模式在国际竞争、生态环境、民生福祉等方面的弊端也愈发凸显。在此情境下，“高质量发展”这一时代命题得以提出，为解决高速度增长带来的弊端指引了方向，其中，推动我国从“高速度增长”向“高质量发展”转变的关键动力就在于实现创新驱动，在加快创新速度的同时提升创新的质量。因此，举国体制作为重要抓手在经济发展目标变化中也要从“传统”向“新型”转型，在“关键核心技术攻关”新任务下转变科技攻关组织形式、提高资源配置效率、统筹协调全局利益，以创新发展推动质量变革、效率变革、动力变革，从而加快推动高质量发展。

（二）从计划经济体制到高水平社会主义市场经济体制

经济体制改革的核心议题之一是政府和市场在资源配置中的功能定位及其效果。举国体制作为资源配置的创新形式，同现有经济体制具有强关联性。举国体制并非某一经济体制所特有的体制机制，在计划经济体制与市场经济体制中都能发挥作用，本质上是要在现有经济体制下实现要素资源配置效率和强度的突破，但因不同经济体制下政府和市场关系的差异而呈现不同的组织形式和实施成效。就我国而言，经济体制改革和举国体制转型是同步推进的，举国体制在赋能科技创新的过程中从“传统”到“新型”的转向离不开经济体制改革的牵引作用，通过引入市场力量、发挥政府作用、形成有效机制，不断释放创新主体活力和形成创新氛围，为重大科技攻关提供新效能与新优势。

计划经济体制下的传统举国体制呈现明显的优势与不足并存特征。新中国成立初期，我国在苏联模式影响下建立起了高度集中的计划经济体制，其中，国家在社会生产、资源配置等方面几乎都是依靠政府的指令性计划，市场发育程度较低。在计划经济体制下，传统举国体制在推动科技创新活动中呈现宏观层面效率优势与微观层面活力不足并存的矛盾。一方面，传统举国体制下资源配置的主体是国家和政府，在计划经济体制下要素资源的集聚主要依靠行政性和政治性动员，能够实现打破部门分割从而快速集聚优质创新资源，具有强有力的宏观层面的效率优势，也正是由此才能在相对极短的时间内实现重大科技创新工程的突破。另一方面，计划经济体制下市场竞争的缺乏是传统举国体制下微观主体活力不足的重要原因之一，由此伴生出部分领域企业创新效率不高、创新意愿不强、创新氛围不浓等问题，在推动科技创新方面对全球市场变化的适应性、灵敏性不足，从长远来看不利于整体创新效率的提升。

新型举国体制继承并发展了传统举国体制的优势，并发挥市场机制作用以弥补其不足。社会主义市场经济体制是当代中国马克思主义政治经济学的伟大创新，通过社会主义与市场经济的有机融合，既在理论上破解了政府与市场关系的世界性难题，在改革开放历史实践中带来了经济发展的历史性飞跃与赶超，更是为举国体制的转型带来了新的契机。社会主义市场经济不同于计划经济，更不是资本主义市场经济，其中“社会主义”是前提条件，市场参与资源配置必须在国家宏观调控之下，而“市场经济”引入市场机制通过供求变化与竞争机制推动资源配置效率提升。进入新时代，新型举国体制在社会主义市场体制向高水平迈进的发展过程中，延续了传统举国体制集中力量办大事的制度优势，逐步确立了市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的定位，依靠“强政府”与“强市场”的结合解决了举国体制在科技创新中市场取向改革不足的问题。此外，在经济体制改革过程中，市场创新主体的增长、政产学研用结合深度的提升、市场供需变化加快等内外变化进一步推动举国体制模式的转型，加快形成创新主体多元协同、创新机制运行有效的新型举国体制。

（三）从“自力更生”到“高水平科技自立自强”

独立自主、自力更生始终是中华民族屹立于世界民族之林的战略基点，自主创新是推动我国越过科技发展低谷、攀登世界科技高峰的必由之路。新中国成立初期，我国面对国外技术封锁、国内科技水平低下的困境，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人提出在国防尖端科技中坚持“自力更生为主，争取外援为辅”［13］的方针。经过数十年的发展，我国科技创新水平实现长足进步。党的二十大报告提出“实现高水平科技自立自强，进入创新型国家前列”的发展目标，其中离不开举国体制在科技创新中的巨大推动力。在世界格局与我国科技创新水平的内外部约束条件变化下，我国逐步从“自力更生”向“高水平科技自立自强”的目标转化，举国体制赋能科技创新也从“被动”转向“主动”、从一般技术创新细化为“关键核心技术攻关”，为新时代践行创新驱动发展战略提供了体制支撑。

世界格局变化要求必须进一步健全举国体制。随着全球化和国际环境的不断变化，技术封锁、贸易摩擦等不断升级，技术创新和产业转化显得尤为重要。如果要在国际分工中取得较好的位置，就必须进行自主创新和产业升级，从“低地经济”向“高地经济”跃升。其中，制度和市场创新是带动科技自主创新的重要依托，当前依靠市场创新、发挥企业的创新主体作用已成为全球创新的重要趋势，举国体制也需要进一步适应全球创新变化，在发挥国家作用突破技术难题的同时，利用市场机制推动产业升级向国际分工的制高点迈进。

技术复杂性的提升要求利用好新型举国体制。不同于“两弹一星”时期我国相对被动地实施举国动员实现“自力更生”，当前我国强调举国动员、实施面向科技创新的新型举国体制，是为进一步以高水平科技自立自强发展新质生产力、推动高质量发展、推进完成中国式现代化目标任务的主动作为。从创新的技术体系来看，可分为一般性技术与关键核心技术。其中，关键核心技术具有原创性和颠覆性的特点，在国家创新体系和现代化产业体系中处于关键性的重要位置，是国家竞争中发展战略性新兴产业和未来产业不可或缺的技术，是实现高水平科技自立自强的关键所在。从当前科技创新发展态势来看，科技创新不确定性、复杂性不断增强，面对日趋激烈的国际竞争与我国经济发展的“三期叠加”“三重压力”，一般性技术创新对生产力的推进作用是渐进式的，而关键核心技术的突破能够带来生产力的爆发式增长。关键核心技术的突破必须依靠原创性、颠覆性创新，具有复杂程度高、目标任务重、影响范围广、要素投入多、协作难度大等特点，因而需要依靠面向科技创新的举国体制，进一步突破现有体制能力约束，实现集聚创新资源、突破组织边界、打破利益壁垒、破除制度藩篱，从而应对技术复杂性提升带来的新要求、新风险和新挑战。

三、更好发挥政府作用：新型举国体制有效运行的关键着力点

从传统举国体制到新型举国体制，“高质量发展”的新目标、“高水平社会主义市场经济体制”的新条件与“关键核心技术”的新任务催化着举国体制的转型。新型举国体制如何更好高效运行是当前亟待解决的难题，而无论是国际比较得来的启示，还是我国改革开放以来的探索历史经验，无不指向在创新中政府与市场关系的正确处理。政府的创新作用是新型举国体制有效运行的关键着力点，唯有将政府和市场作用有机结合，才能最大限度地释放全社会创新潜力，以新型举国体制推动关键核心技术攻关与新质生产力发展，助力我国迈进创新型国家前列。

（一）国际比较：更好发挥政府作用始终是成功实施举国体制的关键

科技创新是国家发展重要动力源泉的观念早已深入人心，但对于政府在创新中的作用始终存在着争议。对此，国内外学术界对此理解不同，其中最为主要的误区在于以新自由主义经济学为代表的西方主流经济学只重视市场创新，认为政府在促进创新活动上作用甚微，甚至会抑制创新。而事实上，政府在科技创新中发挥着难以被市场替代的重要作用，尤其是面向_{LSeVWVowWGGY1TwxSHb+NGR7Tq35mWF7x93P5NkcGkI=}科技创新的举国体制实施过程中，政府不仅是弥补科技创新过程中市场失灵的“守夜人”，更是自上而下的设计者与协调者。当前世界各国正在掀起一波“集中力量办大事”的科研竞赛，各国在利用举国体制进行科技创新的过程中既有独属于自己国情的国别特征，又有值得借鉴的共性关键。从各国实施的正反经验中可以看到，创新不仅仅来自市场，政府作用的发挥是成功实施举国体制的关键。

第二次世界大战之后，资本主义从一般垄断阶段向国家垄断阶段逐渐过渡，世界形成以苏联为首的社会主义阵营和以美国为首的资本主义阵营，在政治、经济、科技等各个领域两大阵营的竞争日趋激烈。在此背景下，利用科技创新举国体制应对外部威胁、保障国家安全、赢得国家竞争，显得尤为重要。从正面经验来看，日本超大规模集成电路项目（VLSI）是典型的以政府为主导组织建立、以企业为主体的研究机制，推动了20世纪80年代日本对世界半导体市场的控制，是20世纪70年代日本政府组织的最为成功的大型研究项目。从启示意义的角度来看，政府与市场的有机结合是其成功的最大关键，尤其是其政府机构在研发和管理上体现“双重职能”。从其组成成员来看，既包括日本电气（NEC）、日立、三菱、富士通和东芝这五家日本最具竞争力的计算机公司，还有日本通产省的电气技术实验室参与其中，在政府的主导下实现产学研用的结合。从其运行模式来看，在项目课题分配上，只有约20%的基础性与通用性项目是在联合实验室中进行研究，而其余80%的项目，实际上是由五家公司各自带回公司独立开展研究；在资金上，仅有15%～20%的研发费用是分配到联合实验室中的，剩余80%～85%的资金被分配至各公司内部独立研发机构；在管理机构上，成立VLSI研究协会，以专业化、特设的协会实现协调功能［14］。日本超大规模集成电路项目的成功实施，正是一方面发挥了政府的组织动员能力，在技术选择、合作模式、研发条件上为项目奠定了重要合作基础；另一方面，充分给予市场主体创新自主性，实现在联合创新中不同企业竞争与合作的平衡，最大限度激发企业参与创新的积极性。

在美苏争霸过程中，各国实施科技创新举国体制也存在失败案例。与超大规模集成电路项目的成功相比，日本的“第五代计算机”项目则为新型举国体制的健全完善提供了反面镜鉴。20世纪80年代，日本在经济形势大好的背景下，开始了以第五代计算机为代表的全面赶超美国的技术与产业突破，企图建立其全球领导地位。日本政府对此非常重视，由通产省牵头，集合了富士通、日立、松下、夏普等一众大公司的力量进行技术攻关，倾注了大量的力量和资源，但该项目于1992年偃旗息鼓，彻底宣告失败。“第五代计算机”项目的失败绝非单一因素引致，有部分学者将其归结于顶层设计不够完善、技术本身尚未成熟、执着于基础研究、缺乏商业化考虑等。但从关键决定因素来看，日本的“第五代计算机”项目虽然采取的是政府牵头实施、市场化程度高的企业参与的举国动员模式，但其内部关系更大程度上属于松散的公私合作模式，而非真正意义上的政府与市场有机结合，因而难以充分发挥其整体协同优势。

（二）问题实质：新型举国体制体现政府与市场的有机结合

全面建设社会主义现代化国家，实现第二个百年奋斗目标，创新是决定性因素之一，举国动员是必要的组织形式。如何高效配置并调度各类创新要素资源，是以发展新质生产力赢得国际竞争的重要难题，也是实现以高质量发展推进中国式现代化的关键所在。新型举国体制在创新资源配置上不同于完全由市场机制所决定的纯市场化创新，也不同于传统举国体制强调政府的单一力量。新型举国体制真正要发挥作用，关键还是在于能够“有效动员”，其中所要处理的实质性问题包括但不限于：一是针对发展新质生产力等重大发展战略目标，政府如何从宏观上发挥顶层设计作用？二是在关键核心技术研发突破过程中，如何实现不同部门、不同主体、不同产业间有效协同？三是在技术成果转化为现实生产力的过程中，如何在保障国家和人民利益前提下，平衡好不同主体的利益？事实上，问题的根源还是在于举国体制中如何正确处理政府和市场在资源配置中的关系。

尽管西方主流经济学认为创新只能来自市场，政府不仅不能促进创新发展，反而会阻碍创新的推进，但事实上，工业化是西方国家在近代崛起的关键因素［15］，在此过程中，政府发挥着特定作用，甚至很多关键性的技术突破都是政府通过产业政策来推动实现的。正如玛丽安娜·马祖卡托在《创新型政府：构建公共与私人部门共生共赢关系》中所指出的，“在那些创新驱动增长的国家以及那些国家的一些地区（如硅谷），在财富创造的过程中，政府不仅是管理者和管控者，还是关键的参与者，而且通常更勇敢、更愿意承担企业不愿承担的风险”［16］5。以美国为例，克林顿政府曾制定“信息高速公路计划”，通过成立总统科学技术委员会、削减国防开支、加大联邦政府对研发的投入等一系列措施，为美国奠定了信息技术革命时代的支配地位。此外，美国政府还直接或间接主导了互联网、半导体、高温超导、核能、高清晰度电视（HDTV）等一系列重要科技产品的研发，推动了“硅谷”的创新与繁荣。可见，无论是着眼于我国的发展实践还是西方发达国家的产业发展历史，重视创新活动中的政府作用对健全新型举国体制都具有重要意义。

党的二十大报告指出，“完善党中央对科技工作统一领导的体制，健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，优化配置创新资源”［1］29。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，健全新型举国体制，把政府、市场、社会等各方面力量拧成一股绳推动关键核心技术自主可控，推动科技创新取得新的历史性成就。在复杂的国内外环境下，新型举国体制作为中国特0spX/xuGsxgP4AmTVJW9hi1v/13xx+Xax5xpWh9n9GU=色社会主义市场经济下资源配置的创新形式，既不同于中国过去现代化进程中单纯依靠行政命令在全国范围内统一调配各类资源的举国体制，又不同于西方现代化道路依靠放任自流的自由市场配置资源的体制。新型举国体制要切实发挥作用，以有为政府与有效市场的有机结合实现资源高效配置。一方面，新型举国体制下市场在创新资源配置中起决定性作用，能够实现有限创新资源的最大化利用并充分调动各类市场主体的创新活力，实现各类创新要素的集聚与高效配置，加快形成关键核心技术攻关合力。另一方面，新型举国体制下能更好发挥政府在创新资源配置中的统筹协调作用，统筹好国家利益与各类市场主体利益，引导关键核心技术攻关合力朝着目标任务迈进。由此，在中国共产党对科技工作的统一领导下，新型举国体制能更好发挥制度优势和市场优势，以政府与市场有机结合的双轮驱动模式，最大限度高效配置资源助推生产力跃迁，大幅提升科技攻关体系化能力，从而真正发挥作用。

四、以进一步全面深化改革健全新型举国体制的重要举措

党的二十届三中全会强调，“改革开放只有进行时，没有完成时。全党必须自觉把改革摆在更加突出位置，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革”［2］12-13。创新处于中国式现代化建设全局的核心位置，健全新型举国体制是构建支持全面创新体制机制的重要举措，进一步全面深化改革、推进中国式现代化所施行的一系列战略部署与体制改革离不开健全新型举国体制。因此，必须以进一步全面深化改革健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能，从而加快推进中国式现代化。

（一）强化领导核心：坚持和完善党的领导

坚强的领导核心是统筹实施举国体制的政治保障。西方国家实施举国体制的失败经验中极为普遍的一条就在于缺乏强有力的领导核心推动举国体制的有效运行，以致针对重大目标任务的顶层设计缺乏长期性、整体性。习近平总书记在党的二十大报告中指出，要“完善党中央对科技工作统一领导的体制，健全新型举国体制”［1］29。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党的百年奋斗展现出了马克思主义的强大生命力，更体现出了中国共产党的宏大视野与使命担当［17］。因此，要切实发挥和利用好中国共产党观大势、谋全局、抓根本的领导优势，强化中国共产党在新型举国体制中的领导核心作用，以长远战略眼光加快推动实现高水平科技自立自强。

第一，加强和完善党对经济发展和科技事业的顶层设计。党的全面领导是建设科技强国、推动高质量发展的根本所在，是以新型举国体制推动科技创新的政治保障。新时代以来，从党的十八大实施创新驱动发展战略到党的二十大强调“创新是第一动力”，我们党高度重视创新事业对我国现代化建设全局的关键作用，习近平总书记的系列重要论述更为新时代科技创新和经济发展提供了理论和实践指导，为健全新型举国体制指明了方向。因此，必须坚持和完善党的领导，不断加强党的自身建设，加强和完善党对经济发展和科技事业的顶层设计，从而发挥党在新型举国体制中的领导核心作用，提升关键核心技术攻关的执行力、战斗力、凝聚力，确保以进一步全面深化改革健全新型举国体制沿着正确政治方向前进。

第二，发挥党统筹协调创新资源的政治优势。举国体制是一种特殊的协作形式，通过集约生产资料、深化分工的精细化和专业化、推动技术进步和生产方式变革等方式进一步释放“劳动的社会生产力”［18］，而协作行之有效的关键一环在于合力的形成。从我国发展实际来看，在市场经济条件下，科技创新所需的要素资源往往处于发散状态，需要中国共产党这一强有力的领导核心从宏观上对创新资源进行统筹。因此，健全新型举国体制要加强党总揽全局、协调各方的作用，朝着关键核心技术攻关的方向加快形成合力。一方面，要在党的领导下构建协同攻关的组织运行机制，高效配置科技力量和创新资源，协调好政府与市场在资源配置中的关系。另一方面，要将党的领导融入国家科技战略力量规划布局中，在体制设计、制度完善、能力提升等方面增强科技治理效能，确保新型举国体制下的科技创新能够更快响应党中央的决策部署。

第三，形成党的领导下的长效运行体制机制。关键核心技术的突破要久久为功，基础材料、核心工艺、关键零部件等关键性难题的攻克往往需要数年甚至数十年成千上万次的实验才能成功。研究显示，制药产业中一项新的研发计划的平均耗时约17年，投资约4亿美元，且失败率非常高，大约只有万分之一的合成药物可以投放市场［19］。因此，新型举国体制的长期运行离不开党的领导下国家治理的连续性和稳定性。一方面，要发挥党管人才的政治优势，加快形成与发展新质生产力、推进中国式现代化相适应的科技创新人才培育和治理体系，进一步激发各类人才创新活力和潜力。另一方面，要通过建立科技项目风险预警机制等体制机制，为技术产品的改进提供广阔的试错平台与长期保障，从而加快形成宽容失败、敢于试错、大胆创新、勇于进取的有利创新氛围。

（二）坚持系统观念：处理好政府和市场的关系

党的二十届三中全会强调，进一步全面深化改革，要“坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革系统性、整体性、协同性”［2］15。正如麦克米兰所说，“市场设计并不是要么市场、要么政府的问题，而是市场加上政府才能解决的问题”［20］。政府和市场的关系既是经济体制改革的核心议题，又是新型举国体制有效运行的突破难点。因此，新型举国体制下政府和市场双向效能的释放，离不开加快建设高水平社会主义市场经济体制，坚持系统观念辩证把握新型举国体制中政府与市场之间的协同关系和各自功能定位，摆脱政府和市场之间此消彼长、相互替代的“零和关系”，进一步发挥社会主义制度优势，实现政府与市场相得益彰、优势互补。

一方面，推动政府有为，强化其对重大科技创新项目的统筹协调作用。集中力量办大事是社会主义制度geyOLa8gbJViw1o/PyJ36w==的显著优势，将制度优势转化为治理效能很大程度上取决于国家与市场力量的对比。科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。正如马祖卡托所说，“政府不仅资助基础研究领域和应用研究领域风险最高的研究项目，通常还直接推动突破性、开拓性最强的创新”［16］75。有为“强政府”带来了高效的国家治理效能，在创新资源动员、科技协同攻坚、内外风险防范等方面具有显著优势，对利用新型举国体制实现关键核心技术突破大有裨益。因此，要强化政府在新型举国体制中的顶层设计作用：既要发挥政府的关键引导和顶层设计作用，在关键核心技术攻关上加大资金投入、政策支持、人才培养与风险承担力度，在体制机制改革上提供中长期性政策指引与制度保障，在前瞻性基础研究、原创性颠覆性技术创新布局上发挥政治优势；又要坚决克服政府职能错位、越位、缺位，政府作用不仅仅局限于弥补市场失灵，更要进一步发挥政府塑造创新市场的作用，通过提供有效社会制度、公共产品和服务等方式加快孵化更多创新主体，整合政府和市场力量形成良好的国家创新生态系统。

另一方面，实现市场有效，加快市场创新与成果转化。微观市场主体的参与是新型举国体制的重要新特征，赋予了社会主义市场经济下举国体制新的创新活力。正如熊彼特所说，创新是一种动态竞争替代过程［21］。企业是重要创新主体，市场需求是创新的“风向标”，市场竞争是创新的“动力源”，有市场参与的创新才能为经济发展提供不竭动力，完全依靠自上而下体制的创新模式缺乏延续性和生命力［22］。从目标导向来看，加快突破关键核心技术“卡脖子”难题作为新型举国体制的目标任务，在市场创新和产业转化等方面离不开有效市场的参与。因此，健全新型举国体制要利用市场的效率优势，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。在市场体系完善方面，要加快构建全国统一大市场，在市场基础制度、市场监管公平、市场设备联通等方面加强建设，进一步发挥超大规模市场对国内外创新要素的虹吸效应，保障创新要素的流动畅通［23］。在企业家精神培育上，推动以科技领军企业为主体的创新联合体建设，鼓励各类企业特别是民营企业发挥企业家精神，主动参与到新型举国体制下关键核心技术的攻关中，提升企业的管理能力和创新效能，增强本土企业在国家分工中的竞争优势。

（三）完善创新体系：统筹开放创新和自主创新

关键核心技术的突破要立足自主创新、自立自强，过去我国在国际市场上“以市场换技术”的模式已然充分证明，核心技术是换不来也买不来的，只能依靠自身进行研发创新。同时，自主创新并不等于“闭门造车”，不能关起门来搞研发，必须坚持开放创新。从历史经验来看，在全球化背景下，西方国家关键核心技术的发展起步离不开在国家作用下利用全球资源开放创新，比如美国和德国在铁路建设初期引进英国技术、设备、铁轨等，从而建立起铁路网；美国在第一次世界大战前实现汽车工业大规模生产，离不开对法国和德国内燃机的引进和发展，从而得以在20世纪初期“统治”汽车工业［24］。因此，我国实施新型举国体制加快关键核心技术攻关，应当广泛借鉴和吸收其他国家的创新成果，更大程度、更大范围地扩大与其他国家合作创新的内涵和形式，充分利用全球创新资源，实现开放创新与自主创新的有机结合。

第一，以“我”为主推动关键核心技术攻关，在自主创新中加快发展新质生产力。当前加快形成和发展新质生产力是我国推动高质量发展的内在要求和重要着力点，是以科技创新引领现代化产业体系的重要举措。新质生产力的发展离不开新型举国体制在科技创新中的独特优势和作用。一方面，生产关系必须与生产力发展要求相适应。在进一步全面深化改革的背景下，新型举国体制是与发展新质生产力相适应的新型生产关系的体现。另一方面，原创性、颠覆性科技创新难题的突破是发展新质生产力的关键堵点卡点，要利用好新型举国体制加快自主攻关关键核心技术。为此，要围绕制约我国高质量发展的痛点难点，面向国家战略提升国家创新能力、完善创新体系，以“我”为主发挥新型举国体制实效，进一步提升关键核心技术自主创新能力。其一，要以问题导向提升关键核心技术研发能力，锚定关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新，发挥新型举国体制纽带作用，提升政府部门、科研院所、各类企业等创新主体的独立科研与联合攻关能力，加快补齐短板。其二，要加强新型举国体制下基础研究与市场体制的对接，在提升基础研究原始创新能力的同时不断推动基础研究向现实生产力的转化，在其民用化和商业化过程中加快现代化产业体系建设，为发展新质生产力提供支撑载体和创新动力。

第二，持续推动高水平对外开放，在开放创新中加快形成国家竞争优势。创新是全球发展大势，世界各国在科技创新竞争中要谋求合作，发挥各国智慧共同解决人类社会的发展难题。中国是一个负责任大国，在以科技创新引领中国式现代化、积极推动实现高水平科技自立自强的同时，也要致力于推动构建人类命运共同体，为世界各国共同发展注入新的活力。在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，新型举国体制既要实现内生自主创新能力的提升，又要利用好新型全球化下的全球创新资源和全球创新智慧。正如习近平总书记所说，“问题是要搞清楚哪些是可以引进但必须安全可控的，哪些是可以引进消化吸收再创新的，哪些是可以同别人合作开发的，哪些是必须依靠自己的力量自主创新的”［25］。健全新型举国体制离不开进一步完善高水平对外开放体制机制，推动开放创新。一方面，立足全球视野，稳步扩大制度型开放，充分利用好国际国内两个市场两种资源，在创新人才引进、创新技术吸收、开放创新策略等方面以进一步全面深化改革破除体制机制障碍，形成全方位更高水平的开放创新发展新格局，发挥新型举国体制优势提升国家竞争力。另一方面，加强全球合作，加快科研院所、研究中心、科研实验室等科研组织的国际合作和共建，积极发起和参与国际大科学计划和工程，共同突破全球共性难题。此外，将提升国家创新能力、完善创新体系与建设更高水平开放型经济新体制相结合，完善推进高质量共建“一带一路”机制、优化区域开放布局等高水平对外开放体制机制，继续实施“一带一路”科技创新行动计划等，发挥国家力量加快形成具有全球竞争力的开放创新生态。

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