财政的空间有多大?

2024-10-29 00:00:00李迅雷
股市动态分析 2024年21期

9月24日以来,国新办已经举办了三场发布会,分别由央行为代表的金融监管部门、国家发改委和财政部来主办。三场发布会取得的良好效果,尤其是财政部的发布会引发人们强烈热议,这或许与财政政策本身对未来经济走势预期的影响更大有关。

财政的优化空间很大,包括央地财政支出比例的调整空间、中央财政加杠杆的空间和财税改革的空间。

央地财政支出比例需要优化

目前中央和地方在财政支出比例上存在明显的差距。有人统计,2023年中央财政支出占总体财政支出的比重仅为14%,这使得中央财政在发挥资源配置方面所发挥的作用相对较弱。

2023年中央财政向地方下达的转移支付超过10万亿元,即超过中央财政的本级收入,这显然不太合适,因为中央财政要靠举债来维持开支。那么,是否有必要把那么多财力都给地方?实际上就是地方财力的再分配。

图一:政府杠杆率的国别比较

来源:Wind,中泰证券研究所

从国际比较看,我国地方政府的杠杆率水平显著高于全球主要经济体的平均水平。从2022年的数据看,日本地方政府的杠杆率水平为36.6%,美国为28.8%,法国为9.4%,中国由于地方政府隐性债务余额没有确切数据,但地方政府的总体杠杆率水平估计在80%以上。(见图一)为何在中央向地方转移支付规模如此大的背景下,地方的杠杆率水平还那么高呢?首先,这与中国经济的增长模式有关,我国用支出法计算的GDP构成中,资本形成(固定资产投资)对GDP的贡献率是全球平均水平的两倍,即便在房地产开发投资连续负增长的这几年也是如此。

其次,与投资效率有关,尽管中央要求财政支出要提质增效,但据测算,2023年我国基础设施投资的ROIC(所投资本回报率)中位数已经降至0.46%,说明我国的基础设施已经总体过剩。但为了完成GDP目标,仍主要通过增大基建投资和制造业投资的规模来弥补房地产和消费不足的缺口。

从高质量发展和提升新质生产力的角度看,有必要调整央地财政支出的比重,本质上是厘清央地之间的事权和财权。由于人口流动、资本流动、货物流动等原因,单独一个省份或一个大城市的财政支出很难做到资源合理配置,而中央财政可以根据国家的战略部署,比地方财政在做到财政资源优化配置方面更具优势。

从过去十年来地方债务规模的超常规增长来看,确实也反映出地方财政支出结构的不合理问题及提质增效方面的不足。故应该降低向地方财政转移支付的规模,相应增加中央财政在全国总财政支出中的比重。

财税改革的空间更大

例如,产能过剩现象的背后是消费疲弱,消费疲弱的本质是居民部门的收入占比偏低,那么,如何增加居民收入占比,尤其是如何提高中低收入人群的收入占比,对于促消费至关重要。这就与财税改革息息相关。

从国际比较看,美国的个税占美国税收总额的40%左右,英国为27%左右,日本和法国均为19%左右。而我国占比只有8%左右。由于未能对高收入群体有效征税,使得我国居民部门的收入差距比较显著。

例如,根据国家统计局数据,过去10年来,我国低收入户的收入占比没有上升,20%的人口收入只占4%。尽管第三次分配(社会慈善事业如扶贫等)一直在开展,但其效果不如二次分配(税收调节)好。(见图二)

尽管我国个税实行差别税率,且最高税率达到45%,但今年1-8月份个税收入只有9685亿元,人均只交了680元。说明很难向富人有效征收个税。为此,应该改革税制,从以个人为单位的代扣代缴,转为以家庭为单位征收综合税,并采取偷漏税重罚的举措。

过去土地财政之所以能对地方经济发展做出巨大贡献,是因为土地制度的改革。同样,股权财政若能成为土地财政之后另一个增加财政收入的来源,前提是必须推进国企改革。根据国资委提供的数据,2022年全国国有企业(不含金融企业)资产总额339.5万亿元、负债总额218.6万亿元、国有资本权益94.7万亿元,平均资产负债率64.4%。但2023年利润总额只有4.5万亿,净资产收益率只有3.7%左右。

图二:我国不同收入群体的可支配收入占比

来源:国家统计局,中泰证券研究所

三中全会提出要完善国企的体制机制,促进存量资产盘活和低效无效资产处置,如果能够把如此之大的国有存量资产盘活,则股权财政大有可为。

财政支出的精准度可以进一步提高

面对当前经济领域的突出问题,财政政策在方向和力度上都可以对症下药。

事实上,从2013年开始,我国第二产业的就业总人口就可以下降。这并不等于说不应该投资制造业,中国应该成为制造业强国,同时也应该大力发展能够吸纳更多人就业的服务业。也就是说,在财政支持制造业投资的同时,是否也应该加大对服务业的投资规模?毕竟充分就业是比GDP增速更重要的目标。(图三)

各地重复建设是一个老大难问题,也是导致产能过剩的一个重要原因。为何地方政府大力招商引资且乐此不疲呢?因为一是可以借此实现GDP的增长目标,二是可以发挥投资的乘数效应,拉动所在地的土地价格上涨,从而增加土地财政收入。

故国家发改委和财政部应该多研究地方政府的行为及该行为可能导致的后果,从而设定更加科学的评价指标,以提高财政支出的效率和质量。如淡化对地方GDP的考核,增加对地方净就业人数的考核。

总之,我国财政可以释放的空间还很大,大家不仅期望在经济下行压力或有超预期的财政支出规模出台,更期望政策的精准度提高,直击当前经济的难点和痛点,财税改革的力度和速度都能得到提升。(本文有删减)

图三:我国二次产业就业人口数量不断下降

来源:Wind,中泰证券研究所