9月7日,伊朗新任总统佩泽希齐扬在视察隶属于伊斯兰革命卫队的大型工程企业哈塔姆安比亚建设总部时提到,其政府的工作重点是实现《2025年愿景》发展纲要的主要目标,即引领地区发展,而实现这一目标需将首都南迁至波斯湾沿海地区。他表示:“若我们继续从南部沿海地区将原材料运往中部的德黑兰制成商品后再运回南部出口,将越来越降低我们的竞争力。”佩泽希齐扬有关迁都的言论使这一困扰伊朗历届政府的议题重回公众视野,并引发广泛讨论。
事实上,在1979年伊朗伊斯兰革命发生前,迁都问题便已被提出,伊斯兰共和国成立后,伊朗历届政府都在讨论该问题。2015年5月,伊朗颁布《国家政治与行政中心迁移、德黑兰整治与去中心化可行性评估法案》。根据该法案,伊朗需成立“迁都委员会”来评估应在“首都整治和去中心化”与“迁都”中选择哪一项作为解决德黑兰“大城市病”的方案。该委员会成员几乎涵盖了与迁都相关所有部门的一把手,例如总统、国家预算与规划组织负责人、道路与城建部长、内政部长、情报部长、德黑兰市议会主席、德黑兰市长和武装部队总参谋长等,这展示出伊朗政府解决德黑兰“大城市病”问题的决心。尽管该委员会一直没有做出最终决定,但2020年其曾发布一份长达53页的研究报告,基本否定了迁都这一选项。
迁都之所以会成为伊朗历届政府关注aQfy8uijQMN33r9j1WxjPiuTgvZIcspl6JLDbDLX/oM=的议题主要有两方面原因。一方面,德黑兰作为首都,其“大城市病”问题和面临的地质灾害风险日益突出。德黑兰的“大城市病”主要是人口不断膨胀带来的交通拥挤、空气污染严重、房价暴涨、水电供不应求、住房供应不足和社会抗议频发等问题。根据2023年1月德黑兰省长公布的数据,德黑兰总人口数在1800万~1900万,并且每年以5%的速度增加,占伊朗总人口的21%,该城市在中东地区是仅次于埃及首都开罗的第二大人口城市。庞大且不断增加的人口,叠加美西方制裁下城市基础设施建设的落后,导致德黑兰的“大城市病”日益严重。以空气质量为例,在2023年3月~2024年3月,德黑兰只有十天空气质量为优,公共机构和学校在冬季经常因为空气污染严重临时放假。生活在各种问题下的德黑兰市民幸福指数也偏低。2018年伊朗社会学家发表的研究报告称,只有54.3%的德黑兰市民对未来持有较高期待,而这一年伊朗还未在实质上受到美国特朗普政府“极限施压”政策带来的负面影响。近些年,较低的幸福感和庞大的人口规模使德黑兰成为伊朗历次大规模社会抗议的中心,给该国内政稳定带来挑战。这也是哈塔姆安比亚建设总部一直以来积极推动迁都的重要原因之一,其认为将政治中心迁出德黑兰有助于保障国家政治机构安全。
与此同时,德黑兰还面临高地震风险与地面下沉加剧的困境。德黑兰处于多个地质活动断层带上,比如北德黑兰断层带、雷伊断层带和与厄尔布尔士山脉平行的多个断层带。伊朗地质学家研究称,德黑兰的地震周期约为150年,而现在距1830年德黑兰大地震(约里氏7级)已过去194年,这意味着德黑兰的下一次地震震级或将更高。考虑到德黑兰人口密度日益加大,当地多数建筑也不符合抗震标准,若发生7级以上地震,将可能给当地造成巨大人员伤亡与财产损失。此外,由于过度开采地下水,德黑兰地下水层已严重空洞化,地表逐渐下沉,严重的地方地面下沉速度甚至达到每年25~30厘米。地面下沉造成德黑兰很多建筑、道路等基础设施出现裂缝,地下管网也面临被破坏风险。
另一方面,迁都可带动伊朗各地经济平衡发展。德黑兰是伊朗名副其实的政治、文化和经济中心,包括领袖办公室在内的所有关键政府机构,一流高校、博物馆、图书馆等主要文化教育资源,大型生产企业和各大银行总部等主要经济部门都位于此地。截至2023年7月,德黑兰在过去一年的工业生产份额占全国的47%,对国内生产总值的贡献高达24%。若伊朗政府能通过迁都将德黑兰的政治和部分经济资源转移到西部或南部欠发达地区,不仅能促使德黑兰的密集人口向这些地区迁移,还有利于开发欠发达地区,实现更平衡的区域发展。
然而,伊朗之所以至今仍未迁都主要有两大原因。在理论上,伊朗政府不仅不能证明迁都可以解决德黑兰的“大城市病”,也不能排除新首都不会再次出现“大城市病”。负责城市规划和土木工程的前德黑兰副市长戈尔派加尼曾表示,迁都在短时间内只能使政府机构雇员及其家属,和与政府密切打交道的人迁离德黑兰,而这些人最多不超过300万,不能有效缓解德黑兰的“大城市病”。即使伊朗政府能同时推动第二、三产业和教育机构迁移,这也可能会导致新首都再次出现“大城市病”。伊朗伊斯兰革命后首任德黑兰市长塔瓦索利曾指出,本质上德黑兰的“大城市病”是由伊朗政治体制导致的,即政治与经济权力高度集中在国家手中,若不解决根本问题,不管迁都到哪里都会出现“大城市病”。此外,伊朗“迁都委员会”还研究了上世纪90年代24个国家的迁都案例,发现多数国家都没有通过迁都解决原首都的“大城市病”问题。
在实际操作中,迁都也很难推进。一是建设新城市的资金不足。根据今年5月伊朗内政部的数据,伊朗迁都的成本高达1000亿美元,而伊朗2023年的国家预算仅为45亿美元,这意味着伊朗很难依靠本国财政收入支持迁都工程。而在美西方的长期制裁下,伊朗也几乎不可能通过吸引外资解决融资问题。二是迁移周期漫长。伊朗政府至今仍难以确定新首都选址,但即使确定了,征用土地、确定政府部门迁移批次等关键事项还将涉及大量“讨价还价”的问题,而这将使伊朗面临漫长的迁移周期。
综上可以看出,伊朗政府现阶段既不能证明迁都对解决“大城市病”有效,也不具备迁都的经济实力。而此番佩泽希齐扬重提迁都很可能是为了回应伊斯兰革命卫队的迁都意向。2020年,哈塔姆安比亚建设总部曾致信总统鲁哈尼,建议让其负责将首都从德黑兰迁至他处,理由是担心国家政治机构安全。此次佩泽希齐扬视察该总部时,伊斯兰革命卫队司令或建设总部领导很可能再次提出了迁都请求,而追求“国家团结”的佩泽希齐扬或想借机做出善意的口头回应,换取伊斯兰革命卫队对其政府的支持。
(作者为清华大学国际与地区研究院助理研究员)